Artikel 1 (Definities van belangrijke begrippen)
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
Annotatie
Een Wob-verzoek ziet op documenten. Dit begrip vormt dus een belangrijke ‘ingang‘ tot de WOB. Met het begrip wordt niet alleen een schriftelijk stuk bedoeld, maar bijvoorbeeld ook een usb-stick of een WhatsApp- en SMS-bericht. Dat de informatie moet ‘berusten’ bij een bestuursorgaan maakt een aantal dingen duidelijk. Zo moet de informatie niet reeds openbaar zijn. Dat iets per ongeluk openbaar is geworden, maakt het nog niet openbaar voor de WOB. Uitgangspunt is ook dat de informatie feitelijk aanwezig is. Dit is slechts anders als de informatie onder het bestuursorgaan berust, maar meer toevallig omdat een ambtenaar bijvoorbeeld wegens een nevenfunctie over bepaalde documenten berust. Enige bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de documenten is dus wel vereist. Het WOB-verzoek kan overigens enkel gaan over documenten die op het moment van ontvangst van het verzoek aanwezig zijn. Documenten hoeven niet te worden gemaakt, ongeacht de vraag of dit vervaardigen veel inspanning vergt. De documenten die bestaan moeten overigens wel bewaard blijven vanaf dat moment (ook als het gaat om een databank die steeds ‘ververst’). Hadden documenten moeten berusten bij het bestuursorgaan dan moet deze zich inspannen om deze alsnog te achterhalen, soms zelfs bij een opdrachtnemer. Is de informatie (deels) bij een ander bestuursorgaan dan moet het verzoek (ook) worden doorgezonden. Dit is anders als het gaat om een ‘veel-Wobber‘, daarbij wordt aangenomen dat die zelf prima weet waar de overige informatie te halen valt. De mededeling dat documenten niet onder het bestuursorgaan berusten is ook een besluit dat voor bezwaar vatbaar is. Het verzoek wordt immers geweigerd. De bewijspositie van de verzoeker is in zo’n geval niet gemakkelijk.
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
Annotatie
Een belangrijk begrip in Wob-verband is ‘bestuurlijke aangelegenheid’. Het bepaalt immers het onderwerp van het verzoek en de daaropvolgende procedure én de reikwijdte van dat alles. In de jurisprudentie komt naar voren dat het begrip nauwelijks is ingekaderd; een verzoek om informatie betreft een bestuurlijke aangelegenheid als het verband houdt met de beleidsvorming, beleidsvoorbereiding of beleidsuitvoering van een bestuursorgaan. Het woord ‘bestuurlijk’ is niet louter ‘administratief’ en omvat ook niet slechts de uitoefening van bestuurlijke taken en het gebruik van bestuursbevoegdheden, maar heeft betrekking op ‘het functioneren van het openbaar bestuur in al zijn facetten’. Het gaat om zowel het externe beleid als ook het beleid aangaande de interne organisatie en de verhouding tot de eigen bestuurders en ambtenaren. Registers en administraties van in- en uitgaande post (de ontvangst- en verzendadministratie) zijn zodoende ook te vatten onder het begrip bestuurlijke aangelegenheid. Bijzonder is dat wetenschappelijk onderzoek, bij instanties die strikt genomen wel onder de Wob vallen, niet valt onder dit begrip.
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
Annotatie
Dat de overheid gecontroleerd moet kunnen worden, betekent ook dat bepaalde overleggen in de beslotenheid moeten kunnen plaatsvinden. Daartoe is dit begrip geintroduceerd om dat overleg te beperken tot intern beraad en niet ieder beraad dat met personen, werkzaam bij een overheidsinstelling, plaatsvindt. Het oogmerk van betrokkenen, dat zij dat interne karakter voor ogen hadden is daarbij van belang. Het kan hierbij ook gaan om meerdere bestuursorganen die gezamenlijk een ‘intern beraad’ kunnen voeren ten aanzien van een specifieke bestuurlijke aangelegenheid. Ook derden, zoals een ingehuurde advocaat, kunnen bij het intern beraad zijn betrokken. Dit is anders als die derde is aangeschoven met een eigen belang (denk aan de advocaat voor de vergunningaanvrager). Iets verlaat dus niet het intern beraad als het gedeeld wordt met de ‘eigen derde’. Wordt de groep waarmee iets gedeeld wordt wel erg onbestemd, dan kan niet meer gesproken worden van intern beraad. Als iets per ongeluk het intern beraad heeft verlaten (bijv. bij lekken) dan is het daarmee nog niet openbaar. Ook is geen sprake meer van intern beraad als het beraad het karakter van advisering of gestructureerd overleg krijgt, zoals een vooroverleg ten behoeve van een bij wet bepaald document (mer).
d. niet-ambtelijke adviescommissie: een van overheidswege ingestelde instantie, met als taak het adviseren van een of meer bestuursorganen en waarvan geen ambtenaren lid zijn, die het bestuursorgaan waaronder zij ressorteren adviseren over de onderwerpen die aan de instantie zijn voorgelegd. Ambtenaren, die secretaris of adviserend lid zijn van een adviesinstantie, worden voor de toepassing van deze bepaling niet als leden daarvan beschouwd;
Annotatie
Het gaat hier om een een instantie die niet bestaat uit ambtenaren die in hun reguliere werk tot taak hebben een bestuursorgaan te adviseren over onderwerpen waarover de commissie datzelfde bestuursorgaan adviseert. Dat gesproken wordt van een commissie laat onverlet dat het ook kan gaan om één persoon. Het kan ook gaan om ambtenaren in een commissie, zolang die ambtenaren maar niet tot taak hebben het overheidsorgaan te adviseren over de onderwerpen waarvoor de adviescommissie is ingesteld. Het zal in deze gevallen meestal gaan om ambtenaren die uitsluitend wetenschappelijk, technisch, educatief of administratief werk verrichten.
e. ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie: een instantie, met als taak het adviseren van één of meer bestuursorganen, die geheel of gedeeltelijk is samengesteld uit ambtenaren, tot wier functie behoort het adviseren van het bestuursorgaan waaronder zij ressorteren over de onderwerpen die aan de instantie zijn voorgelegd;
Annotatie
Indien een commissie uitsluitend of gedeeltelijk uit ambtenaren bestaat die het overheidsorgaan adviseren over de betrokken problematiek, is er sprake van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie. Ook binnen zo’n commissie moet een vrije uitwisseling van ideeën en gedachten kunnen plaatsvinden. Hoewel de inhoud van uitgebrachte adviezen in beginsel openbaar is – tenzij een van de belangen van artikel 10 van de Wob aan de orde is – dienen daarin neergelegde beleidsopvattingen slechts onder voorwaarden openbaar te zijn. Dit komt vervolgens terug in artikel 11 lid 3 van de Wob.
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
Annotatie
Ter bescherming van hen die bij het intern beraad betrokken zijn, is geregeld dat persoonlijke beleidsopvattingen niet verstrekt hoeven te worden. Het gaat dan om een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daarbij aangevoerde argumenten. De beperkingen hebben ten doel te bereiken dat er geen recht op het verkrijgen van brokstukken onrijpe of eenzijdige informatie ontstaat. Het verschaffen daarvan kan immers gemakkelijk leiden tot onnodige onrust of ongefundeerde verwachtingen. Het is niet noodzakelijk dat de opvattingen herleidbaar zijn tot een individueel persoon: ook opvattingen en meningen die worden gedragen door meerdere personen of een groep kunnen gekwalificeerd worden als persoonlijke beleidsopvattingen en dit geldt ook voor opvattingen van rechtspersonen of organen. Het gaat niet om feiten, al kunnen die zodanig verweven zijn met de opvattingen dat die ook vertrouwelijk dienen te blijven. Sowieso is het etiket ‘persoonlijke beleidsopvatting’ al snel te plakken op een ‘zelfstandig onderdeel‘ van een document, waaronder in elk geval een alinea wordt verstaan.
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Annotatie
Deze informatie moet, vanwege het Verdrag van Aarhus, eerder openbaar gemaakt worden. Wat eronder moet worden verstaan is nog wel eens voer voor discussie. Slechts sprake is van ‘milieu-informatie’ voor zover de toestand van de menselijke gezondheid, cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken en dergelijke (kunnen) worden aangetast door elementen van het milieu. Een verband met het milieu, waarbij het ook kan gaan om gegevens die onlosmakelijk verbonden zijn met maatregelen en activiteiten ter bescherming van elementen van het milieu, moet er zijn. Te denken valt aan een bij een bestuursorgaan berustend onderzoeksrapport naar de invloed van luchtverontreiniging op de gezondheid van inwoners van een bepaald geïndustrialiseerd gebied. Ontbreekt een dergelijk (mogelijk) verband met het milieu, dan ligt het anders. Zo is informatie over de aantasting van monumenten door verlaging van het grondwaterpeil wel milieu-informatie, maar informatie over het aantal besluiten tot aanwijzing van monumenten in een bepaald jaar in beginsel niet . Dat geldt ook voor een Nota kostenverhaal, die beoogt inzicht te bieden in de stand van zaken van werkzaamheden op juridisch terrein samenhangend met bodemverontreiniging. Ook zijn vergunningen met betrekking tot in gevangenschap gefokte dieren geen milieu-informatie, vanwege het feit dat het geen informatie over de biologische diversiteit betreft. Dat geldt evenzeer voor een subsidieaanvraag voor een windmolenpark. Wel milieu-informatie daarentegen is een kaart van een zoekgebied voor UMTS- en GSM-masten, nu de straling van invloed is op elementen van het milieu. Ook een boetebesluit en de onderliggende inspectiegegevens naar aanleiding van een overtreding van de Arbeidsomtstandighedenwetgeving met asbest, kwalificeren als milieu-informatie.
