Recent kreeg een bijdrage van fractievoorzitter Bontebal van het CDA de nodige aandacht. Hij sprak over de Woo als 'een doorn in het oog'. Een en ander kan niet los worden gezien van een brief van de minister van BZK aan formateur Sybrand Buma. Onderzoeksjournalisten zijn woedend.
Van alles zo veel mogelijk openbaar
Dat de Woo een uitdaging oplevert in de praktijk is geen nieuws. Eenieder kan vragen om informatie die bij de overheid berust. Een belang hoeft diegene niet te hebben of te stellen. Ook is er geen beperking aan de omvang qua aantal documenten waar het verzoek op kan zien. En ongeacht die omvang moet de overheid binnen vier weken - met één optie van het met nog eens twee weken verdagen - een besluit nemen over de openbaarmaking van die documenten.
Dat besluit vereist de nodige zorgvuldigheid. Zo dienen de belangen van hoofdstuk 5 Woo goed te worden bezien en gewogen. Na die beoordeling is er nog de noodzaak om derden - over wie het gaat of wie het raakt - om hun mening te vragen.
Bezien we de oorsprong van de Woo dan dient deze een trendbreuk in de hand te werken ten opzichte van de voorganger, de Wet openbaarheid van bestuur. De bestuurscultuur zou onder die wet te veel gericht zijn geweest op het zoeken naar weigeringsgronden, resulterend in het zo min mogelijk openbaar maken. Althans, dat was de stelling van Mariko Peters, het Kamerlid dat het initiatief nam tot de Woo (toen nog met de titel "Nieuwe Wet openbaarheid van bestuur").
Neem daarbij nog in ogenschouw dat in het staartje van de wetsbehandeling in de Tweede Kamer de invloed van de Kinderopvangtoeslage-affaire merkbaar was. Zo moest volgens de wetgever toen meer van het intern beraad openbaar worden gemaakt. Dit resulteerde - na een amendement vanuit het CDA zelf s in artikel 5.2, lid 3, Woo. Een lastig leesbare bepaling met de nodige uitvoeringsproblematiek van dien (zie hierover dit bericht).
Tot een nieuwe politieke werkelijkheid
Hoeveel anders is het huidige politieke klimaat. Minister Wiersma deed haar best om onder een verplichting uit de Woo (openbaar maken van emissiegegevens) uit te komen of de feitelijke openbaarmaking te vertragen (en doet dat kennelijk nog altijd).
Daarnaast wordt aangestuurd op wetswijzigingen om een openbaarheidsbesluit enkel door een bezwaar al te doen schorsen (zonder een rechterlijke toets in die periode, in de vorm van een voorlopige voorziening). Zie over de (misschien voor de indiener van de aagenomen motie die oproept tot deze wetswijziging) negatieve keerzijde van een dergelijke aanpassing dit blog.
En kennelijk is 'Den Haag' nu zo ver om in meer algemene zin werk te maken van het aanpassen van de wet. De brief van BZK aan de formateur schetst enkele denklijnen.
Er dienen grenzen te worden gesteld aan de Woo:
1. In de hoeveelheid documenten dat kan worden opgevraagd. Men denkt aan het aantal documenten of de werklast die zou maken dat een verzoek wel of niet in behandeling kan worden genomen. Een interessant aspect om nader te bestuderen, zeker wat het oplevert in de door BZK genoemde landen die met zo'n beperking werken. Wel staat een en ander op gespannen voet met het doel - controle op de democratische bestuursvoering - dat zich niet laat begrenzen door de hoeveelheid documenten. En wie bewijst wat als het om de werklast gaat? Wat mag openbaarheid ons kosten (zie over dit verdelingsvraagstuk ook deze column)?
2. In het soort documenten. Uiteraard komen hier de concepten (naast interne emails en ambtelijke adviezen) weer langs, inmiddels een bekend fenomeen als het om de rijksinterpretatie van het document-begrip gaat (zie recent nog dit bericht). Inmiddels is men ermee bekend dat concepten natuurlijk onder dat documentbegrip vallen en dus is een wetswijziging nodig. Hoewel dit de enige oplossing lijkt te zijn vanuit wetgevingsperspectief, dringt de vraag zich op of het wenselijk is? Twijfels zijn er, want wat is dan precies een concept? Wat maakt iets een interne e-mail of ambtelijk advies? En werkt dit alles niet in de hand dat steeds minder nog op een andere gegevensdrager wordt vastgelegd? En ook hier, zijn genoemde soort documenten niet juist nodig en nuttig voor de controle op de 'goede en democratische bestuursvoering'?
3. Langere of gedifferentieerde termijnen bij bepaalde verzoeken (groot, klein, van groot belang). Hier ligt een oplossing in, al zal het voer voor discussie zijn wat iets een groot of klein verzoek maakt en of de voorgestelde belangenafweging tussen maatschappelijke opbrengsten en kosten juist is gemaakt. Los daarvan zal een en ander - als het om milieu-informatie gaat - leiden tot een botsing met Europese regelgeving (Aarhus en de EG-richtlijnen over toegang tot milieu-informatie). En dat bleek al een hobbel op te leveren voor de huidige Woo (zie dit bericht).
4. Doorberekenen van kosten. Interessante optie en dat is nu al mogelijk maar enkel voor het verstrekken van kopieën (gelet op het Besluit maximumtarieven). Kosten voor de inzet van personeel - mocht men daar aan denken - kunnen niet door worden belast (zie deze uitspraak van de Hoge Raad). Bijzonder is dat onder dit kopje ook genoemd wordt het beperken van het aantal verzoeken per verzoeker. Dezelfde spanning met het doel van de Woo - zeker als het gaat om 'professionele verzoekers' en hun rol bij het controleren van de democratische bestuursvoering - treedt hier op.
Voor de kortere termijn worden ook enkele 'oplossingen' bedacht:
1. Werkwijze omvangrijke verzoeken door in overleg snel 50-100 meest relevante documenten te leveren. Mooi als dit in overleg kan, in zoverre past het ook in de sleutel van artikel 4.2a Woo. Beluister de meest beluisterde podcast van 2025 ook na op deze oplossing.
2. Misbruik - o.a. door veelvragers en AI bots - moet bestreden worden. Een oplossing zou zijn het makkelijker delen van gegevens tussen bestuursorganen. Voor het bestrijden van misbruik biedt artikel 4.6 Woo (en 3:13 BW) natuurlijk al de oplossing. Soms is het wel lastig om gegevens over veelvragers (die landelijk actief zijn) te delen. Toch valt te bezien of (met name zal met denken aan) de AVG echt een belemmering geeft. Is de grondslag voor het goed kunnen uitoefenen van publiekrechtelijke bevoegdheden (uitvoeren van de Woo) al geen opstapje tot het delen van de aard van de verzoeker (vgl. Raad van State 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:900) (wat volgens de rechtbank weer een belangrijk gegeven is voor het stellen van misbruik) (zie deze annotatie)?
3. Meer actief openbaar maken. Een prima insteek! Doe het dan wel ook met documenten waar Woo-verzoeken vaak op zien - interne e-mails, concepten, elektronische tekstberichten. Anders zal actief openbaar maken toch vooral een opmaat zijn tot het vervolgens vragen om de 'spannende' documenten die bij dat wat actief openbaar is gemaaakt hoort.
4. Stroomlijnen en optimaliseren proces. Prima initiatief ook. Pas op dat het geschetst eformulier niet te dwingend wordt (zie dit bericht over de DigiD-eis) en de AMvB niet te beknellend.
5. Meer doen met AI e.d. Prima initiatief, zeker met de WooChat ;-). Maar pas op! De Woo is geen zwart-wit-verhaal. De uitzonderingen vergen een mens die belangen afweegt. Bovendien vraagt het proces een mens die met de verzoeker in overleg treedt om te komen tot een duidelijk verzoek en een plezierige afhandeling. Zie over het belang hiervan, de podcast met Caroline Koetsenruijter.
6. Meer uitzonderingen wegens veiligheid. Het kan geen kwaad de uitzonderingen van hoofdstuk 5 Woo nog eens te bezien op hun werking en toepassingsbereik. Genoemde belangen lijken evenwel voldoende te zijn geborgd in de veligheid van de staat (artikel 5.1 lid 1 onder b), de beveiliging van personen en bedrijven (artikel 5.1 lid 2 onder h) of het goed functioneren van de overheid (artikel 5.1 lid 2 onder i). De strikte voorwaarden waaronder genoemde belangen kunnen worden beschermd zijn er dus al!
Intermezzo: NKOO-suggestie voor de formateur/wetgever
Bij voornoemde voorstellen mist een cruciaal onderdeel. Het gaat in de praktijk veelal mis wegens de onevenwichtigheid in de relatie tussen verzoeker en bestuursorgaan die soms tot uitdrukking komt in een beroep wegens niet tijdig beslissen. Want wat kan redelijkerwijs worden verlangd binnen een evenzo redelijke termijn?
De onevenwichtigheid hangt - buiten de spanning tussen termijnen en hoeveelheid documenten - ook samen met het ontbreken van een relatie tussen doel/belang en omvang. Zonder te willen morrelen aan het uitgangspunt dat een belang niet hoeft te worden gesteld, is de vraag naar het redelijke doel dat iemand heeft wel een mogelijkheid die verkend moet worden. Eerder werd in dit blog al geschetst dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid wettelijk zou kunnen worden verankerd. Het mondde uit in een suggestie aan de wetgever om artikel 4.1 lid 4 iets te wijzigigen. Bij nader inzien volgt hierbij een subtiele wijziging ten opzichte van dat eerdere voorstel:
4. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen en omschrijft het doel van het verzoek en daarmee op welke wijze het verzoek gericht is op het verkrijgen van publieke informatie voor eenieder.
Tot oplossingen in de informatiehuishouding
Buiten de voor bezwaar vatbare harde aanpassingen van de wet zoals voorgesteld (ook de aanpassing van artikel 4.1 lid 4), ligt de crux natuurlijk in het goed kunnen vinden en beoordelen van documenten. Het steeds beter kunnen zoeken is daarmee ook meteen een probleem. Je vindt namelijk steeds meer.
De menselijke factor in de informatiehuishouding blijft dan ook een groot probleem. We maken steeds meer data en zijn wat minder happig op het - conform de selectielijsten e.d. - rechtmatig verwijderen (of overbrengen) van die data (beluister o.a. hierover de laatste podcast met Eric Burger).
Los daarvan ligt in de Woo besloten dat de informatiehuishouding op orde moet komen. Geld is beschikbaar gesteld maar het blijft een grote uitdaging. Zo blijkt ook uit de brief van BZK.
Afsluiting
Kortom, de Woo is geen rustig bezit. Zo veel is duidelijk. Dat er iets moet gebeuren is in veel praktijkgevallen niet zo evident. Voor de uitwassen kan een wijziging van de wet zeker een uitkomst bieden, zonder dat dit afbreuk doet aan de uitgangspunten en de oorspronkelijke doelstelling. Buiten dat alles is inzet op de verbetering van de informatiehuishouding van het allergrootste belang. Dit zit zeker niet alleen maar in de techniek. De menselijke factor in het proces moet werk maken van het op orde krijgen en houden van al die data. En buiten dat is de mens vooral aan zet om over en weer tot een goed verloop van het Woo-proces te komen.