30. mei, 2012

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: De vertrouwelijkheid van een schikkingsbedrag

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 30 mei 2012

Annotatie

De Minister van Defensie heeft met de wervingscampagne geschikt/ongeschikt al de nodige prijzen binnen gehaald. De hier opgenomen uitspraak gaat over een andere vorm van schikken, namelijk het schikkingsbedrag dat als resultaat van een minnelijke schikking tussen de minister en een softwarefirma, Baan Global B.V., is betaald.

De minister weigert na een verzoek daartoe tot openbaarmaking van het schikkingsbedrag over te gaan. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd de belangen van de bescherming van vertrouwelijke bedrijfsgegevens (art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB), de economische en financiële belangen van de Staat (art. 10 lid 2 aanhef en onder b WOB) en de onevenredige benadeling van het betrokken softwarebedrijf (art. 10 lid 2 aanhef en onder g WOB).

Vertrouwelijke bedrijfsgegevens

De Afdeling bespreekt vanzelfsprekend eerst de absolute weigeringsgrond zoals neergelegd in art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB. Uit inmiddels vaste rechtspraak volgt dat deze uitzonderingsgrond een restrictieve uitleg krijgt. Er is alleen sprake van vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers (vgl. ARRvS 30 september 1985, AB 1987/43 en Rb. Zwolle 13 april 2012, LJN BW2266). Andere gegevens, ook al worden die vertrouwelijk aan de overheid meegedeeld, worden dus niet door de grond onder c beschermd – maar mogelijkerwijs wel door een of meer van de andere, absolute of relatieve, uitzonderingsgronden van art. 10 WOB. Gegevens die louter de financiële bedrijfsvoering van een onderneming betreffen kunnen onder omstandigheden aangemerkt worden als bedrijfs- en fabricagegegevens. De actualiteit van de gegevens is daarbij een relevant criterium (zie bijv. ABRvS 29 april 2008, AB 2008/209; ABRvS 11 april 2012, LJN BW1548).

In de hier opgenomen uitspraak stelt de Afdeling dat van medegedeeld bedrijfsgegevens geen sprake is. Zij legt hieraan ten grondslag dat het schikkingsbedrag een uitkomst is van een onderhandeling tussen het softwarebedrijf en de minister. Kennelijk moet het ervoor worden gehouden dat enkel sprake is van vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens voor zover het informatie betreft die door een bedrijf aan een bestuursorgaan is medegedeeld. Juist de discussie die ik aan de orde stelde in mijn naschrift bij ABRvS 16 maart 2011, Gst. 2011/45 waarin de Afdeling een dergelijke opvatting niet leek te huldigen.

Daar ging het immers om een overeenkomst tussen een bedrijf en een gemeente waarover de concurrent wilde beschikken. Ik besprak toen de in de jurisprudentie en literatuur minder uitvoerig besproken stelling die de concurrent naar voren bracht, namelijk dat de informatie niet vertrouwelijk was verstrekt nu sprake was van een – althans dat was mijn interpretatie van de naar voren gebrachte grief – weergave van dat wat beide partijen overeengekomen waren, maar dus uitdrukkelijk niet wat het bedrijf vertrouwelijk aan de gemeente had verstrekt. Voor een dergelijke strikte opvatting van het ‘verstrekt’ in art. 10 lid 1 onder c WOB vond ik veel zeggen, zeker gelet op de restrictieve toepassing en interpretatie van deze uitzonderingsgrond. De Afdeling leek het in die uitspraak niet zo strikt op te vatten en achtte deze uitzonderingsgrond meer inhoudelijk gezien niet van toepassing nu het in haar opvatting geen gegevens betrof, waaruit wetenswaardigheden konden worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers en dat bovendien geen sprake was van gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betroffen.

Kennelijk moet het er thans voor worden gehouden dat de informatie betreffende de uitkomst van onderhandelingen, resulterend in een overeenkomst, nimmer kan worden aangemerkt als een medegedeeld bedrijfsgegeven. Hoewel in lijn met mijn eerdere naschrift, acht ik een dergelijke uitkomst minder wenselijk in alle gevallen. Immers, onderdelen van een overeenkomst (waaronder dus een schikkingsbedrag) kunnen vanzelfsprekend bestaan uit informatie die is medegedeeld door het bedrijf en als zodanig zijn opgenomen in de overeenkomst. Een dergelijke nuance lijkt de Afdeling met deze redenering niet aan te willen brengen.

Het zal wachten zijn op meer jurisprudentie over overeenkomsten in het algemeen om te bezien of deze in lijn met de hier opgenomen uitspraak dus sowieso niet met een beroep op art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB aan de openbaarheid kunnen worden onthouden.

Financiële belang van de Staat

In de categorie ‘niet geschoten altijd mis’ lijkt het beroep op art. 10 lid 2 aanhef en onder b WOB. Kennelijk enkel gemotiveerd met de stelling dat openbaarmaking leidt tot een prijsopdrijvend effect waardoor de onderhandelingspositie onder druk wordt gezet – beroept de minister zich op deze uitzonderingsgrond door te stellen dat de Staat in zijn financiële belang wordt geraakt door openbaarmaking van het schikkingsbedrag.

Inmiddels is duidelijk dat het inroepen van deze uitzonderingsgrond, zoals natuurlijk meer het geval ook bij de relatieve uitzonderingsgronden van art. 10 lid 2 WOB meer vraagt van de motivering op dit punt (ABRvS 23 juni 2010, LJN BM8796; Rb. Utrecht 12 september 2011, LJN BT1513). Het prijsopdrijvend effect zal echt concreet gemaakt moeten worden, wil een beroep op deze grond slagen (ABRvS 24 maart 2010, AB 2010/176, m.nt. P.J. Stolk).

Onevenredige benadeling

Toch ‘redt’ de minister het besluit en blijft de uitspraak van de rechtbank in stand. De ‘rest’-categorie, het algemene vangnet, van art. 10 lid 2 aanhef en onder g WOB biedt in dezen uitkomst. Er is volgens de Afdeling immers sprake van onevenredige benadeling van het softwarebedrijf indien het schikkingsbedrag openbaar wordt gemaakt.

Relevant acht zij allereerst dat het bedrag het resultaat is van onderhandelingen waarbij de betrokken de minister en het bedrijf hebben beoogd dit niet te openbaren. Ook de aard van dergelijke schikkingsonderhandelingen brengt volgens de Afdeling in het algemeen mee dat met de daaruit voortvloeiende afspraken vertrouwelijk dient te worden omgegaan in verband met de over en weer betrokken belangen. Van belang acht zij daarbij dat in de vaststellingsovereenkomst is opgenomen dat de betrokken partijen alle informatie betreffende de inhoud van de vaststellingsovereenkomst strikt vertrouwelijk dienen te houden en het een ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar recent overeengekomen schikkingsbedrag betreft. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister de hoogte van het schikkingsbedrag vertrouwelijk heeft medegedeeld aan de Tweede Kamer en deze de vertrouwelijkheid heeft gerespecteerd.

Zie hier enkele ingrediënten voor het bestuursorgaan en het betrokken bedrijf om de vertrouwelijkheid van dat wat zij overeenkomen zo goed als mogelijk te borgen.

Essentie

Art. 10 lid 1 onder c en art. 10 lid 2 onder g WOB (vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, onevenredige bevoordeling of benadeling). Schikkingsbedrag is geen medegedeeld bedrijfsgegeven. Openbaarmaking schikkingsbedrag geen economisch of financieel belang van de Staat in het geding. Wel onevenredige benadeling gelet op vertrouwelijkheid van de onderhandelingen, geheimhoudingsclausule en feit dat het bedrag recent overeengekomen is.

Samenvatting

Afwijzing verzoek om openbaarmaking van het schikkingsbedrag dat het Ministerie van Defensie aan de softwarefirma Baan Global B.V. (thans: Infor Global Solutions B.V.) heeft betaald in het kader van een minnelijke schikking. Anders dan de Rb. is de Afdeling van oordeel dat het schikkingsbedrag niet kan worden aangemerkt als bedrijfsgegeven dat vertrouwelijk aan de minister is meegedeeld als bedoeld in art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB. Dat, naar de minister en Infor hebben gesteld, uit het schikkingsbedrag de winstmarge van Baan op specifieke ICT-projecten kan worden afgeleid en dat daarmee de concurrentiegevoelige aard van het schikkingsbedrag een gegeven is, alsmede dat de onderhandelingen vertrouwelijk van aard waren, leidt niet tot een ander oordeel. Van belang is dat het schikkingsbedrag tussen Baan en de minister is overeengekomen en derhalve het resultaat is van onderhandelingen tussen Baan en de minister. Gelet op deze omstandigheid is het schikkingsbedrag niet een medegedeeld bedrijfsgegeven in de zin van art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt. De Afdeling is van oordeel dat de minister met de enkele stelling dat openbaarmaking van het schikkingsbedrag een prijsopdrijvend effect meebrengt waardoor de onderhandelingspositie van de Staat onder druk zal komen te staan niet deugdelijk heeft gemotiveerd op welke wijze en daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt dat openbaarmaking de economische of financiële belangen van de Staat zal schaden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling 8 juni 2011, nr. 201008458/1/T1/H3, LJN BQ7424. De rechtbank heeft dan ook niet kunnen oordelen dat de minister openbaarmaking van het schikkingsbedrag in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van art. 10 lid 2 aanhef en onder b WOB. Het betoog slaagt. De Afdeling is van oordeel dat een schikkingsbedrag als zodanig het resultaat is van onderhandelingen waarbij de betrokken partijen hebben beoogd dit resultaat niet te openbaren. De aard van schikkingsonderhandelingen brengt ook in het algemeen mee dat met de daaruit voortvloeiende afspraken vertrouwelijk dient te worden omgegaan in verband met de over en weer betrokken belangen. Daarbij is van belang dat in de vaststellingsovereenkomst waarin het schikkingsbedrag is neergelegd is opgenomen dat de betrokken partijen alle informatie betreffende de inhoud van de vaststellingsovereenkomst strikt vertrouwelijk dienen te houden en het een ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar recent overeengekomen schikkingsbedrag betreft. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister de hoogte van het schikkingsbedrag vertrouwelijk heeft medegedeeld aan de Tweede Kamer en deze de vertrouwelijkheid heeft gerespecteerd. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de minister openbaarmaking van het schikkingsbedrag in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van art. 10 lid 2 aanhef en onder g WOB, nu dit tot onevenredige benadeling van de bij de overeenkomst betrokken partijen kan leiden. Ongegrond hoger beroep.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 23 maart 2011 in zaak nr. 09/1724 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 5 augustus 2008 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van het schikkingsbedrag dat het Ministerie van Defensie aan de softwarefirma Baan Global B.V. (thans: Infor Global Solutions B.V.) heeft betaald in het kader van een minnelijke schikking, afgewezen. Bij besluit van 19 mei 2009 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 maart 2011, verzonden op 28 maart 2011, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2011, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Infor heeft een reactie ingediend. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. [appellant] en Infor hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2012, waar [appellant], in persoon, de minister, vertegenwoordigd door Mr. H.J.M.R. van den Ende-de Boer, werkzaam bij het ministerie, en Infor, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Ingevolge het tweede lid blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…) b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijk lichamen, of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het schikkingsbedrag een bedrijfs- of fabricagegegeven is als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob. Daartoe voert [appellant] onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling aan dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob naar zijn aard restrictief dient te worden uitgelegd. Volgens [appellant] is het niet mogelijk om uit een schikkingsbedrag wetenswaardigheden af te leiden met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Een overeengekomen schikkingsbedrag is evenmin een ‘mededeling’ in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob, aldus [appellant].
      1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200704972/1), zijn bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob, slechts die gegevens, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden zodanige bedrijfsgegevens zijn. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het schikkingsbedrag niet kan worden aangemerkt als bedrijfsgegeven dat vertrouwelijk aan de minister is medegedeeld als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob. Dat, naar de minister en Infor hebben gesteld, uit het schikkingsbedrag de winstmarge van Baan op specifieke ICT-projecten kan worden afgeleid en dat daarmee de concurrentiegevoelige aard van het schikkingsbedrag een gegeven is, alsmede dat de onderhandelingen vertrouwelijk van aard waren, leidt niet tot een ander oordeel. Van belang is dat het schikkingsbedrag tussen Baan en de minister is overeengekomen en derhalve het resultaat is van onderhandelingen tussen Baan en de minister. Gelet op deze omstandigheid is het schikkingsbedrag niet een medegedeeld bedrijfsgegeven in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    3. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de economische of financiële belangen van de Staat in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking, aangezien de burger het functioneren van de overheid dient te beoordelen en de besteding van belastinggeld dient te controleren.
      1. De Afdeling is van oordeel dat de minister met de enkele stelling dat openbaarmaking van het schikkingsbedrag een prijsopdrijvend effect meebrengt waardoor de onderhandelingspositie van de Staat onder druk zal komen te staan niet deugdelijk heeft gemotiveerd op welke wijze en daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt dat openbaarmaking de economische of financiële belangen van de Staat zal schaden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2011 in zaak nr. 201008458/1/T1/H3. De rechtbank heeft dan ook niet kunnen oordelen dat de minister openbaarmaking van het schikkingsbedrag in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de wob. Het betoog slaagt.
    4. Ten slotte heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat openbaarmaking van het schikkingsbedrag zal leiden tot onevenredige benadeling van Baan als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de wob.
      1. De Afdeling is van oordeel dat een schikkingsbedrag als zodanig het resultaat is van onderhandelingen waarbij de betrokken partijen hebben beoogd dit resultaat niet te openbaren. De aard van schikkingsonderhandelingen brengt ook in het algemeen mee dat met de daaruit voortvloeiende afspraken vertrouwelijk dient te worden omgegaan in verband met de over en weer betrokken belangen. Daarbij is van belang dat in de vaststellingsovereenkomst waarin het schikkingsbedrag is neergelegd is opgenomen dat de betrokken partijen alle informatie betreffende de inhoud van de vaststellingsovereenkomst strikt vertrouwelijk dienen te houden en het een ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar recent overeengekomen schikkingsbedrag betreft. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister de hoogte van het schikkingsbedrag vertrouwelijk heeft medegedeeld aan de Tweede Kamer en deze de vertrouwelijkheid heeft gerespecteerd. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de minister openbaarmaking van het schikkingsbedrag in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de wob, nu dit tot onevenredige benadeling van de bij de overeenkomst betrokken partijen kan leiden. Het betoog faalt.
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.