Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Geen wettelijke grondslag voor het in rekening brengen van kosten voor het in behandeling nemen van Wob-verzoeken

Annotatie

1. Een korte uitspraak met (mogelijk) verstrekkende gevolgen. Deze uitspraak heeft dan ook tot de nodige beroering geleid bij bestuursorganen en in de politiek. Kort zij verwezen naar het advies van de VNG gericht aan haar leden deze uitspraak niet te volgen (www.vng.nl/smartsite.dws?id=96470) en Kamervragen hierover van het lid Peters van GroenLinks op 18 mei 2010 (2010Z08361).
2. Om paal en perk te stellen aan de (potentiële) stortvloed van WOB-verzoeken, dachten bestuursorganen met het in rekening brengen van leges een soort drempel te creëren. Een WOBverzoek is immers zo gedaan. Vormvereisten zijn er niet en enig belang bij de verzochte informatie (of de bestuurlijke aangelegenheid) behoeft men niet te stellen (zie M.G.J. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010, 24). Daarnaast is — zo was ogenschijnlijk de gedachte — het in behandeling nemen van een WOB-verzoek het leveren van een dienst aan de informatie zoekende burger, die — vergelijkbaar met een aanvraag om een bouwvergunning — niet kosteloos hoeft te zijn.
3. De Rechtbank ‘s‑Gravenhage oordeelt in deze uitspraak evenwel anders. Eerst constateert zij dat de WOB geen specifieke grondslag geeft voor het in rekening brengen van leges. Vervolgens stelt zij vast dat het behandelen van een verzoek om informatie geen ‘dienst’ is. Dit ontneemt de gemeente dan ook de mogelijkheid om op grond van de Gemeentewet een legesverordening vast te stellen op dit punt. De legesverordening, voor zover deze ziet op het in rekening brengen van leges voor de behandeling van WOB-verzoeken, moet volgens de rechtbank dan ook onverbindend worden geacht. Hierna worden de verschillende stappen van de rechtbank besproken en worden enkele kritische kanttekeningen bij de verschillende stappen geplaatst. Zo geeft m.i. de WOB met art. 14 expliciet een grondslag voor het kunnen stellen van regels aangaande het in rekening brengen van kosten. Daarnaast kan — mocht je willen meegaan in deze lijn van de rechtbank — worden betoogd dat er wel degelijk sprake is van een ‘dienst’ zodat de legesverordening wel degelijk kan zien op de dienstverlening ‘behandelen van een WOB-verzoek’. Tot slot geef ik nog een overweging die ertoe leidt dat een wettelijke basis niet eens is vereist.

De WOB als grondslag

1. De rechtbank volstaat met de overweging dat de WOB geen grondslag geeft voor het in rekening brengen van leges. De rechtbank bespreekt, althans citeert daartoe art. 14 aanhef en onder b. Op grond van deze bepaling kunnen door decentrale overheden nadere regels worden gesteld omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB gestelde. Zonder dat expliciet te bespreken, lijkt de rechtbank het stellen van regels aangaande het in rekening brengen van leges niet gelijk te stellen met het stellen van regels omtrent de uitvoering. Hoewel dit te begrijpen valt in het licht van art. 12 WOB — waarin enkel voor de centrale overheid de mogelijkheid is geboden dat bij of krachtens AMvB regels te stellen voor het in rekening brengen van vergoedingen — gaat de rechtbank hier te kort door de bocht. Art. 14 WOB geeft immers een grondslag voor het stelen van regels over de uitvoering van het bij of krachtens de WOB gestelde. Regels over het in rekening brengen van kosten is daar goed onder te verstaan. Meer decentrale bestuursorganen lijken deze gedachte te hebben gehad. Zie bijvoorbeeld de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politieregio Rotterdam-Rijnmondkorpsbeheerder van de politieregio Rotterdam-Rijnmond (Stcrt. 2009, 1634, 3 februari 2009).
2. Er is — naast het feit dat art. 14 WOB een grondslag biedt — geen enkele gerechtvaardigde reden voor een onderscheid tussen de centrale overheid en decentrale overheden met betrekking tot de vraag of het wenselijk of rechtmatig is dat kosten in rekening worden gebracht. Dat art. 12 WOB enkel ziet op de centrale overheid volgt uit de ontstaansgeschiedenis van de voorloper van de huidige WOB, de WOB van 9 november 1978 (Stb. 1978, 581). Deze was eerst nog enkel geschreven voor organen van de centrale overheid en werd pas bij nota van wijzigingen verruimd tot organen van onder meer provincies en gemeenten (Kamerstukken ii 1976/77, 13 418, nr. 9). Reden voor het niet mee ‘verruimen’ van art. 7 (aangaande de mogelijkheid tot het stellen van regelen voor te berekenen tarieven) kan worden gevonden in de overweging van de regering dat de algemene bepalingen inzake openbaarheid ‘voor verschillende bestuurslagen afzonderlijk (behoren te) worden uitgewerkt, deels door nadere regelen, deels, indien dit noodzakelijk zou blijken, door wijziging en/of aanvulling van provincie- en gemeentewet’. (Kamerstukken 1976/77, 31 418, nr. 7–8, p. 15–16). Ook uit de parlementaire geschiedenis bij de huidige art. 12 en 14 WOB valt af te leiden dat onderscheid inzake het mogen stellen van regels aangaande het in rekening brengen van kosten door zowel de centrale overheid als de decentrale overheden niet is beoogd. Zo bleek het aanvankelijk de bedoeling te voorzien in de mogelijkheid om voor alle bestuursorganen nadere regels over vergoedingen vast te stellen. De Evaluatiecommissie Wet Openbaarheid had hier in haar advies van 15 april 1983 ‘Openbaarheid tussen gunst en recht’ ook op aangedrongen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 39). Echter, op voorspraak van de Tweede Kamer werd hier verandering in gebracht door art. 12 te wijzigen en te beperken tot de centrale overheid (Kamerstukken II 1988/89, 19 859, nr. 18). De regering kon dit accepteren omdat ‘indien zich op het decentrale niveau ter zaken buitensporigheden zouden voordoen, voldoende andere middelen ter beschikking staan daar een einde aan te maken’. (Kamerstukken II 1989/90, 19 859, nr. 27). Een impliciete bevestiging derhalve dat via andere weg tarieven konden worden gesteld. Ook het huidige kabinet draagt expliciet uit dat gemeenten, provincies en waterschappen reeds op grond van de WOB zelf een regeling kunnen vaststellen ter uitvoering van de wet en lijkt impliciet te stellen dat dit ook op het in rekening brengen van kosten ziet (Kamerstukken II 2008/09, Aanhangsel 5563). In deze laatstgenoemde beantwoording van Kamervragen verzuimt de minister evenwel expliciet te stellen dat dit nader regelen mogelijk is op grond van art. 14 WOB.

Legesverordening?

1. De rechtbank stelt vervolgens dat de Gemeentewet geen grondslag biedt voor het in rekening brengen van leges. In de literatuur werd deze optie juridisch mogelijk geacht. Hierbij wordt verwezen naar een uitspraak van de ABRvS van 9 juli 2003 waarin gesteld en geaccepteerd wordt dat er andere wettelijke regelingen mogelijk zijn waarin een grondslag wordt gerealiseerd om kosten in rekening te brengen (Zie ‘Wet openbaarheid van bestuur’, losbladige Sdu, p. 52 en ABRvS 9 juli 2003, LJN AH9391 en AH 9390). De Afdeling hoefde zich in die gevallen evenwel niet expliciet uit te laten over de geoorloofdheid van legesverordeningen. Daar stond immers het in rekening brengen van kosten door een minister ter discussie. In die zin is het teleurstellend dat tegen de hier opgenomen uitspraak niet in hoger beroep wordt opgekomen — zo blijkt uit navraag. De rechtbank vindt geen grondslag in de Gemeentewet gelet op de door de Hoge Raad gehanteerde definitie van ‘dienst’ in de zin van de Gemeentewet (zie bijvoorbeeld HR 17 april 2009, LJN BI1253). Van belang voor het onderhavige geval is dat de dienstverlening ‘buiten het gebied van de publieke taakuitoefening’ ligt en ten behoeve van een ‘individualiseerbaar belang’ is. De rechtbank meent, dat een gemeente bij het in behandeling nemen van de WOB het algemene belang van openbaarheid van informatie dient te betrekken. Bij die redenering — de dienst ‘het in behandeling nemen van een WOB-verzoek’ is geen dienst als bedoeld in art. 229 Gemw — die eerder nog werd gevolgd door de Rechtbank Rotterdam op 3 september 2009 (LJN BF2086) kunnen enkele vraagtekens worden geplaatst.
2. Verzoekers om informatie hoeven geen belang te hebben en de WOB vraagt op grond van art. 3 om een afweging van het algemene belang van openbaarheid en het in de WOB expliciet opgenomen belang (in de vorm van een uitzonderingsgrond of beperking). Zie uitgebreid ook M.G.J. Maas- Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Jurisprudentie 2009 tot begin 2010 inzake de weigeringsgronden en beperkingen’, Gst. 2010, 32. De gemeente bracht het beroepsmatige belang van eiser dan ook onterecht in verweer (zie r.o. 3.9). Dat betekent m.i. evenwel niet dat het in behandeling nemen van een verzoek om informatie, niet individualiseerbaar tot de verzoeker zou zijn en dat het (evenzeer als het in behandeling nemen van een aanvraag om een bouwvergunning) niet zou zijn gelegen buiten de publieke taakuitoefening. Het bestuursorgaan zal immers, zonder dat het verzoek expliciet is gedaan (en voldoende concreet is) geen archiefonderzoek doen om de bewuste documenten boven tafel te krijgen, te ordenen, te kopiëren en uit te sturen. Daarbij komt dat de individuele aard en strekking van het WOBverzoek bepalend is voor de reikwijdte van het verzoek en de moeite die het bestuursorgaan zich moet getroosten om op dat verzoek te beslissen. Tot slot mag het vanzelfsprekend zijn dat bij de beoordeling waarvoor het bestuursorgaan wordt gesteld — wel of niet openbaar maken van niet-openbare stukken — een afweging gemaakt moet worden tussen het algemene belang van openbaarheid en het in de WOB opgenomen belang dat aan die openbaarheid in de weg kan staan. Dat laat evenwel onverlet dat tot het moment dat het bestuursorgaan een besluit neemt op het WOB-verzoek, er vooralsnog sprake is van een wederzijdse rechtsrelatie tussen verzoeker en bestuursorgaan (behoudens de gevallen dat derde belanghebbenden betrokken zijn) en alle inspanningen van het bestuursorgaan enkel en alleen zijn toe te schrijven aan het verzoek van verzoeker. Meer individualiseerbaar dan dat kan ik me moeilijk voorstellen. M.i. kan dan ook pas nadat het besluit is genomen, de eventuele uitwerking van het besluit leiden tot een niet individualiseerbaar belang: de bewuste documenten die openbaar zijn gemaakt, zijn nadien openbaar voor een ieder. Althans is na een verzoek daarom de reeds openbaar gemaakte informatie openbaar en niet meer te weigeren (vgl. ABRvS 31 augustus 2005, Gst. 2006, 9 (m.nt. R. Kooper). Handelingen op eigen initiatief van het bestuursorgaan (als gevolg van het besluit), zoals het op internet plaatsen van de documenten — wat veelvuldig gebeurt, met name bij de rijksoverheid — komt in dat geval niet voor het in rekening brengen van leges in aanmerking.

Wettelijke regeling wel vereist?

1. Los van het voorgaande is van belang te bezien voor welke activiteit nu een rekening wordt gepresenteerd en of een wettelijke regeling überhaupt wel is vereist. In lijn met Van Wijk en Konijnenbelt kan immers worden gesteld dat, voor zover er sprake is van betalingsverplichtingen die een tegenprestatie vormen van duidelijk aanwijsbare overheidsdiensten waarvan ook de kosten behoorlijk te verifiëren zijn, een wettelijke regeling in het geheel niet is vereist. Dat is anders indien het gaat om diffusere kosten en minder rechtstreekse prestaties (H.D. van Wijk & W. Konijnenbelt, R.M. van Male, Hoofdlijnen bestuursrecht, 2008, p. 210). Het komt me voor dat de kosten die een bestuursorgaan voor het behandelen van een WOB-verzoek in rekening wil brengen, behoren tot de eerste categorie. Het opzoeken, beoordelen, kopiëren, ordenen en uitsturen van de informatie zijn juist activiteiten die aan te merken zijn als duidelijk aanwijsbare overheidsdiensten waarvan ook de kosten behoorlijk te verifiëren zijn. Zie hier een mogelijkheid voor decentrale overheden om alsnog — buiten de legesverordening om — kosten in rekening te brengen. Voorop staat m.i. echter dat in art. 14 WOB een wettelijke basis is neergelegd voor het in rekening brengen van kosten voor de behandeling van WOB-verzoeken en het expliciet regelen de voorkeur verdient.