22. aug, 2012

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: het in rekening brengen van kosten op grond van de Wob

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 22 augustus 2012

Annotatie

Met de hier opgenomen uitspraak geeft de Afdeling duidelijkheid omtrent de bevoegdheid (op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB)) van decentrale overheden om kosten in rekening te brengen voor het ingevolge een verzoek om informatie op grond van de WOB vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan. Een thema dat de gemoederen al enige tijd bezighoudt met de conclusie van A-G IJzerman – recent van een naschrift voorzien in dit tijdschrift (Gst. 2012/97) – als voorlopig slotstuk.In mijn eerste naschrift over dit thema (Gst. 2010/68) wees ik reeds op de twee mogelijke grondslagen (en betrok hier overigens zelfs de stelling dat een grondslag mogelijk niet eens nodig is). Enerzijds bood mijns inziens de WOB een directe grondslag in art. 14. In dat ‘WOB-spoor’ achtte ik tevens geen gerechtvaardigde reden denkbaar waarom de centrale overheid (via art. 12 WOB) wel kosten in rekening zou kunnen brengen en decentrale overheden niet. Anderzijds kan een grondslag worden gevonden in art. 229 Gemw.

Voor de ‘leges-weg’ is het nu wachten op de Hoge Raad. Het bestaan van die laatste weg maakt de mogelijkheid voor het stellen van regels op grond van de WOB in ieder geval niet onmogelijk, aldus de Afdeling in deze uitspraak.

De grondslag in de WOB acht de Afdeling sowieso aanwezig. Dit zegt zij evenwel impliciet door vooral de beroepsgrond van appellant inzake het bestaan van art. 12 WOB nader te bespreken. Terecht stelt de Afdeling dat het uitdrukkelijk regelen van de bevoegdheid voor de centrale overheid niet met zich brengt dat een bevoegdheid voor de decentrale overheden voor het stellen van regels inzake het in rekening brengen van kosten niet mogelijk zou zijn. Hierbij verwijst zij naar de wetsgeschiedenis die ook is opgenomen in eerdergenoemd naschrift. Uit deze geschiedenis volgt dat de bevoegdheid voor decentrale overheden bewust uit het voorstel is weggehaald omdat dit een te grote inbreuk zou zijn op de autonomie van de decentrale overheden. Het moge duidelijk zijn dat het gegeven dat de WOB enkel de bevoegdheid geeft aan de centrale overheid om kosten in rekening te brengen via art. 12 WOB, niet kan betekenen dat een dergelijke bevoegdheid niet bestaat voor decentrale overheden. Ik meende al in voornoemd naschrift dat het redelijkerwijs niet zo kan zijn dat enkel de centrale overheid kosten in rekening zou kunnen brengen en decentrale niet.

In zekere zin is het jammer dat de Afdeling niet onverkort stelt dat art. 14 lid 1 onder b WOB duidelijk genoeg is en een grondslag biedt voor decentrale overheden om te regelen wat ze willen. Ik zou immers menen dat die bepaling zo ruim is opgesteld dat nog meer kosten in rekening kunnen worden gebracht dan de hier opgenomen kosten. Wat de minister daar in een brief ook van moge vinden – kennelijk wil de Afdeling waarde toekennen aan een dergelijke brief over toekomstige wetsvoorstellen als ik r.o. 2.3.2 goed begrijp – thans heeft naar mijn mening de wet nog te gelden. Die geeft mijns inziens een bevoegdheid om regels te stellen inzake de uitvoering voor het behandelen van WOB-verzoeken. Dat daarbij een redelijke opstelling van de lagere wetgever mag worden gevraagd (zie ook impliciet r.o. 2.3.3) moge evenwel ook duidelijk zijn.

Essentie

Wel wettelijke grondslag in de WOB om kosten in rekening te brengen bij het behandelen van WOBverzoeken

Samenvatting

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de WOB volgt dat aan de decentrale overheden zelf is overgelaten hiervoor tarieven te bepalen. Dat in art. 229 lid 1 aanhef en onder b Gemw de bevoegdheid van gemeenten om rechten te heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten is geregeld, toont het tegendeel niet aan, reeds omdat die bevoegdheid tot het heffen van leges veel ruimer is dan de bevoegdheid om kosten in rekening te brengen voor het ingevolge een verzoek om informatie op grond van de WOB vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan. Het op 18 juni 2009 te Tromsø gesloten Verdrag inzake toegang tot officiële documenten (CETS no. 205; hierna: het Verdrag van Tromsø) is hierbij niet relevant reeds omdat Nederland geen partij is bij dat verdrag. Ook de brief van de minister volgt niet dat decentrale overheden op grond van de WOB geen kosten als hier in geding in rekening mogen brengen. Dit volgt evenmin uit andere jurisprudentie nu daarin aan de orde was of uit hoofde van art. 229 lid 1 aanhef en onder b Gemw leges mochten worden geheven. De gekozen tariefopbouw is – mede in het licht van het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur – redelijk.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 17 augustus 2011 in zaak nr. 11/665 in het geding tussen:
[appellant]
en
de korpsbeheerder van de politieregio Flevoland.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 2 december 2010 heeft de korpsbeheerder naar aanleiding van een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) de gevraagde documenten in kopie verstrekt en de kosten voor het vervaardigen van die kopieën, zijnde € 4,50, aan [appellant] in rekening gebracht. Bij besluit van 21 maart 2011, voor zover thans van belang, heeft de korpsbeheerder het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 augustus 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 19 oktober 2011 en 19 april 2012. De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 10 juli 2012.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Wob is deze wet van toepassing op de volgende bestuursorganen:
      a. de ministers;
      b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
      c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
      d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, verstrekt het bestuursorgaan de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door een kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken. Ingevolge artikel 12 kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de centrale overheid regels worden gesteld met betrekking tot in rekening te brengen vergoedingen voor het ingevolge een verzoek om informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.
      Ingevolge artikel 14, aanhef en onder b, kunnen nadere regels omtrent de uitvoering van het bij of krachtens deze wet bepaalde worden gesteld voor de provincies, gemeenten, waterschappen en de andere in artikel 1a, eerste lid, onder c en d, bedoelde bestuursorganen door hun besturen. Op 24 september 2008 heeft het regionaal college van het regionale politiekorps Flevoland, gelet op onder meer artikel 14 van de Wob en het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur (Stb. 1993, 112), de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politie Flevoland vastgesteld. In artikel II onder a van deze regeling is bepaald dat voor het verstrekken van kopieën van documenten op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob de navolgende vergoedingen in rekening worden gebracht:
      – tot zes kopieën van schriftelijke stukken: nihil
      – voor zes tot dertien kopieën: € 4,50
      – voor veertien of meer kopieën: € 0,35 per enkelzijdige kopie.
    2. De rechtbank heeft overwogen dat het bepaalde in artikel 12 van de Wob niet meebrengt dat het de lagere overheden niet is toegestaan kosten van het ingevolge een verzoek om informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan in rekening te brengen. De lagere overheden hebben hierin een eigen bevoegdheid en dus de vrije keus, die door de wetgever niet is ingeperkt. Het in rekening brengen van de kopieerkosten is daarom toegestaan. De door [appellant] overgelegde uitspraken van verschillende rechtbanken maken dit niet anders, nu die geschillen betrekking hebben op geheven leges en de in rekening gebrachte kopieerkosten daarbuiten zijn gelaten, aldus de rechtbank. Voorts heeft zij overwogen dat de bedragen, genoemd in de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politie Flevoland niet zo hoog zijn dat zij geacht kunnen worden de werkelijke kosten te boven te gaan. De stelling van [appellant] dat deze regeling niet deugt, slaagt dan ook niet, temeer nu daarin is aangesloten bij de bedragen, genoemd in artikel 2 van het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur, aldus de rechtbank.
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de Wob geen grondslag biedt voor het in rekening brengen van voormelde kosten door bestuursorganen anders dan de centrale overheid. Gemeenten hebben op grond van de Gemeentewet de bevoegdheid om ter vergoeding van deze kosten leges te heffen. Het verlenen van deze bevoegdheid aan gemeenten in de Gemeentewet was niet nodig geweest, indien deze reeds op grond van artikel 12 van de Wob aan hen zou toekomen, aldus [appellant].
      1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nrs. 1-2 (blz. 4), nr. 3 (blz. 39-40) en nr. 18) volgt dat aanvankelijk in het voorgestelde artikel 12 van deze wet was voorzien in de mogelijkheid voor alle bestuursorganen nadere regels omtrent vergoedingen voor het vervaardigen van afschriften, uittreksels en samenvattingen van documenten vast te stellen, maar dat op aandringen van de Tweede Kamer hierin verandering is gebracht en het aldus aan de decentrale overheden zelf is overgelaten hiervoor tarieven te bepalen. Dit heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevestigd in het antwoord op vragen van het lid van de Tweede Kamer Peters over een advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten inzake de kosten voor een Wob-verzoek (Kamerstukken II 2009/10, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 2588). Dat in artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet de bevoegdheid van gemeenten om rechten te heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten is geregeld, toont het tegendeel niet aan, reeds omdat die bevoegdheid tot het heffen van leges veel ruimer is dan de bevoegdheid om kosten in rekening te brengen voor het ingevolge een verzoek om informatie op grond van de Wob vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.
      2. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank is voorbijgegaan aan de in beroep aangevoerde gronden dat uit het op 18 juni 2009 te Tromsø gesloten Verdrag inzake toegang tot officiële documenten (CETS no. 205; hierna: het Verdrag van Tromsø) en uit een brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 31 mei 2011 blijkt dat het voor decentrale overheden niet mogelijk is kosten in rekening te brengen. Dit leidt echter niet tot een ander oordeel, reeds omdat Nederland geen partij is bij dat verdrag. In de brief van de minister heeft deze medegedeeld dat op aandringen van de Tweede Kamer destijds is bepaald dat de regeling van artikel 12 van de Wob alleen voor de centrale overheid geldt, vanuit het oogpunt van autonomie voor decentrale overheden, en dat door het ontbreken van een algemene kostenregeling voor decentrale overheden het regelmatig voorkomt dat gemeenten, naast het in rekening brengen van kopieerkosten, leges heffen voor bijvoorbeeld het opzoeken en verzamelen van de gevraagde informatie. Het berekenen van kosten anders dan kopieerkosten staat op gespannen voet met openbaarheid, aldus de minister. Mede om die reden wil hij een voorstel gaan doen voor een eenduidige regeling in de Wob, waarin voor alle bestuursorganen –centraal en decentraal– wordt vastgelegd dat alleen kosten voor reproductie en levering in rekening kunnen worden gebracht. Uit deze brief volgt niet dat decentrale overheden op grond van de Wob geen kosten als hier in geding in rekening mogen brengen. Dit volgt evenmin uit de door [appellant] overgelegde uitspraken van verschillende rechtbanken, het gerechtshof ’s-Hertogenbosch en de Hoge Raad, nu daarin aan de orde was of uit hoofde van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet leges mochten worden geheven.
      3. In de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politie Flevoland is bij de vaststelling van de tarieven voor het verstrekken van informatie op grond van de Wob aangesloten bij de bedragen vermeld in het op basis van artikel 12 van deze wet vastgestelde Besluit tarieven openbaarheid van bestuur. Het betoog van [appellant] dat de tariefstelling in deze regeling niet deugt, omdat ingevolge artikel 12 van de Wob slechts de werkelijke kosten voor het maken van de kopieën in rekening kunnen worden gebracht, faalt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 39-40) blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk de tariefopbouw, zoals gehanteerd in het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur, in gedachten heeft gehad. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien om het standpunt van de korpsbeheerder dat de gelijkluidende tariefopbouw in de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politie Flevoland redelijk is en dat overeenkomstig deze tarieven de kopieerkosten aan [appellant] in rekening mochten worden gebracht, onjuist te achten.
    4. Voor zover de gronden van het hoger beroep zijn gericht tegen de door de rechtbank ten overvloede gegeven overwegingen, is de Afdeling van oordeel dat deze overwegingen niet de strekking hebben partijen te binden. Partijen zijn dan ook niet aan deze overwegingen gebonden. De Afdeling zal daarom aan die gronden voorbijgaan.
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.