Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Drie criteria voor het stellen van Wob-misbruik

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 11 oktober 2017

Bij besluit van 3 april 2015 heeft het college een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten betreffende het verwijderen van fietsen afgewezen. Deze zaak is door de Afdeling tegelijk met ECLI:NL:RVS:2017:2696, ECLI:NL:RVS:2017:2697, ECLI:NL:RVS:2017:2698, en ECLI:NL:RVS:2017:2699 ter zitting behandeld. In al deze zaken is [gemachtigde] gemachtigde. Omdat deze zaken met elkaar samenhangen en omdat de zaken ook ter zitting in samenhang aan de orde zijn geweest, wordt in het navolgende op onderdelen verwezen naar hetgeen in andere zaken naar voren is gebracht.
Het samenstel van feiten en omstandigheden wordt erdoor gekenmerkt dat [appellant] en [cliënt] niet duidelijk hebben gemaakt met welk doel ze de WOB-verzoeken hebben ingediend, dat [gemachtigde] reeds bij de indiening van de verzoeken betrokken was en dat het procesgedrag van [gemachtigde] vooral gericht was op het verkrijgen van proceskostenvergoedingen. Dit leidt de Afdeling tot de conclusie dat met het indienen van het WOB-verzoek en het aanwenden van rechtsmiddelen tegen daarop genomen besluiten niet is beoogd om kennis te kunnen nemen van overheidsinformatie, maar om geldsommen zoals proceskostenvergoedingen te kunnen incasseren. Derhalve zijn de bevoegdheden om WOB-verzoeken in te dienen en rechtsmiddelen aan te wenden evident aangewend zonder redelijk doel, zodanig dat dit blijk geeft van kwade trouw. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat sprake is van misbruik van recht. Voor zover het gaat om handelingen die door [gemachtigde] zijn verricht, dienen die aan [appellant] te worden toegerekend, nu [gemachtigde] die handelingen namens [appellant] heeft verricht en [appellant] hem daartoe heeft gemachtigd.

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 de- cember 2015 in zaak nr. 15/2995 in het geding tussen: [appellant]
en
de burgemeester van Bronckhorst en het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst.

Procesverloop

Bij besluit van 3 april 2015 heeft het college een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten betref- fende het verwijderen van fietsen afgewezen.
Bij besluit van 14 april 2015 hebben de burgemeester van Bronckhorst en het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 24 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], rechtsbijstandsverlener te Rotterdam, en de burgemeester en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van Eykel, zijn verschenen. [appellant] is, hoewel daartoe opgeroepen, niet in persoon verschenen.

Overwegingen

 

Het verzoek van [appellant]

 

1. 1. Bij brief van 6 maart 2015 heeft [appellant] bij de burgemeester een verzoek ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Dit verzoek luidt als volgt:“Jaarlijks worden in het kader van de openbare orde en veiligheid door gemeentes talloze fietsen verwijderd van de ‘openbare weg’ omdat deze fietsen fout zijn geparkeerd of weesfiets/fietswrak zijn. Het handhaven brengt met zich dat er bestuursdwang wordt toegepast. Bij het toepassen van bestuursdwang zijn een aantal formaliteiten die in acht moeten worden genomen, dit WOB verzoek gaat over die formaliteiten.Graag ontvang ik, met een beroep op de WOB, de volgende documenten:
      1) Het grafische ontwerp (of een foto) van een waarschuwingsbord omtrent het verwijderen van fietsen
      2) Het grafische ontwerp (of een foto) van een sticker/ label/zadelhoes waarmee de fietseigenaar de bestuursdwang wordt aangezegd
      3) Een format van het besluit/de beschikking die wordt uitgereikt aan de eigenaar van de fiets wanneer deze weer wordt opgehaald
      Ik ben nadrukkelijk NIET op zoek naar de APV of statistische gegevens over verwijderde fietsen. Als u van de verzochte documenten meerdere versies heeft ziet dit verzoek alleen op de meest recente.”

 

De besluiten van de burgemeester en het college

 

1. 1. Bij het besluit van 3 april 2015 heeft het college als volgt gereageerd op het verzoek:“In de gemeente Bronckhorst beschikken wij niet over betreffende waarschuwingsborden en sticker/label/zadelhoes. Wij kunnen u niets toesturen.
      Een format van een besluit/beschikking is er ook niet. De gemeente Bronckhorst is nog niet overgegaan tot het uit- reiken van deze beschikkingen.”
   2. Bij het besluit van 14 april 2015 hebben de burgemeester en het college het door [appellant] gemaakte bezwaar wegens misbruik van procesrecht niet-ontvankelijk verklaard.

 

De aangevallen uitspraak

 

1. 1. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] wegens misbruik van procesrecht niet-ontvankelijk verklaard.

 

Beoordeling van het hoger beroep

 

1. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte misbruik van recht heeft aangenomen. Hij voert aan dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door ook gegevens van andere cliënten van zijn gemachtigde in de overwegingen te betrekken, terwijl deze gegevens niet zijn opgenomen in de processtukken. Voorts voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn gemachtigde het Wob-verzoek namens hem heeft ingediend. Verder stelt hij dat de rechtbank zijn beroepsgrond betreffende zijn procesbelang onjuist heeft weergegeven. Volgens [appellant] blijkt uit zijn bezwaarschrift duidelijk dat hij niet slechts bezwaar heeft gemaakt om een proces- kostenvergoeding te kunnen ontvangen. Dat hij niet slechts het incasseren van geldsommen op het oog had, blijkt volgens hem ook uit de omstandigheid dat hij geen ingebrekestelling heeft ingediend. Dat hij in bezwaar mogelijk een proceskostenvergoeding kon ontvangen, is slechts het ge- volg van zijn grondwettelijke recht om zich te laten vertegenwoordigen door een gemachtigde. Voorts kan volgens hem, indien niet het juiste bestuursorgaan een besluit op een aanvraag heeft genomen, slechts een besluit van het juiste orgaan worden verkregen door tegen het onbevoegd genomen besluit bezwaar te maken.
   1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 19november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
      Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
   2. Deze zaak is door de Afdeling tegelijk met ECLI:NL:RVS:2017:2696, ECLI:NL:RVS:2017:2697, ECLI:NL:RVS:2017:2698, en ECLI:NL:RVS:2017:2699 ter zitting behandeld. In al deze zaken is [gemachtigde] gemachtigde. Omdat deze zaken met elkaar samenhangen en omdat de zaken ook ter zitting in samenhang aan de orde zijn geweest, wordt in het navolgende op onderdelen verwezen naar hetgeen in andere zaken naar voren is gebracht.
   3. De rechtbank is niet buiten de omvang van het geding getreden door ook [naam cliënt], een andere cliënt van [gemachtigde], te noemen in de overwegingen. Het college heeft reeds in het besluit op bezwaar verwezen naar vergelijkbare procedures die [gemachtigde] heeft gevoerd namens [appellant] of [cliënt]. Ter zitting bij de rechtbank zijn hierover ook vragen gesteld. Anders dan [appellant] stelt, heeft de rechtbank geen gegevens over [cliënt] in de uitspraak vermeld die niet reeds waren opgenomen in de processtukken.
   4. [appellant] is ter zitting bij de Afdeling zonder voorafgaand bericht niet in persoon verschenen, hoewel hij daartoe is opgeroepen. In de oproepingsbrief is vermeld dat ter zitting zou worden gevraagd naar de achtergrond van de door [appellant] ingediende verzoeken. Voor zover die achtergrond onvoldoende duidelijk is geworden, komt dit daarom voor rekening en risico van [appellant].Zowel in beroep als in hoger beroep zijn vage antwoorden gegeven op vragen over het doel van de Wob-verzoeken. Voor zover het – zoals in deze zaak – de Wob-verzoeken over de formaliteiten bij het verwijderen van fietsen betreft, is namens [appellant] gesteld dat hij een brede interesse kan ontwikkelen, dat hij eerder zelf te maken heeft gehad met het verwijderen van zijn fiets en dat hij daarom wilde weten of dit zomaar kon. Niet valt in te zien hoe de gevraagde documenten, zoals die in het onder 1 geciteerde verzoek zijn omschreven, informatie konden verschaffen over de toelaatbaarheid van het verwijderen van fietsen. Te minder valt in te zien waarom het daartoe dienstig zou kunnen zijn om die documenten bij meerdere gemeenten op te vragen. [appellant] heeft aldus niet aannemelijk gemaakt dat hij het Wob-verzoek heeft ingediend met het doel om daadwerkelijk kennis te kunnen nemen van de door hem gevraagde informatie.
   5. Zowel ter zitting in beroep, in de hogerberoepschriften als ter zitting bij de Afdeling is aanvankelijk gesteld dat gemachtigde [gemachtigde] voorafgaand aan de bezwaarfase niet betrokken is geweest bij de procedures. In reactie op vragen van de Afdeling is evenwel gebleken dat [gemachtigde] voorafgaand aan de bezwaarfase wél betrokken is geweest.In zaak ECLI:NL:RVS:2017:2697 heeft [cliënt] ter zitting uiteengezet dat zij de tekst van het verzoek zelf heeft opgesteld, dat zij die tekst vervolgens per e-mail naar [gemachtigde] heeft gestuurd en dat zij niet weet welke wijzigingen [gemachtigde] in de tekst heeft aangebracht. [gemachtigde] heeft gesteld dat in de door [cliënt] aangeleverde tekst bovenaan de brief geen plaatsnaam en datum waren vermeld, dat hij die alsnog in de tekst heeft opgenomen en dat hij daarbij per abuis zijn eigen [woonplaats] heeft vermeld. Ook heeft hij gesteld dat hij de formulering van de brief heeft aangepast. [gemachtigde] heeft voorts uiteengezet dat hij de brieven van [cliënt] heeft gekoppeld aan een lijst met adressen van een selectie van gemeenten. [cliënt] heeft gesteld dat zij de brieven vervolgens zelf heeft geprint – on- der meer op de universiteit waar zij studeerde en in een copyshop – en op de post heeft gedaan. [appellant] heeft, nu hij niet ter zitting is verschenen, niet toegelicht hoe de samenwerking met [gemachtigde] bij het indienen van de Wob-verzoeken verliep. [gemachtigde] heeft ter zitting verteld dat hij ook betrokken is geweest bij het opstellen van de verzoeken van [appellant] en dat hij voor de adressering van die verzoeken dezelfde adressenlijst van gemeenten heeft gebruikt als voor de verzoeken van [cliënt].Voorts is in de Wob-verzoeken gevraagd om de besluiten op de verzoeken te verzenden naar een adres, dat het privéadres van [gemachtigde] is. De meest voor de hand liggende verklaring daarvoor is dat [gemachtigde] niet alleen betrokken is geweest bij het opstellen en indienen van de Wob-verzoeken, maar ook bij de verwerking van de reacties op die verzoeken. Desgevraagd heeft [gemachtigde] gesteld dat het voor [appellant] en [cliënt] vervelend is om zoveel post thuis te ontvangen en dat [gemachtigde] daarom de post voor hen verzamelt. Verder is gesteld dat [gemachtigde] dan gelijk de documenten kan scannen, hetgeen makkelijk is voor de verdere verwerking. Na het scannen zou [gemachtigde] de papieren versie van de documenten aan [appellant] dan wel [cliënt] overhandigen en niets met de reacties op de verzoeken doen, totdat [appellant] of [cliënt] hem vragen om iets te doen. Deze verklaringen acht de Afdeling ongeloofwaardig. Dat geldt evenzeer de stelling dat [gemachtigde] niet – inhoudelijk – betrokken is geweest bij de verwerking van de reacties op de Wob-verzoeken. Uit het voorgaande leidt de Afdeling af dat [gemachtigde] ter zake van de Wob-verzoeken van [cliënt] en [appellant] in grote lijnen dezelfde werkwijze hanteerde.De Afdeling laat in het midden of en in hoeverre aannemelijk is dat [appellant] en [cliënt] zelf betrokken zijn geweest bij het opstellen en indienen van de Wob-verzoeken en bij het verwerken van de reacties op die verzoeken. Ook indien zij daarbij enigermate betrokken zijn geweest, wijst de aanvankelijk meermalen uitdrukkelijk ontkende, maar later duidelijk gebleken – inhoudelijke – betrokkenheid van [gemachtigde] erop dat hij de verzoeken bewust op naam van [appellant] en [cliënt] heeft ingediend of heeft laten indienen. Daar had hij belang bij, omdat hij op die wijze in bezwaar namens [appellant] dan wel [cliënt] kon verzoeken om vergoeding van kosten die zijn gemaakt voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
   6. [appellant] stelt dat hij slechts beoogde om een besluit te verkrijgen van het – volgens hem – bevoegde or- gaan, namelijk de burgemeester, omdat hij alleen op die ma- nier te weten kon komen of de door hem gevraagde documenten onder de burgemeester berusten. Voorts brengt hij in het hoger beroep in ECLI:NL:RVS:2017:2699 als “essentieel punt” naar voren dat de burgemeester het besluit van het college had kunnen bekrachtigen en dat in dat geval een proceskostenvergoeding niet aan de orde zou zijn. Hij stelt voorts in het algemeen dat het hem niet om verkrijging van proceskostenvergoedingen of andere geldsommen te doen was. Het procesgedrag van [appellant] staat echter haaks op deze stellingen. Ook in de gevallen waarin het door [appellant] aangeschreven bestuursorgaan hangende bezwaar het besluit van het college heeft bekrachtigd of te kennen heeft gegeven niet te beschikken over de gevraagde documenten dan wel – zoals in deze zaak – het besluit op bezwaar mede heeft genomen, heeft [appellant] de procedure voortgezet en verzocht om vergoeding van de proceskosten. Voorts heeft hij in beroep betoogd dat hij in bezwaar procesbelang had omdat hij in bezwaar tijdig heeft verzocht om toekenning van een proceskostenvergoeding. Ook is gebleken dat de procedures op advies en initiatief van [gemachtigde] zijn voortgezet. Niet is gebleken dat daarbij een ander belang bestond dan het verkrijgen van proceskostenvergoedingen. Dit wordt bevestigd door het feit dat [appellant] – ook na daartoe strekkende vragen – niet duidelijk heeft kunnen maken dat en waarom hij aanleiding heeft om te veronderstellen dat de burgemeesters mogelijk wel beschikken over de gevraagde documenten, terwijl hij niet in twijfel trekt dat de colleges daar niet over beschikken.
   7. Het hiervoor weergegeven samenstel van feiten en omstandigheden wordt erdoor gekenmerkt dat [appellant] en [cliënt] niet duidelijk hebben gemaakt met welk doel ze de Wob-verzoeken hebben ingediend, dat [gemachtigde] reeds bij de indiening van de verzoeken betrokken was en dat het procesgedrag van [gemachtigde] vooral gericht was op het verkrijgen van proceskostenvergoedingen. Dit leidt de Afdeling tot de conclusie dat met het indienen van het Wob-verzoek en het aanwenden van rechtsmiddelen tegen daarop genomen besluiten niet is beoogd om kennis te kunnen nemen van overheidsinformatie, maar om geldsommen zoals proceskostenvergoedingen te kunnen incasseren. Derhalve zijn de bevoegdheden om Wob-verzoeken in te dienen en rechtsmiddelen aan te wenden evident aangewend zonder redelijk doel, zodanig dat dit blijk geeft van kwade trouw. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat sprake is van misbruik van recht. Voor zover het gaat om handelingen die door [gemachtigde] zijn verricht, dienen die aan [appellant] te worden toegerekend, nu [gemachtigde] die handelingen namens [appellant] heeft verricht en [appellant] hem daartoe heeft gemachtigd.
      Het betoog faalt.
2. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.