Rechtbank Midden-Nederland; Het advies van de landsadvocaat, goed functioneren van de staat bij concepten en formele bestuurlijke besluitvorming

Na de Rechtbank Gelderland (zie dit bericht) buigt ook de Rechtbank Midden-Nederland zich in deze uitspraak over het nieuwe element in de Woo dat intern beraad ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming anoniem openbaar gemaakt moet worden. Ook komt het punt van de concepten weer aan bod.

Milieu-informatie; informatie met betrekking tot emissies in het milieu

De rechtbank komt ogenschijnlijk nogal snel en wellicht wat makkelijk tot de conclusie dat het om emissiegegevens – een speciale vorm van milieu-informatie – gaat. Men stelt immers dat het advies van de landsadvocaat betrekking heeft op te nemen vervolgstappen in de aanpak stikstof (het mogelijk intrekken of afnemen van bestaande vergunningen). Daarmee is het een advies met betrekking tot informatie in de zin van onderdeel c van artikel 19.1 a, eerst lid, van de Wet milieubeheer (de maatregelen met effecten op de toestand van het milieu). De onderbouwing waarom er vervolgens dus ook sprake zou zijn van emissiegegevens ontbreekt. Hoewel dit begrip ruim wordt opgevat (zie bijvoorbeeld dit bericht en de daar genoemde bronnen) kan worden betwijfeld of de rechtbank dit aspect goed heeft beschouwd.

Goed functioneren

Deze conclusie is wel verstrekkend nu de rechtbank terecht stelt dat – als het gaat om milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu – geen van de uitzonderingen zoals opgenomen in artikel 5.1, eerste of tweede lid van de Woo kunnen worden ingeroepen. De openbaarmaking van de conceptadviezen kon de minister aldus niet baseren op grond van ‘het goed functioneren van de staat’ (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo). Die grond zou wel kunnen worden ingeroepen als geen sprake zou zijn van emissiegegevens (waarvoor dus mogelijk best iets valt te zeggen). Of dit de minister had geholpen is de vraag. De Rechtbank Midden-Nederland toonde zich eerder immers ook al streng (zie dit bericht) als het gaat om het zich beroepen op het ‘goed functioneren van de staat’ door een bestuursorgaan.

De advocaat hoort bij het intern beraad

Nu artikel 5.1, zevende lid, open laat dat een beroep op artikel 5.2 Woo wordt gedaan, is een bespreking nodig van deze uitzondering waar de minister zich ook op heeft beroepen. Bijzonder genoeg stelt appellant dat de landsadvocaat niet bij het intern beraad zou horen. Dat betoog slaat niet gelet op vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld dit bericht). De advocaat hoort alleen niet bij het intern beraad als hij een eigen belang (of het belang van een cliënt, niet zijnde het bestuursorgaan) nastreeft (zie dit naschrift). Van die uitzondering is hier geen sprake en dus kwalificeert het advies van de landsadvocaat als document van intern beraad.

Concepten; indringend beoordelen

In lijn met deze recente column, beziet de rechtbank bij beoordeling van de concepten of daar wordt afgeweken van openbare informatie sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Dat is voor bepaalde aspecten kennelijk niet het geval nu slechts sprake is van feitelijkheden, en/of een wijziging van woordkeuze/een tekstuele wijziging. Kortom, geen enkele reden om een beroep te doen op artikel 5.2 Woo. De concepten kunnen voor die onderdelen dus openbaar gemaakt worden.

Formele bestuurlijke besluitvorming

Daar waar wel sprake is van beleidsopvattingen beziet de rechtbank vervolgens nog of toepassing moet worden gegeven aan de plicht om deze anoniem openbaar te maken. Die plicht volgt uit artikel 5.2, derde lid (zie hierover onder andere paragraaf 3.3 in dit eerdere artikel over de Woo). Dan moet het wel gaan om documenten van intern beraad ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Daarvan is volgens de rechtbank geen sprake nu de concepten niet zijn voorgelegd aan de minister. Daarmee gaat de rechtbank, net als de Rechtbank Gelderland, uit van een zeer feitelijke interpretatie: zodra het bewuste document feitelijk aan de in het derde lid genoemde ambtsdragers (of bestuursorganen) is voorgelegd, is artikel 5.2, derde lid, van toepassing.

Wat opvalt is dat een beoordeling over het toepassen van de bevoegdheid van artikel 5.2, tweede lid, ontbreekt, terwijl daar ook best het nodige in kan worden verlangd (zie deze annotatie).