08. feb, 2013

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Het in rekening brengen van kosten bij de afhandeling van Wob-verzoeken

Hoge Raad 8 februari 2013

Annotatie

  1. Eindstation…?
    Op 8 februari 2013 deed de Hoge Raad dan eindelijk zijn licht schijnen over een kwestie die velen al enige tijd bezig hield. De kwestie was in dit tijdschrift al aan de orde sinds 2010 met een naschrift dzz. bij een uitspraak van de Rechtbank ’s-Gravenhage van 28 april 2010, Gst. 2010/68. Nadien volgde jurisprudentie van Rechtbank (Gst. 2012/33) en Hof ’s-Hertogenbosch (Gst. 2012/34) die meenden dat het heffen van leges niet moge-lijk was en het Hof ’s-Gravenhage (Gst. 2011/90) die legesheffing voor het doen van nasporingen wel toegestaan achtte. Voorafgaand aan de hier opgenomen uitspraak volgde vanzelfsprekend de conclusie van de A-G welke ook in dit tijdschrift is geplaatst en van een naschrift is voorzien (Gst. 2012/97). Reden om de conclusie thans niet op te nemen overigens. De A-G kende veel waarde toe aan het te individualiseren belang – terecht gegeven het wettelijk kader dat art. 229 Gemeentewet geeft – om vervolgens stil te staan bij het feit dat openbaarheid van informatie als algemeen belang wordt verondersteld (art. 2 WOB) en dat een ver-zoeker geen belang hoeft te stellen (art. 3 lid 3 WOB). Derhalve was, bij het behandelen van een WOB-verzoek, geen sprake van een dienst en dus konden leges niet in rekening worden gebracht. Tussendoor volgde nog de Afdeling bestuursrechtspraak die zich moest uitlaten over een specifieke regeling op grond van de WOB (ABRvS 22 augustus 2012, AB 2012/398; Gst. 2012/110). De Afdeling achtte een grondslag in de WOB aanwezig om de kosten in rekening te brengen die gemaakt zijn ingevolge een verzoek om informatie, inhoudende het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan. In de hier opgenomen uitspraak volgt de Hoge Raad de lijn van de A-G. Hieruit volgt dat het opzoeken van declaraties, het anonimiseren van documenten en het vervaardigen van overzichten geen diensten betreffen en dus geen leges in rekening kunnen worden gebracht. De legesweg staat wel open voor het vervaardigen van kopieën nu daarin een individualiseerbaar aspect is aan te wijzen. Kort en goed en ogenschijnlijk in lijn met andere jurisprudentie van de Hoge Raad – vgl. die over de ID-kaart (HR 9 september 2011, BB 2011/1094; BNB 2011/257; FED 2011/83; Gst. 2011/104; NTFR 2011/2092) – meent hij dat een dergelijk verzoek in mindere mate is ingegeven door een individueel belang dan bijvoorbeeld het rijbewijs en het paspoort. Het in behandeling nemen van een zodanige aanvraag is dan ook geen dienst in de zin van art. 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is. Daarmee is, wat betreft de weg van de leges in ieder geval voldoende duidelijk.
  2. Of toch nog verder?
    Een en ander laat onverlet dat de grondslag in de WOB ogenschijnlijk ruimte biedt voor meer kostenposten dan enkel de kopieerkosten. Hoewel de toenmalige minister Donner het in rekening brengen van andere kosten op gespannen voet vond staan met het beginsel van de openbaarheid, volgt een dergelijke beperking niet uit de WOB (zie ook p. 3 van de toelichting bij de Wet aanpassing Wob). Om daar voor eens en altijd duidelijkheid in te scheppen overweegt de wetgever nu te komen met een uniforme kostenregeling waarbij alleen kosten voor reproductie en levering in rekening worden gebracht. Daarmee worden financiële drempels die de toegang tot overheidsinformatie beperken, tegengegaan en wordt het economisch en maatschappelijk nut van openbare overheidsinformatie vergroot. Dit voorstel is in de zomer van 2012 ter consultatie openbaar gemaakt. Behandeling laat nog op zich wachten.

Essentie

WOB-verzoek binnen de sleutel van het algemene belang. Geen wettelijke grondslag (noch in de WOB noch in de Gemeentewet) om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van WOBverzoeken.

Samenvatting

Het college heeft ter voldoening aan een WOB-verzoek werkzaamheden doen verrichten die bestonden uit a. het opzoeken van declaraties, het anonimiseren van documenten en het vervaardigen van overzichten; en b. het maken van kopieën. De heffingsambtenaar heeft van belanghebbende leges geheven die voor een bedrag van € 276,80 betrekking hebben op de onder a. bedoelde werkzaamheden. Voor het hof was in geschil of de legesheffing tot het bedrag van € 276,80 is toegestaan op de grond dat de desbetreffende werkzaamheden zijn aan te merken als diensten in de zin van art. 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Het hof heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Op grond van art. 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als diensten in de zin van die bepaling indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Bij de beantwoording van de vraag of werkzaamheden in het kader van de behandeling van een verzoek op grond van de WOB (hierna: een WOB-verzoek) in overheersende mate verband houden met een individualiseerbaar belang als hiervoor in 3.3.2 bedoeld, dient in het bijzonder acht te worden geslagen op de strekking van de WOB. Volgens art. 2 van de WOB is overheidsinformatie in beginsel openbaar, tenzij andere, zwaarder wegende belangen dat beletten. Deze openbaarheid dient het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering. Art. 2, lid 1, van de WOB bepaalt ook dat het bestuursorgaan bij het verstrekken van informatie overeenkomstig deze wet uitgaat van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Volgens art. 3, lid 1, van de WOB kan eenieder verzoeken om informatie die is neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Art. 3, lid 3, van de WOB bepaalt dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen. Daarin ligt besloten dat het bestuursorgaan bij de behandeling van een WOB-verzoek geen acht mag slaan op het belang van de verzoeker bij het verzoek. Uit dit samenstel van bepalingen moet worden afgeleid dat de openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een WOB-verzoek, behoudens de hierna in onderdeel 3.3.7 genoemde werkzaamheden, niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het middel betoogt verder dat een gemeente op grond van art. 14 van de WOB een zekere mate van autonome beslissingsbevoegdheid heeft bij het in rekening brengen van leges voor een WOB-verzoek. Ook dit betoog moet worden verworpen. Het miskent dat de delegatiebepaling van art. 14 van de WOB, voor zover deze ziet op het in rekening brengen van kosten, evenals art. 12 van die wet het oog heeft op kostenberekening langs andere weg dan via heffing van leges. Art. 12 en 14 van de WOB werpen ook geen nader licht op de vraag of bij het verrichten van werkzaamheden op grond van die wet sprake is van dienstverlening in de zin van art. 229 van de Gemeentewet. Het hof is kennelijk ervan uitgegaan dat het hier niet gaat om informatie die reeds openbaar is en dat derhalve sprake is van openbaarmaking op grond van de WOB. Dit uitgangspunt geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. Daarvan uitgaande brengt het hiervoor in 3.3.4 en 3.3.5 overwogene mee dat de in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden niet zijn aan te merken als diensten in de zin van art. 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is. Opmerking verdient nog het volgende. Een bestuursorgaan dat uitvoering geeft aan een ingewilligd WOB-verzoek door het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan, mag aan de verzoeker de kosten daarvan in rekening brengen. Ook al is met de openbaarmaking van de verzochte gegevens eerst en vooral het algemeen belang gediend, met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt is immers in het bijzonder een particulier belang gediend. In zoverre is wel sprake van dienstverlening als bedoeld in art. 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Tussen partijen is dan ook terecht niet in geschil dat de heffingsambtenaar leges in rekening mocht brengen voor het vervaardigen van kopieën van de documenten waarin de gevraagde informatie is neergelegd.

Partij(en)

Arrest

gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landgraaf (hierna: het College) tegen de uitspraak van het Gerechts-hof te ‘s-Hertogenbosch van 16 december 2011, nr. 11/00113, betreffende ten aanzien van X B.V. te Z (hierna: belanghebbende) geheven leges.

Uitspraak

Hoge Raad 8 februari 2013, nr. 12/00529

  1. Het geding in feitelijke instanties

    Van belanghebbende is bij schriftelijke kennisgeving, gedagtekend 17 april 2009, ter zake van de verstrekking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een bedrag aan leges geheven, welk bedrag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de heffingsambtenaar van de gemeente Landgraaf is gehandhaafd. De Rechtbank te Maastricht (nr. AWB 09/1734) heeft het tegen die uitspraak ingestelde beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de heffingsambtenaar vernietigd, de schriftelijke kennisgeving vernietigd wat betreft het in rekening gebrachte bedrag van € 276,80 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak van de heffingsambtenaar. De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof. Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.

  2. Geding in cassatie

    Het College heeft tegen ’s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. Het College heeft een conclusie van repliek ingediend. De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 21 juni 2012 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Het College heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.

  3. Beoordeling van het middel

    1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan
      1. Belanghebbende heeft onder verwijzing naar de Wob aan het College verzocht om informatie inzake door de gemeente Landgraaf aan haar burgemeester en wethouders gedane betalingen die geen reguliere loonbetaling zijn.
      2. Het College heeft dit verzoek op grond van de Wob ingewilligd. Het heeft ter voldoening aan het verzoek werkzaamheden doen verrichten die bestonden uit (a) het opzoeken van declaraties, het anonimiseren van documenten en het vervaardigen van overzichten, en (b) het maken van kopieën.
      3. De heffingsambtenaar heeft van belanghebbende leges geheven die voor een bedrag van € 276,80 betrekking hebben op de hiervoor in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden.
    2. Voor het Hof was in geschil of de legesheffing tot het bedrag van € 276,80 is toegestaan op de grond dat de desbetreffende werkzaamheden zijn aan te merken als diensten in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Het Hof heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Hiertegen richt zich het middel.
      1. Volgens het middel geeft artikel 229 van de Gemeentewet in verbinding met de Legesverordening 2009 van de gemeente Landgraaf het College de bevoegdheid leges te heffen voor de in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden. Het College betoogt dat het gaat om een verzoek op grond van artikel 3 van de Wob en dat het algemeen belang daarin niet voorop staat. Volgens het College betreft het informatie die naar haar aard reeds openbaar is en berust het doen toekomen van die informatie aan belanghebbende enkel op haar persoonlijke wens.
      2. Op grond van artikel 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als diensten in de zin van die bepaling indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
      3. Bij de beantwoording van de vraag of werkzaamheden in het kader van de behandeling van een verzoek op grond van de Wob (hierna: een Wob-verzoek) in overheersende mate verband houden met een individualiseerbaar belang als hiervoor in 3.3.2 bedoeld, dient in het bijzonder acht te worden geslagen op de strekking van de Wob.
      4. Volgens artikel 2 van de Wob is overheidsinformatie in beginsel openbaar, tenzij andere, zwaarder wegende belangen dat beletten. Deze openbaarheid dient het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering. Artikel 2, lid 1, van de Wob bepaalt ook dat het bestuursorgaan bij het verstrekken van informatie overeenkomstig deze wet uitgaat van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Volgens artikel 3, lid 1, van de Wob kan een ieder verzoeken om informatie die is neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Artikel 3, lid 3, van de Wob bepaalt dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen. Daarin ligt besloten dat het bestuursorgaan bij de behandeling van een Wob-verzoek geen acht mag slaan op het belang van de verzoeker bij het verzoek. Uit dit samenstel van bepalingen moet worden afgeleid dat de openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een Wob-verzoek, behoudens de hierna in onderdeel 3.3.7 genoemde werkzaamheden, niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
      5. Het middel betoogt verder dat een gemeente op grond van artikel 14 van de Wob een zekere mate van autonome beslissingsbevoegdheid heeft bij het in rekening brengen van leges voor een Wob-verzoek. Ook dit betoog moet worden verworpen. Het miskent dat de delegatiebepaling van artikel 14 van de Wob, voor zover deze ziet op het in rekening brengen van kosten, evenals artikel 12 van die wet het oog heeft op kostenberekening langs andere weg dan via heffing van leges. De artikelen 12 en 14 van de Wob werpen ook geen nader licht op de vraag of bij het verrichten van werkzaamheden op grond van die wet sprake is van dienstverlening in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet.
      6. Het Hof is kennelijk ervan uitgegaan dat het hier niet gaat om informatie die reeds openbaar is en dat derhalve sprake is van openbaarmaking op grond van de Wob. Dit uitgangspunt geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. Daarvan uitgaande brengt het hiervoor in 3.3.4 en 3.3.5 overwogene mee dat de in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden niet zijn aan te merken als diensten in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is. Het middel faalt.
      7. Opmerking verdient nog het volgende. Een bestuursorgaan dat uitvoering geeft aan een ingewilligd Wob-verzoek door het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan, mag aan de verzoeker de kosten daarvan in rekening brengen. Ook al is met de openbaarmaking van de verzochte gegevens eerst en vooral het algemeen belang gediend, met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt is immers in het bijzonder een particulier belang gediend. In zoverre is wel sprake van dienstverlening als bedoeld in artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Tussen partijen is dan ook terecht niet in geschil dat de heffingsambtenaar leges in rekening mocht brengen voor het vervaardigen van kopieën van de documenten waarin de gevraagde informatie is neergelegd.

  4. Proceskosten

    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten

  5. Beslissing

    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.