16. feb, 2011

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: categorale afwijzing onder verwijzing naar de weigeringsgronden volstaat niet

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 16 februari 2011

Annotatie

Inleiding
Wederom een uitspraak met enkele interessante aspecten voor degene die zich in de dagelijkse praktijk met de WOB bezighoudt. Waar ging het om? Verzoeker heeft de minister verzocht om openbaarmaking van informatie die de opvatting van het Ministerie van Economische Zaken weergeeft over de Medefinancieringsovereenkomst (hierna: de MFO) inzake de Joint Strike Fighter (hierna: de JSF) business case, gedurende de periode 1 juli 2008 tot 3 december 2008. Met name de onderhandeling over de MFO tussen het Ministerie en het Netherlands Industrial Fighter Aircraft Replacement Platform (het platform van de luchtvaartindustrie, hierna: NIFARP) heeft zijn aandacht.

Motivering per onderdeel van een document

  1. Een eerste aspect betreft de wijze van motiveren. Voorop staat dat de WOB in de regel leidt tot een terughoudendheid qua motivering. Dit volgt uit het feit dat informatie niet verstrekt kan worden, omdat het juist gaat om gevoelige informatie die vertrouwelijk dient te worden behandeld – althans die mening heeft het weigerende bestuursorgaan. Dit werkt in de praktijk nog wel eens frustrerend. De verzoeker meent recht te hebben op informatie, maar krijgt een weigerachtig antwoord op zijn verzoek. In dat antwoord gaat het bestuursorgaan vervolgens niet uitvoerig in op zijn motivering, omdat hij op hoofdlijnen moet volstaan met het benadrukken van de aanwezigheid van belangen die de vertrouwelijkheid met zich brengen. Toch vraagt de WOB, zeker bij de relatieve uitzonderingsgronden, opgenomen in art. 10 lid 2 WOB, een motivering waarom juist die belangen aan openbaarheid – het algemene uitgangspunt van de wet – in de weg staan. Een categorale afwijzing met een verwijzing naar een aantal van de in lid 2 opgenomen uitzonderingsgronden, is dan ook in beginsel onvoldoende.
  2. Ook in onderhavige casus speelt een dergelijke wijze van afwijzing van een verzoek en beroep daartegen. De Afdeling heeft inmiddels een praktische lijn gekozen bij dergelijke geschilpunten. Zodra de aard van de (informatie in de) documenten zodanig is, dat een categorale afdoening mogelijk is, kan het besluit wat dat punt betreft in stand blijven. Uitgangspunt blijft evenwel dat een weigering niet categoraal kan plaatsvinden.
  3. Ook in onderhavige zaak heeft de Minister mogen volstaan met een algemene inleiding over de uitzonderingsgronden, zo begrijp ik r.o. 2.3.1, nu daaruit – in combinatie met het specifiek omschreven document – genoegzaam blijkt welke uitzonderingsgrond op welk onderdeel van een document van toepassing wordt geacht.

Economische en financiële belangen van de Staat, onevenredige bevoordeling of benadeling

  1. Vervolgens verdient het beroep op de economische en financiële belangen van de Staat in combinatie met een beroep op de onevenredige bevoordeling of benadeling een korte toelichting. De Nederlandse Staat was, ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar nog in een procedure (arbitrage) verwikkeld met NIFARP. De Afdeling acht alleen hierom al een beroep op deze uitzonderingsgronden door de Minister terecht. Ook het in bredere kring bekend worden van het standpunt van de Nederlandse Staat inzake de JSF wordt voldoende motivering geacht voor een weigering. Dit is in lijn met eerdere jurisprudentie over de mogelijke schade voor de onderhandelingspositie (zie bijvoorbeeld met casus betreffende de gemeentelijke praktijk ABRvS 24 juli 2002, AB 2002/366 en ABRvS 14 mei 2003, AB 2003/241).
  2. Merk overigens op dat de Afdeling de datum waarop de beslissing op bezwaar is genomen bepalend acht. Dit is wederom een aanwijzing dat de eerdere jurisprudentie waarin het moment van het verzoek bepalend moet worden geacht (ABRvS 31 augustus 2005, AB 2005/411) misschien wel wordt verlaten (ABRvS 6 januari 2010, nr. 200904274/1). Maas-Cooymans en ik wezen al eerder op dit subtiele onderscheid dat moet worden onderkend in de praktijk bij de behandeling van verzoeken om informatie (M.G.J. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010/24, p. 104).

De internationale betrekkingen

  1. Een niet veel opspelende uitzonderingsgrond betreft het belang van de internationale betrekkingen. Doel van deze uitzondering is te voorkomen dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden als gevolg van informatieverstrekking onder de WOB. Voor een juiste toepassing van de uitzonderingsgrond ligt het in de rede alvorens op een WOB-verzoek te beslissen de buitenlandse partner te consulteren over de mogelijke consequenties van eventuele openbaarmaking van de desbetreffende informatie. Diens visie is echter niet per definitie doorslaggevend. Het overheidsorgaan zal steeds zelf moeten afwegen of er een zodanige schade aan de betrekkingen zal ontstaan dat geheimhouding nodig is.
  2. De eis van consultatie is niet dwingend, zo bevestigt de Afdeling in de onderhavige uitspraak. Eerder werd dat wel aangenomen, maar expliciet uitgemaakt was dat niet (zie J.A. van Schagen e.a. (red.), Wet openbaarheid van bestuur, Den Haag: Sdu 2010 (losbl.)). Verondersteld werd immers dat ook zonder raadpleging er al duidelijke aanwijzingen konden zijn dat openbaarheid in de betrokken relatie funeste gevolgen zal hebben, bijvoorbeeld vanwege de bestuurscultuur in een ander land. Zo is die in een aantal Arabische landen nog gebaseerd op de vertrouwelijkheid van overheidsinformatie. Ook de aard van de informatie kan een indicatie geven. Internationaal is er het gebruik dat correspondentie tussen regeringsleiders en staatshoofden over gevoelige onderwerpen niet openbaar wordt gemaakt. Zou er wel openbaarheid zijn, dan kan dit middel niet meer worden gebruikt om in delicate zaken op het hoogste niveau tot gedachtewisselingen en oplossingen te komen.

Essentie

Relatieve uitzonderingsgronden art. 10 lid 2 WOB. Openbaarheid. Categorale afwijzing met verwijzing naar uitzonderingsgronden, is dan ook in beginsel onvoldoende.

Samenvatting

Ten aanzien van de documenten waarop meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht, kan naar het oordeel van de Afdeling in dit geval uit de niet openbaar gemaakte onderdelen van het desbetreffende document, bezien in samenhang met de aard van de ingeroepen weigeringsgronden en de algemene toelichting op de weigeringsgronden, genoegzaam worden herleid welke grond de minister op welk onderdeel van een document van toepassing heeft geacht. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd op welk onderdeel van een document de afzonderlijke weigeringsgronden betrekking hebben. Ten tijde van het nemen van het besluit van 15 april 2009 waren de onderhandelingen en de arbitrageprocedure tussen de Staat en NIFARP nog niet beëindigd. Gelet daarop is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister in dat besluit voldoende heeft gemotiveerd dat de economische en financiële belangen van de Staat kunnen worden geschaad door openbaarmaking van de desbetreffende stukken en dat de Staat en NIFARP door openbaarmaking onevenredig kunnen worden benadeeld. Voorts heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de economische en financiële belangen van de Staat en het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling in dit geval zwaarder wegen dan het openbaarheidsbelang. Ten aanzien van de bijlagen 4, 5, 8 en 15 is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister over die documenten geen contact behoefde op te nemen met de regering van de Verenigde Staten, aangezien uit deze documenten zelf genoegzaam volgt dat ze in vertrouwen aan de Nederlandse regering zijn verstrekt. De minister heeft onder verwijzing naar dat vertrouwelijke karakter voldoende gemotiveerd dat voormelde weigeringsgrond zich voordoet. Voorts heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met de Verenigde Staten.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Economische Zaken, thans: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 mei 2010 in zaak nr. 09/2613 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te [woonplaats],
tegen
de minister.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 5 januari 2009 heeft de minister een verzoek van [verzoeker] om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 15 april 2009 heeft de minister het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 mei 2010, verzonden op 20 mei 2010, heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 april 2009 vernietigd en bepaald dat de minister binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit op bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juni 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 juli 2010. Bij besluit van 6 augustus 2010 heeft de minister opnieuw op het bezwaar van [verzoeker] beslist en een aantal documenten, al dan niet gedeeltelijk, openbaar gemaakt. [verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend. [verzoeker] heeft aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. S.R. Stein, bijgestaan door drs. M.J.M. Goos, beiden werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, en [verzoeker], in persoon, zijn verschenen.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs-en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Ingevolge het tweede lid blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
      a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
      b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
      […]
      e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
      […]
      g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    2. [verzoeker] heeft de minister verzocht om openbaarmaking van informatie die de opvatting van het Ministerie van Economische Zaken weergeeft over de Medefinancieringsovereenkomst (hierna: de MFO) inzake de Joint Strike Fighter (hierna: de JSF) business case, gedurende de periode 1 juli 2008 tot 3 december 2008. Hij heeft met name verzocht om:
      1. de presentatie van argumenten van of namens het Ministerie die is ingebracht in de onderhandelingen over de MFO tussen het Ministerie en het Netherlands Industrial Fighter Aircraft Replacement Platform (het platform van de luchtvaartindustrie, hierna: NIFARP),
      2. documenten en/of e-mails over de onderhandelingen over de MFO die binnen het Ministerie zijn uitgewisseld en
      3. documenten/e-mails over dit onderwerp die tussen het Ministerie en andere ministeries zijn uitgewisseld. Volgens de minister kan het verzoek van [verzoeker] geacht worden betrekking te hebben op 78 documenten, al dan niet met bijlagen. Bij het besluit van 5 januari 2009 heeft hij zes documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Bij het besluit van 15 april 2009 heeft hij nog veertien documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. De minister heeft op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, b, e en g, en artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob geweigerd de overige informatie openbaar te maken.
    3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, nu hij bij het merendeel van de documenten meer dan één weigeringsgrond per document van toepassing heeft geacht, onvoldoende heeft gemotiveerd op welk onderdeel van een document de afzonderlijke weigeringsgronden betrekking hebben. Volgens de minister kan hij daar, gelet op de aard en de omvang van het Wob-verzoek, niet toe worden gehouden.
      1. Zoals volgt uit de rechtspraak van de Afdeling, kan, hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten, daarvan onder omstandigheden worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 april 2010 in zaak nr. 200906961/1/H3). Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. De minister heeft bij het besluit van 15 april 2009 een lijst gevoegd waarin hij per document heeft vermeld welke weigeringsgrond of -gronden zich voordoet of voordoen. Daarnaast heeft hij in het besluit zelf per weigeringsgrond in meer algemene bewoordingen toegelicht waarom die grond zich volgens hem in de desbetreffende documenten voordoet en, voor zover hij zich beroept op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of g, van de Wob, waarom het publieke belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de daar genoemde belangen. Ten aanzien van de documenten waarop één weigeringsgrond van toepassing is geacht, blijkt reeds uit de lijst welke weigeringsgrond dat is. Ten aanzien van de documenten waarop meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht, kan naar het oordeel van de Afdeling in dit geval uit de niet openbaar gemaakte onderdelen van het desbetreffende document, bezien in samenhang met de aard van de ingeroepen weigeringsgronden en de algemene toelichting op de weigeringsgronden, genoegzaam worden herleid welke grond de minister op welk onderdeel van een document van toepassing heeft geacht. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd op welk onderdeel van een document de afzonderlijke weigeringsgronden betrekking hebben. Het betoog slaagt.
    4. De minister betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd op welke wijze de economische en financiële belangen van de Staat kunnen worden geschaad, dan wel sprake kan zijn van onevenredige bevoordeling of benadeling, indien de stukken die in de arbitrageprocedure ter kennis van NIFARP zijn gebracht, openbaar worden gemaakt. Volgens de minister heeft hij in het besluit van 15 april 2009 deugdelijk gemotiveerd dat bij bredere bekendmaking van de desbetreffende stukken de positie van de Nederlandse Staat in het geding kan komen, omdat hieruit kan worden afgeleid wat voor de Staat belangrijke punten zijn in de JSF business case. Ten aanzien van het beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de procespositie van de Staat in de arbitrageprocedure in relevante mate zal verslechteren bij openbaarmaking van de desbetreffende stukken.
      1. Ten tijde van het nemen van het besluit van 15 april 2009 waren de onderhandelingen en de arbitrageprocedure tussen de Staat en NIFARP nog niet beëindigd. Gelet daarop is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister in dat besluit voldoende heeft gemotiveerd dat de economische en financiële belangen van de Staat kunnen worden geschaad door openbaarmaking van de desbetreffende stukken en dat de Staat en NIFARP door openbaarmaking onevenredig kunnen worden benadeeld. Voorts heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de economische en financiële belangen van de Staat en het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling in dit geval zwaarder wegen dan het openbaarheidsbelang. Het betoog slaagt.
    5. De minister betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ten aanzien van de documenten met de nummers 8121253 en 8180996 niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat openbaarmaking daarvan de betrekkingen tussen Nederland en de Verenigde Staten daadwerkelijk zal schaden. Volgens de minister is hij niet gehouden om, als aannemelijk is dat de regering van een ander land niet zal instemmen met het openbaar maken van bepaalde documenten, formeel navraag daarover te doen bij die regering. Daarbij heeft de minister van belang geacht dat de desbetreffende documenten op vertrouwelijke basis door de Amerikaanse regering aan de Nederlandse regering zijn verstrekt.
      1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de documenten met de nummers 8121253 en 8180996. Het document met nummer 8121253 betreft een email met vijftien bijlagen. Het document met nummer 8180996 betreft een doorgestuurde versie van dezelfde e-mail met dezelfde bijlagen. Ten aanzien van de bijlagen 4, 5, 8, 13 en 15 heeft de minister de weigeringsgrond, neergelegd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, ingeroepen. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling wordt met deze weigeringsgrond beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. ‘Voor de toepassing van deze bepaling is het niet noodzakelijk dat men een verslechtering van de goede betrekkingen als zodanig met andere landen of met internationale organisaties voorziet. Voldoende is dat men, als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties, moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder geneigd zou zijn tot het verstrekken van bepaalde gegevens dan voorheen’, aldus de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 34). Bijlage 13 is door de regering van de Verenigde Staten gepubliceerd op de website van de Defense Security Cooperation Agency. Deze informatie is voor een ieder toegankelijk en derhalve reeds openbaar, zodat op de minister op grond van de Wob niet de plicht rustte deze informatie openbaar te maken. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Overigens heeft de minister deze bijlage inmiddels aan [verzoeker] toegezonden. Ten aanzien van de bijlagen 4, 5, 8 en 15 is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister over die documenten geen contact behoefde op te nemen met de regering van de Verenigde Staten, aangezien uit deze documenten zelf genoegzaam volgt dat ze in vertrouwen aan de Nederlandse regering zijn verstrekt. De minister heeft onder verwijzing naar dat vertrouwelijke karakter voldoende gemotiveerd dat voormelde weigeringsgrond zich voordoet. Voorts heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met de Verenigde Staten. Het betoog slaagt.
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 15 april 2009 alsnog ongegrond verklaren.
    7. Het besluit van 6 augustus 2010 wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, eveneens geacht onderwerp te zijn van dit geding. Met vernietiging van de aangevallen uitspraak komt aan dit besluit de grondslag te ontvallen. Het van rechtswege tegen dit besluit ontstane beroep is gegrond. De Afdeling zal dit besluit vernietigen.
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin:
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 mei 2010 in zaak nr. 09/2613;
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    V. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Economische Zaken van 6 augustus 2010, kenmerk WJZ/10102204, gegrond;
    V. vernietigt dat besluit.