Van der Sluis (met De Groot) in ‘de Gemeenstem’: Bevoegdheid bij Wob-besluiten en het feitelijk berusten van informatie
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 9 maart 2016
Annotatie
Een tweetal interessante thema’s die het bespreken waard zijn; de bevoegdheid tot het nemen van besluiten (al dan niet in mandaat) en de bevoegdheid of verantwoordelijkheid om te besluiten over de openbaarmaking van documenten die feitelijk onder een bestuursorgaan berusten. Dit allemaal vanwege een verzoek om informatie betreffende documentatie over personeelsuitjes, georganiseerd door de personeelsvereniging bij de gemeente Boxmeer.
- Mandaat | Volgens appellant was het besluit op bezwaar genomen door dezelfde gemandateerde als degene die het besluit in primo op basis van mandaat had genomen. Er zou een in strijd met artikel 10:3, derde lid Awb genomen besluit voorliggen. Dat artikellid bepaalt dat mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet wordt verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt krachtens mandaat heeft genomen. Het besluit in primo en dat op bezwaar sloten beiden af “met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders (….), namens dezen, hoofd van de Afdeling (….)”. Een in gemeenteland gebruikelijke formulering, die echter vragen kan oproepen. Immers, betreft dit een ondertekenings- of een beslismandaat? In het eerste geval zet de gemandateerde slechts de handtekening. Dan is er geen probleem, want artikel 10:3, derde lid Awb gaat over het nemen van een besluit. Niet over de enkele ondertekening. In het tweede geval omvat het mandaat ook de besluitvorming, waar appellant dus vanuit ging. Appellant had het geldende Mandaat-, machtigings-, en volmachtregister geraadpleegd (een register dat zowel private als bestuursrechtelijke handelingen omvat, waarover meer hierna) en constateerde, overbodig, dat het niet bepaalde dat een besluit op bezwaar in mandaat mag worden genomen door degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt in mandaat heeft genomen. Overbodig, omdat zulks in strijd zou zijn met artikel 10:3, derde lid Awb en dus ongeldig. De Afdeling schenkt hieraan (dan ook) geen aandacht. Het gaat om het subsidiaire bezwaar van gesteld directe strijdigheid met artikel 10:3, derde lid Awb. In de jurisprudentie wordt de strekking van genoemd artikellid ruimer toegepast, doorgaans onder (impliciete) verwijzing naar artikel 10:3, eerste lid Awb. Dat bepaalt (mede) dat geen mandaat kan worden verleend als de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet, wat als de generalis van de specialis die in derde lid is opgenomen kan worden gezien. We noemen het geval van mandatering aan een lid van het college dat het besluit in primo had genomen (ABRvS, 05-01-2005, Gst. 2005/64, m.nt. M.C. de Voogd, JB 2005/64, m.nt. EvdL) of het geval dat het besluit op bezwaar door een aan de ambtenaar die het besluit in primo had genomen, ondergeschikte ambtenaar was genomen (CRvB 21-03-2002, Gst. 2002/5, m.nt. M.C. de Voogd, JB 2002/132, m.nt. EJdLB). De redenering is dat zulks in strijd is met artikel 7:11 Awb. Dat bepaalt dat sprake moet zijn van een volledige heroverweging van het in bezwaar bestreden besluit, wat zich niet goed verhoudt tot besluitvorming door een ten opzichte van de beslisser wiens beslissing hij moet beoordelen ondergeschikte partij. “Wiens brood men eet, diens woord men spreekt” (waarmee overigens niet elke bakker het eens zal zijn). In casu was logischerwijze de ambtelijke adviesnota die aan het besluit ten grondslag lag in stelling gebracht, waartegen de pijlen van appellant zich ook richtten. Er zouden drie gebreken aan kleven, die de Afdeling echter afdoet als kennelijke verschrijvingen die niet afdeden aan de uiteindelijke conclusie dat blijkens de nota toch echt – in directe zin – door het college was besloten. Een aspect dat overigens onderzoek waard is. Het college is niet altijd op de hoogte van wat het ambtelijk apparaat al dan niet namens haar beslist. Een opmerkelijk geval bevat de uitspraak van de Hoge Raad 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1119 (zie ook o.m. JOR 2015/190, m.nt. prof. mr. S.C.J.J. Kortmann), waarin een ambtenaar in zijn eentje en zonder dekking van een mandaatbesluit, namens het college een vaststellingsovereenkomst tot het doen vaststellen van een compensatie voor een gelaedeerde burger tot stand bracht, het college vervolgens weigerde het vastgestelde bedrag te betalen onder de stelling dat één en ander onbevoegd was gebeurd, maar de rechter toch tot betaling verplichtte. Over mogelijke verwarring bij mandaten kan wel meer worden opgemerkt. Gezien het kader van deze annotatie, beperken wij ons tot een verwijzing naar de beschouwing in dit tijdschrift, ‘Overeenkomst sluiten door gemeenten in het duale bestel’ (M.J. de Groot, Gst. 2003/7195). Daarin worden de gevolgen van de dualisering in de Gemeentewet mede in het licht bezien van de mogelijkheid dat bij besluitvorming door het college wellicht eerder sprake kon zijn van toerekenbare schijn van volmacht of kennelijke maar niet beoogde mandaatverlening (gewekte schijn van een toereikend mandaat). Daarbij zijn de kruisverwijzingen in het BW en de Awb over en weer betrokken die tot vermenging van leerstukken leidt. Een ontwikkeling die herkend kan worden in latere casuïstiek, zoals de uitspraken van de Hoge Raad 1 juni 2012 (o.m. AB 2013/204, m.nt. F.J. Van Ommeren en Gst. 2012/91, m.nt. E.W.J. de Groot) en de hiervoor genoemde uitspraak uit 2015. Beide handelen om besluitvorming waarvoor niet beoogd was te zijn gemandateerd of gevolmachtigd, maar dat toch aan het college, en – nu het privaatrechtelijke besluitvorming betrof – aan de gemeente als rechtspersoon werd toegerekend. Het ontbreken van een expliciet mandaat of volmacht bleek daar geen bezwaar om een gemeente aan overeenkomsten gebonden te achten (in het eerste geval zelfs ondanks een expliciet schriftelijk voorbehoud van benodigde goedkeuring door het college, in het tweede geval zelfs op basis van achteraf gebleken feiten). De Afdeling toont zich in onderhavige uitspraak – in het bestuursrecht werkt het nu eenmaal doorgaans anders – minder rekkelijk ten aanzien van de formele aspecten dan de Hoge Raad, maar daarentegen wel vergevingsgezind aangaande fouten in het dossier van de gemeente. Zij neemt als uitgangspunt dat een adviesnota met kennelijke fouten voldoende is om tot toerekening van een besluit aan het college te komen. Voor het college bleek die nota van bijzonder belang, omdat die vermeldde dat het college met het advies akkoord was. Daaruit bleek dat conform het advies (om het bezwaar ontvankelijk doch ongegrond te verklaren), maar wel zelf was besloten. Aldus was kennelijk sprake van een ondertekeningsmandaat en komt de Afdeling aan een inhoudelijke beoordeling toe.
- WOB | Wat het WOB-deel betreft, is een interessant gegeven dat de fysieke aanwezigheid van een document nog niet wil zeggen dat een bestuursorgaan bevoegd of gehouden is over de openbaarheid van dat document een oordeel te geven. Veel documenten bevinden zich immers ‘officieel’ onder de personeelsvereniging die verantwoordelijk is voor de personeelsuitjes. Het college van B&W stelt evenwel dat de vereniging niet werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het college en dat de documenten ook niet anderszins onder haar berusten. Die laatste opmerking achtte de rechtbank niet ongeloofwaardig. De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel. In deze uitspraak komt een aantal basiselementen van de WOB aan de orde, die een bespreking behoeven. De opstap voor die discussie is de vraag of de stelling van de gemeente, dat de documenten wel op het gemeentehuis aanwezig zijn maar WOB-technisch niet onder haar berusten stand houdt. Zoals al eerder in dit tijdschrift opgemerkt, kan de stelling van het bestuursorgaan dat documenten niet bestaan of – voor hier meer relevant – niet onder haar berusten eenvoudig worden ingenomen en ligt de bewijslast primair bij de verzoeker die stelt dat de informatie wel aanwezig is en juridisch gezien onder het bestuursorgaan berust. In sommige gevallen probeert het bestuursorgaan nog op verschillende manieren bewijs te leveren voor de stelling, ogenschijnlijk onverplicht (vgl. ABRvS 14 juli 2010, Gst. 2010/82 en ABRvS 28 juli 2010, Gst. 2010/83, m.nt. C.N. van der Sluis). De kwestie die hier speelt, is of de feitelijke aanwezigheid van de documenten op het gemeentehuis betekenis toekomt in het licht van de WOB. Ter beantwoording daarvan zijn twee elementaire aspecten van de WOB relevant. Het document-begrip zoals opgenomen in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a en de verbreding van de reikwijdte van de WOB door ook onder het bereik van de WOB te laten vallen, documenten die niet bij de genoemde bestuursorganen in artikel 1a van de WOB berusten, maar die aanwezig is bij een “onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf” (artikel 3, eerste lid). Deze aspecten worden hierna besproken. Onder een document – waar een verzoek om informatie vanwege het documentenstelsel enkel op kan zien – wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de WOB verstaan “een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.” Uit eerdere jurisprudentie kon nog worden opgemaakt dat het niet uitmaakt of documenten toevalligerwijs of onbedoeld onder een bestuursorgaan berusten. Ook de verantwoordelijkheid voor de stukken leek eerder niet vereist (ABRvS 5 december 1986, nr. R01.86.1887, R01.86.2089 en R01.86.2325/Sp 300, Rb. Leeuwarden 19 maart 2002, ECLI:NL:RBLEE:2002:AE1032). Dat dit niet geheel strookte met de bedoeling van de wetgever mocht evenwel duidelijk zijn. In de memorie van toelichting werd immers al gesteld dat de fysieke aanwezigheid, maar zeker ook of het document bestemd was voor het bestuursorgaan van belang is (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p. 21). Wat de fysieke aanwezigheid betreft is van belang dat een uitzondering hierop is dat documenten toevallig en onbedoeld, bijvoorbeeld door foutieve toezending of achterlating, bij het bestuursorgaan aanwezig zijn. Ze zijn dan ook niet voor dat bestuursorgaan bestemd. Het feitelijk aanwezig zijn van de informatiedrager is ook weer niet zo strikt, dat de thuiswerkende ambtenaar documenten aan de werking van de WOB weet te onttrekken. Mocht het bestuursorgaan toch menen te moeten stellen dat de documenten er niet zijn, dan wordt het geconfronteerd met de jurisprudentie dat documenten die behoren te berusten bij het bestuursorgaan, alsnog met de nodige inspanning moeten worden vergaard (ABRvS 30 september 2009, AB 2009/360, JB 2009/235, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8916, ABRvS 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3373). Over het ‘bestemd zijn voor’, is duidelijker geworden dat dit uit de aard van de documenten moet blijken. Zo is komen vast te staan dat in geval documenten berusten bij de ambtenaar uit hoofde van zijn functie als secretaris van de bezwaarcommissie, niet het college van B&W het bevoegde bestuursorgaan is om te oordelen over de openbaarheid van die stukken maar de onafhankelijke commissie die zelf als bestuursorgaan is aan te merken (ABRvS 19 maart 2003, AB 2003/301, JB 2003/109, Gst. 2003/108). Hiermee vergelijkbaar is de examinator van de Universiteit van Amsterdam, ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:451). Hieruit kan dan worden opgemaakt dat het ‘toevalligerwijs’ berusten onder het college – vanwege de dubbele functie van de ambtenaar – niet maakt dat het college verantwoordelijk is voor die documenten en zich dus hoort uit te spreken over de openbaarheid ervan. Doorgeleiding op grond van artikel 4 WOB is dan geboden. Van een doorverwijzing is in de hier opgenomen uitspraak geen sprake nu de personeelsvereniging geen bestuursorgaan is. Wel is duidelijk dat het een andere entiteit is, dan het college van B&W, zodat de documenten niet zijn bestemd voor het college en dus niet via de band van het document-begrip reeds onder de WOB vallen. Over de vraag of de personeelsuitjes niet zien op de interne organisatie van de gemeente zodat het dus ook een bestuurlijke aangelegenheid betreft van de gemeente, laat de Afdeling zich niet uit. Dat was wel doorslaggevend bij de Ondernemingsraad en een WOB-verzoek naar vergaderagenda’s, notulen van vergaderingen en jaarverslagen daarvan in een uitspraak op dezelfde dag (ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:659). Het onderscheidend element zal zijn dat de ondernemingsraad een bij wet gegeven entiteit betreft, al vragen wij ons af of dit een doorslaggevend element kan zijn voor de vraag over het ‘bestemd zijn voor’. De uitspraak over de ondernemingsraad laat het niet zien, maar mogelijk is de gezagsrelatie tussen de gemeente (het college van B&W?) en de ondernemingsraad doorslaggevend. Dat is immers een volgend aspect dat van belang is. Dit komt wel uitdrukkelijk aan de orde in de hier opgenomen uitspraak ten aanzien van de personeelsvereniging. Het betreft hier de verbreding van de reikwijdte van de WOB ingevolge artikel 3, eerste lid, van de WOB. Documenten die berusten bij entiteiten die vallen onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, vallen bij een verzoek om informatie aan dat bestuursorgaan, evenzeer onder de reikwijdte van de WOB. Met ‘werkzaam onder verantwoordelijkheid van’ wordt bedoeld dat de betreffende instelling of dienst of het betreffende bedrijf zich moet richten naar de opdrachten van een bestuursorgaan. Dit veronderstelt dat er een regeling is getroffen, publiekrechtelijk dan wel privaatrechtelijk van karakter, waarin die gezagsrelatie is vastgelegd. Hierbij lijkt vooral bepalend dat sprake moet zijn van een gezagsrelatie die ingevuld wordt door de mogelijkheid van het geven van opdrachten en aanwijzingen. Is er geen regeling van zodanige aard getroffen, dan opereert de instelling, de dienst of het bedrijf in beginsel onafhankelijk van enig bestuursorgaan. Dit ligt alleen anders wanneer een publiekrechtelijke taak wordt uitgeoefend. Dat moet dan blijken uit statuten, waarin een verantwoordelijkheidsrelatie tot uitdrukking is gebracht met het oog op het kunnen afleggen van verantwoording door het verantwoordelijke orgaan voor de uitoefening van die publieke taak. Zie uitgebreid hierover de annotaties bij de uitspraken over de verhouding tussen de ministerie van Infrastructuur en Milieu en NS en ProRail (Rb. Amsterdam 4 juli 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:3969, AB 2013/234, m.nt. Hans Peters, Gst. 2014/20, m.nt. (onder Gst. 2014/21) C.N. van der Sluis en ABRvS 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723, JB 2014/138, m.nt. G. Overkleeft-Verburg). Wat de personeelsvereniging betreft is de Afdeling klip en klaar, zij hoeft zich niet te richten naar opdrachten of aanwijzingen van het college van B&W. Ook de statuten geven geen blijk van ondergeschiktheid. De documenten berusten dus ook niet – via de verlengde reikwijdte van artikel 3, eerste lid, van de WOB – onder het college. Zelfs het alsnog verstrekken van bepaalde documenten maakt dit niet anders. Bijzondere vermelding in dat verband verdient nog dat de openbaarmaking van documenten over de eindejaarsfeesten een en ander ook niet anders maakt, nu dit geen personeelsuitjes betreft. Van Dale Groot Woordenboek wordt hier zelfs voor uit de kast gehaald door de Afdeling. Dat laat maar weer eens zien dat de redactie van het verzoek nauw luistert. Recent zagen we in dat verband ook al uitspraken over de door een gemeente gehanteerde selectiecriteria voor vermogensonderzoeken in het buitenland door het Internationaal Bureau Fraude-informatie, wat toch iets anders was dan verzoeken aan het IBF door die gemeente (ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3581) of het onderscheid tussen documenten over het promoten van Den Haag als hofstad wat toch echt iets anders is dan documenten over het promoten van Den Haag (de hofstad) (ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3580). Bestuursprocesrechtelijk is nog relevant dat verzoeker – vanwege het bezwaar dat zag op documenten die buiten het bereik van het verzoek vielen – terecht niet in de gelegenheid was gesteld om te worden gehoord. Het college mocht derhalve het bezwaar kennelijk ongegrond verklaren.
Essentie
De bevoegdheid tot het nemen van besluiten (al dan niet in mandaat) en de bevoegdheid of verantwoordelijkheid om te besluiten over de openbaarmaking van documenten die feitelijk onder een bestuursorgaan berusten. (Boxmeer)
Samenvatting
Ingevolge artikel 10:3, derde lid, van de Awb wordt mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen. Nu uit de adviesnota blijkt dat het college het besluit van 11 november 2014 heeft genomen en het besluit derhalve niet in mandaat is genomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb is gehandeld. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1, aanhef en onder a, van de WOB volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een document bij een overheidsorgaan berust niet alleen de fysieke aanwezigheid van belang is. Het document moet ook bestemd zijn voor het overheidsorgaan als zodanig (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p. 21). Niet slechts van belang is derhalve of de documenten waarop het verzoek van [appellant] ziet fysiek in het gemeentehuis van Boxmeer, dan wel bij personen die bij de gemeente Boxmeer werken, berusten. De documenten dienen ook bestemd te zijn om onder het college te berusten. De personeelsvereniging van de gemeente Boxmeer is niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het college. Daartoe is redengevend dat de vereniging zich niet op grond van haar statuten moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van het college. Ook anderszins geven de statuten van de vereniging geen blijk van ondergeschiktheid aan het college. Nu een verantwoordelijkheidsrelatie als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WOB zich niet voordoet, berusten documenten die onder de personeelsvereniging berusten, niet reeds daarom eveneens onder het college. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat documenten over personeelsuitjes in 2012 en 2013 niet onder hem berusten. [appellant] heeft aangevoerd dat de personeelsvereniging documenten archiveert in het gemeentehuis, dat de personeelsvereniging gebruikmaakt van vergaderruimten in het gemeentehuis en enveloppen van de gemeente en dat uitnodigingen voor activiteiten georganiseerd door de personeelsvereniging per interne post binnen de gemeente worden verspreid. Deze stellingen kunnen niet leiden tot het door hem daarmee beoogde doel, nu [appellant] daarmee slechts aannemelijk zou kunnen maken dat de documenten waarom hij heeft verzocht fysiek zich in het gemeentehuis bevinden. Met de stellingen maakt hij niet aannemelijk dat de documenten voor het college bestemd zijn en onder het college behoren te berusten. Documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging vallen niet binnen de reikwijdte van het door [appellant] op 5 september 2014 ingediende verzoek, nu [appellant] in het verzoek specifiek vraagt om documentatie over personeelsuitjes. De mededeling van [appellant] in zijn bezwaarschrift, dat zijn verzoek mede betrekking heeft op documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging, kan daarom niet worden opgevat als een verduidelijking van het verzoek. Het college was dan ook niet gehouden om naar aanleiding daarvan nader onderzoek te doen. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2005 in nr. 200500997/1 (www.raadvanstate.nl) kan [appellant] niet baten, nu in die zaak, anders dan in deze, het verzoek in bezwaar werd verduidelijkt, waarbij niet buiten de reikwijdte van het oorspronkelijke verzoek werd getreden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat documenten over personeelsuitjes in 2012 en 2013 onder het college berusten.
Partij(en)
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 10 maart 2015 in zaak nr. 14/4520 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer.
Uitspraak
Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2014 heeft het college een door [appellant] ingediend verzoek om informatie afgewezen. Bij besluit van 11 november 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 10 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij Bergers Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.H. Wulffele, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
- Bij brief van 5 september 2014 heeft [appellant] het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om openbaarmaking van alle documentatie betreffende de personeelsuitjes van de gemeente over de jaren 2012 en 2013. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 september 2014 heeft het college het verzoek afgewezen, omdat de documenten niet onder hem berusten. Daartoe heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de personeelsuitjes worden georganiseerd door de personeelsvereniging, die niet werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het college.
- De rechtbank heeft overwogen dat de mededeling van het college, dat de documenten niet onder hem berusten, niet ongeloofwaardig is en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de documenten wel onder het college berusten. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het besluit van 11 november 2014 niet in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is genomen en dat het college van horen in bezwaar heeft mogen afzien, nu er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren ongegrond zijn.
- [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 11 november 2014 niet in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb is genomen. Daartoe voert hij aan dat besluit in mandaat door dezelfde persoon is ondertekend als het besluit van 12 september 2014. Volgens hem volgt uit het Mandaat-, machtigings-, en volmachtregister Boxmeer 2014, tweede wijziging, paragraaf IV, niet dat een besluit op bezwaar in mandaat mag worden genomen door degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt in mandaat heeft genomen. Voor zover dat daar wel uit volgt, voert hij aan dat dit in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb is. Verder voert [appellant] aan dat de door het college in beroep overgelegde adviesnota innerlijk tegenstrijdig is, zodat daaruit niet volgt dat het college het besluit van 11 november 2014 heeft genomen.
- Ingevolge artikel 10:3, derde lid, van de Awb wordt mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
- Zowel onder het besluit van 12 september 2014, als het besluit van 11 november 2014, is vermeld “met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders van Boxmeer, namens dezen, hoofd van de Afdeling Personeel en Organisatie, A. Brouwer”. Het college heeft zich in het verweerschrift in beroep op het standpunt gesteld dat het besluit van 11 november 2014 door het college is genomen en door het hoofd van de Afdeling Personeel en Organisatie is ondertekend. In beroep heeft het college een aan hem gerichte adviesnota overgelegd. Bij “aanleiding” staat hierop vermeld: bezwaarschrift van dhr. [appellant] tegen het besluit waarbij een Wob-verzoek om informatieverstrekking met betrekking tot personeelsuitjes over de jaren 2012 en 2013 werd afgewezen. Bij “advies/voorstel” staat vermeld: het advies van de commissie over te nemen en derhalve het bezwaar ontvankelijk doch ongegrond te verklaren. Hieronder staat “besluit B&W d.d. 11.11.2014 akkoord”. Gelet op de in de adviesnota gegeven omschrijving van het Wob-verzoek en de vermelding van het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit waarbij dat verzoek is afgewezen, gaat de adviesnota onmiskenbaar over het door [appellant] tegen het besluit van 12 september 2014 gemaakte bezwaar. Uit de nota blijkt derhalve dat het college het besluit van 11 november 2014, waarbij het bezwaar ongegrond is verklaard, heeft genomen. Dat achter “adviescommissie” “n.v.t.” is vermeld en dat op de tweede pagina van de nota onder “toelichting” staat vermeld dat de commissie adviseert het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, doet daaraan niet af, nu dit kennelijke verschrijvingen zijn. Voorts doet daaraan niet af dat onder “toelichting” is vermeld dat [appellant] bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 15 september 2014, nu op het besluit van 12 september 2014 een stempel “verzonden 15 september 2014” staat. Dit is derhalve eveneens een kennelijke verschrijving. Nu uit de adviesnota blijkt dat het college het besluit van 11 november 2014 heeft genomen en het besluit derhalve niet in mandaat is genomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb is gehandeld. Het betoog faalt.
- [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de mededeling van het college, dat de documenten niet onder hem berusten, niet ongeloofwaardig is en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de documenten wel onder het college berusten. Daartoe voert hij aan dat het college en de personeelsvereniging zodanig met elkaar verbonden zijn, dat de personeelsvereniging werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het college. Voorts voert [appellant] aan dat hij in zijn bezwaarschrift heeft gepreciseerd dat zijn verzoek mede betrekking heeft op documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging. Het college had naar aanleiding hiervan nader onderzoek moeten doen en documenten openbaar moeten maken. Tot slot voert [appellant] aan dat het college bij het verweerschrift in beroep stukken heeft verstrekt en de rechtbank niet heeft onderkend dat daarmee gedeeltelijk aan het beroep tegemoet is gekomen.
- Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder document verstaan: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
- Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een document bij een overheidsorgaan berust niet alleen de fysieke aanwezigheid van belang is. Het document moet ook bestemd zijn voor het overheidsorgaan als zodanig (Kamerstukken II 1986/87, 19859, nr. 3, blz. 21). Niet slechts van belang is derhalve of de documenten waarop het verzoek van [appellant] ziet fysiek in het gemeentehuis van Boxmeer, dan wel bij personen die bij de gemeente Boxmeer werken, berusten. De documenten dienen ook bestemd te zijn om onder het college te berusten.
- De personeelsvereniging van de gemeente Boxmeer is niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het college. Daartoe is redengevend dat de vereniging zich niet op grond van haar statuten moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van het college. Ook anderszins geven de statuten van de vereniging geen blijk van ondergeschiktheid aan het college. Nu een verantwoordelijkheidsrelatie als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob zich niet voordoet, berusten documenten die onder de personeelsvereniging berusten, niet reeds daarom eveneens onder het college. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat documenten over personeelsuitjes in 2012 en 2013 niet onder hem berusten. [appellant] heeft aangevoerd dat de personeelsvereniging documenten archiveert in het gemeentehuis, dat de personeelsvereniging gebruik maakt van vergaderruimten in het gemeentehuis en enveloppen van de gemeente en dat uitnodigingen voor activiteiten georganiseerd door de personeelsvereniging per interne post binnen de gemeente worden verspreid. Deze stellingen kunnen niet leiden tot het door hem daarmee beoogde doel, nu [appellant] daarmee slechts aannemelijk zou kunnen maken dat de documenten waarom hij heeft verzocht fysiek zich in het gemeentehuis bevinden. Met de stellingen maakt hij niet aannemelijk dat de documenten voor het college bestemd zijn en onder het college behoren te berusten. Documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging vallen niet binnen de reikwijdte van het door [appellant] op 5 september 2014 ingediende verzoek, nu [appellant] in het verzoek specifiek vraagt om documentatie over personeelsuitjes. De mededeling van [appellant] in zijn bezwaarschrift, dat zijn verzoek mede betrekking heeft op documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging, kan daarom niet worden opgevat als een verduidelijking van het verzoek. Het college was dan ook niet gehouden om naar aanleiding daarvan nader onderzoek te doen. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2005 in zaak nr. 200500997/1 (www.raadvanstate.nl) kan [appellant] niet baten, nu in die zaak, anders dan in deze, het verzoek in bezwaar werd verduidelijkt, waarbij niet buiten de reikwijdte van het oorspronkelijke verzoek werd getreden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat documenten over personeelsuitjes in 2012 en 2013 onder het college berusten.
- De omstandigheid dat het college bij het verweerschrift in beroep documenten heeft verstrekt en bij besluit van 17 juli 2015 documenten openbaar heeft gemaakt, doet aan het voorgaande oordeel niet af. In beroep heeft het college de statuten van de personeelsvereniging en uitnodigingen voor activiteiten georganiseerd door de personeelsvereniging overgelegd. Nu de personeelsvereniging niet werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het college, zijn dit geen documenten die bestemd zijn voor het college en onder het college behoren te berusten. Bij besluit van 17 juli 2015 heeft het college documenten over door hem georganiseerde eindejaarsfeesten in 2012 en 2013 openbaar gemaakt. Deze documenten vallen niet binnen de reikwijdte van het door [appellant] op 5 september 2014 ingediende verzoek. In zijn verzoek vraagt [appellant] specifiek om documentatie over personeelsuitjes, waarvan de betekenis volgens het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal (hierna: Van Dale) is: “uitstapjes voor het personeel van een organisatie”. Uitstap heeft volgens Van Dale de betekenis “korte plezierreis” en de synoniemen excursie, toer, tochtje en trip. Een feest is geen korte plezierreis, excursie, toer, tochtje of trip, zodat een feest niet valt onder de betekenis van de woorden uitstap en uitje en het door [appellant] ingediende verzoek niet ziet op de eindejaarsfeesten. Het college heeft de documenten, die het in beroep heeft verstrekt en bij besluit van 17 juli 2015 openbaar heeft gemaakt, derhalve onverplicht naar aanleiding van het verzoek van [appellant] van 5 september 2014 verstrekt en openbaar gemaakt en is [appellant] niet tegemoet gekomen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Dit leidt daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, noch tot een proceskostenveroordeling.
- Het betoog faalt.
- Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van horen in bezwaar heeft mogen afzien. Daartoe voert hij aan dat naar aanleiding van zijn bezwaren nader onderzoek had moeten worden verricht.
- Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200704652/1; mag van het horen slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 2 november 2007 in zaak nr. 200704764/1; www.raadvanstate.nl), dat de beslissing om met toepassing van voormelde bepaling van horen af te zien, dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is gesteld.
- In zijn bezwaarschrift heeft [appellant] aangevoerd dat het college moet beschikken over documenten waarop zijn verzoek ziet en dat hij daarbij denkt aan facturen, documenten die zien op een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging en de contributie van de personeelsvereniging, die volgens hem op de salarissen wordt ingehouden. Zoals hiervoor reeds is overwogen, berusten documenten in de zin van de Wob slechts bij een bestuursorgaan, indien deze bestemd zijn voor dat bestuursorgaan als zodanig, en is de personeelsvereniging niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het college, zodat documenten die onder de personeelsvereniging berusten niet reeds daarom onder het college berusten. Documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college en over contributie van de personeelsvereniging vallen niet binnen de reikwijdte van het door [appellant] op 5 september 2014 ingediende verzoek. Het college heeft het bezwaar derhalve terecht kennelijk ongegrond verklaard en de rechtbank heeft terecht overwogen dat het college van horen in bezwaar heeft mogen afzien.
Het betoog faalt.
- Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
- Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
- Nu, zoals hiervoor onder 4.4 reeds is overwogen, de documenten die het college bij besluit van 17 juli 2015 openbaar heeft gemaakt niet binnen de reikwijdte van het door [appellant] op 5 september 2014 ingediende verzoek vallen, is dat besluit geen besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 11 november 2014. Er ontstaat daarom geen beroep van rechtswege tegen het besluit van 17 juli 2015.
- Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.
