Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Legesheffing voor nasporingen in verband met een WOB-verzoek om informatie is in beginsel toegestaan

Gerechtshof ‘s-Gravenhage 6 juli 2011

Essentie

Legesheffing voor nasporingen in verband met een WOB-verzoek om informatie is in beginsel toegestaan. Het heffen van leges voor nasporingen bij het toezenden van informatie, maar niet in geval van inzage, is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de door de gemeente te verrichten nasporingen in beide gevallen dezelfde zijn.

Partij(en)

Uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [X] B.V., gevestigd te [Z], hierna: belanghebbende,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Leerdam, hierna: de Inspecteur,
op het hoger beroep van belanghebbende, tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 22 december 2010, nr. AWB 09/1264, betreffende het na te noemen geheven bedrag aan leges.

Voorgaande uitspraak

Heffing, bezwaar en geding in eerste aanleg

1. 1. 1. Bij aanslag van 19 juni 2009 heeft de Inspecteur van belanghebbende voor het verstrekken van informatie op grond van de Wet openbaarheid bestuur (hierna: WOB) een bedrag van € 1.136,40 gemeentelijke leges geheven. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur het bezwaar van belanghebbende tegen de heffing van leges afgewezen.
      2. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, de aanslag verminderd met € 1.082,40, bepaald dat de Inspecteur aan belanghebbende vergoedt het door haar betaalde griffierecht van € 297 en de Inspecteur veroordeeld tot betaling van de proceskosten aan belanghebbende begroot op € 322 voor rechtsbijstand.

Loop van het geding in hoger beroep

1. 1. 1. De Inspecteur is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend
      2. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 25 mei 2011, gehouden te ‘s-Gravenhage. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.

Verordening en WOB

1. 1. 1. De raad van de gemeente Leerdam heeft in zijn openbare vergadering van 27 november 2008 vastgesteld de ‘Verordening op de heffing en invordering van leges 2009″ (hierna: Verordening) met bijbehorende tarieventabel. Blijkens de inhoud van de gedingstukken is de Verordening op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt. De Verordening is per 1 januari 2009 in werking getreden.
      2. Voor zover hier van belang luidt de Verordening als volgt:”Artikel 2 Belastbaar feit
         Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

          

         Artikel 3 Belastingplicht
         Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienstis verleend.

         Artikel 5 Tarieven
         1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.”

      3. In de bij de Legesverordening behorende tarieventabel is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:”Hoofdstuk 1 Algemeen
         1.1. afschriften, fotokopieën, beschikkingen e.d.
         Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor de afgifte van:
         ( … )

          

         1.1.2.
         afschriften doorslagen of fotokopieën van stukken, voor zover daarvoor niet elders in deze tabel of in een andere wettelijke regeling een tarief is opgenomen, per pagina € 0,45.

         1.2. nasporingen
         Het tarief bedraagt voor het doen van nasporingen, zoals in het archief en de registers van de burgerlijke stand, ongeacht het resultaat, door een ambtenaar per kwartier: € 22,55.”

      4. De WOB bepaalt voor zover van belang.Artikel 2, eerste lid, van de WOB, bepaalt, voor zover hier van belang, dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak informatie verstrekt overeenkomstig de WOB en daarbij uitgaat van het algemeen belang van informatie.

         Artikel 3, derde lid, van de WOB, bepaalt, dat de verzoeker bij zijn verzoek (om informatie) geen belang behoeft te stellen.

         Artikel 12, van de WOB bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de centrale overheid regels kunnen worden gesteld met betrekking tot in rekening te brengen vergoedingen voor het ingevolge een verzoek om informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.

         Artikel 14, aanhef en onder b, van de WOB, bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor gemeenten door hun besturen nadere regels kunnen worden gesteld omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB bepaalde. ‘

Vaststaande feiten

Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde is, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, in hoger beroep het volgende komen vast te staan:

1. 1. 1. Belanghebbende heeft op 23 maart 2009 aan de gemeente verzocht informatie te verstrekken en daarbij een beroep gedaan op de WOB.
      2. Voorafgaand aan het verstrekken van informatie is door de Inspecteur op 7 april 2009 aan belanghebbende schriftelijk bericht dat met het verstrekken van informatie op grond van de WOB kosten van dienstverlening zijn gemoeid en dat ter zake leges zullen worden geheven, geschat op € 1.217,60.
      3. In totaal heeft de gemeente op 18 mei 2009 120 documenten aan belanghebbende verzonden. Het betreft ruim 120 pagina’s documenten, waarvan gegevens geanonimiseerd zijn in verband met de persoonlijke levenssfeer. De informatie bestaat uit een salarisoverzicht 2008 per persoon van burgemeester en wethouders, waarop vergoedingen van betrokkenen zijn vermeld. Bij het salarisoverzicht zijn tevens afschriften van declaraties en bijbehorende bonnen opgenomen. Verder zijn afschriften verstrekt van een creditcard die in 2008 is gebruikt. Ten slotte zijn afdrukken gemaakt uit het financieel informatiesysteem over 2008 waarin kosten zijn opgenomen voor representatie bestuur, kabinet, opleiding en congresbezoek.
      4. De Inspecteur heeft voor het verstrekken van de informatie bij de onderhavige aanslag 120 x € 0,45 per stuk, is € 54 aan kopieerkosten in rekening gebracht alsmede 12 uur tijd voor nasporingen (€ 22,55 x 48 kwartier) is € 1.082,40, in totaal € 1.136,40.

Omschrijving geschil en standpunten van partijen

1. 1. 1. Tussen partijen is in geschil of de Inspecteur aan belanghebbende, naast leges voor kopieerkosten, nog andere leges in rekening mag brengen voor de informatie die de gemeente aan belanghebbende heeft verstrekt op grond van de WOB. Deze vraag beantwoordt belanghebbende ontkennend en de Inspecteur bevestigend.
      2. De Inspecteur heeft ter ondersteuning van zijn standpunt — zakelijk weergegeven — het volgende aangevoerd.
         1. Het behandelen van een WOB-verzoek is een dienst waarvoor de lagere overheden leges mogen heffen. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken heeft dit geantwoord naar aanleiding van een vraag in de Tweede Kamer (2010Z08361, Antwoorden op Kamervragen). De rechter heeft dan niet meer de bevoegdheid te toetsen of in het onderhavige geval sprake is van een dienst maar dient ervan uit te gaan dat dat zo is.
         2. Het door de Hoge Raad in het zogenoemde ‘Brandweerkostenarrest’ van 7 mei 1997, nr. 31 845, LJN: AA2090 geformuleerde criterium is niet van toepassing. Belanghebbende heeft in tegenstelling tot de belanghebbende uit dat arrest in dit geval om de dienst gevraagd en dat is voldoende om leges in rekening te mogen brengen. Het ontvangen van openbare informatie geschiedt ter voldoening aan de persoonlijke wens van de aanvrager die daarvan het genot heeft. Voor de werkzaamheden die deze dienst kost vraagt de gemeente terecht een vergoeding.
         3. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de nasporingen van ambtenaren in de gegevensverzamelingen van de gemeente teneinde te kunnen voldoen aan een WOB-verzoek plaatsvinden in het kader van de publieke taakuitoefening en niet in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Bij het verstrekken van informatie overheerst het individuele belang van de verzoeker. De kosten die de gemeente maakt worden opgeroepen door het verzoek van belanghebbende.
         4. Wanneer een belanghebbende op grond van de WOB gebruik maakt van het recht op inzage heft de gemeente geen leges voor de inzage. De Verordening van de gemeente Leerdam biedt daarvoor niet de mogelijkheid.
         5. In het geval inzage wordt gevraagd wordt voor het daaraan vooraf gaan doen van nasporingen geen leges in rekening gebracht.
         6. De gemeente heeft een tijdregistratiesysteem en daaruit blijkt dat in het onderhavige geval nasporingen zijn verricht om de gevraagde gegevens te vinden. Het is in het belang van de gemeente, met name een kleine gemeente, om duidelijkheid te krijgen over het antwoord op de vraag of de met de uitvoering gemoeide kosten op enigerlei wijze kunnen worden verhaald op de verzoeker of bijvoorbeeld door de centrale overheid worden vergoed.
      3. Belanghebbende heeft de standpunten van de Inspecteur gemotiveerd bestreden en houdt de juistheid van de uitspraak van de rechtbank staande. Belanghebbende heeft — zakelijk weergegeven — het volgende aangevoerd.
         1. Belanghebbende heeft persoonlijk geen belang bij de verstrekte informatie. Er is geen overwegend individualiseerbaar belang aan te wijzen. De WOB-verzoeken zijn in het belang van de vrije nieuwsgaring gedaan en daarmee in het algemeen belang. Een gemeente dient te beschikken over een organisatie en voldoende gekwalificeerd personeel om aan de verzoeken op grond van de WOB te voldoen. Het recht op informatie moet drempelloos blijven. Belanghebbende geeft toe dat er door de overheid nasporingen moeten worden verricht om de gevraagde informatie zichtbaar en overdraagbaar te maken. Duidelijk is dat de gemeente kosten maakt voor de behandeling van een WOB-verzoek maar dat geschiedt in het algemeen belang. De gemeente heeft de plicht te voldoen aan de WOB-verzoeken.
         2. Het in rekening brengen van behandelkosten is in de verschillende internationale verdragen die betrekking hebben op het verlenen van toegang tot overheidsinformatie verboden. Zo verbiedt het door Nederland nog niet geratificeerde Verdrag van de Raad van Europa gesloten op 18 juni 2009 te Tromsø betreffende ’the Access to official documents’ iedere vorm van het in rekening brengen van behandelkosten van een verzoek tot het verstrekken van informatie.
         3. Het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur is ook ontworpen voor de lagere overheden en vindt overeenkomstige toepassing in dit geval.
         4. Het is niet gerechtvaardigd dat de gemeente voor de heffing van leges onderscheid maakt tussen het verlenen van inzage dat gratis is en het op schrift verstrekken van de gevraagde informatie waarvoor wel leges geheven wordt. Beide handelingen zijn terug te voeren op eenzelfde verzoek om informatie op grond van de WOB.
      4. Ter zitting zijn partijen het volgende overeengekomen. Wanneer in dit geval heffing van leges voor nasporingen kan plaatsvinden heeft de gemeente in het onderhavige geval maximaal een uur aan het doen van nasporingen besteed.
      5. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de stukken.

Conclusie

Conclusies van partijen

1. 1. 1. Het hoger beroep van de Inspecteur strekt tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en bevestiging van de uitspraak op bezwaar.
      2. Belanghebbende heeft geconcludeerd tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank. Oordeel van de rechtbank De rechtbank heeft het beroep van belanghebbende — voor zover van belang — gegrond verklaard op de volgende gronden:”2.4.1.
         De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht. Daarbij gaat zij [Hof: uit] van de volgende feiten en omstandigheden, Op 20 maart 2009 heeft eiseres bij het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) een verzoek op grond van de WOB ingediend. Bij brief van 7 april 2009 heeft het college aan eiseres laten weten dat voor de behandeling van het verzoèk ingevolge de Legesverordening kosten in rekening zullen worden gebracht. De kosten werden begroot op € 1.217,60. Het college verzocht eiseres om de brief van 7 april 2009 voor akkoord te ondertekenen. Bij brief van 20 april 2009 heeft het college besloten het verzoek van eiseres in te willigen en de gevraagde stukken te verstrekken. Er werd gewacht met het verstrekken van de stukken tot de akkoordverklaring van eiseres door verweerder zou zijn ontvangen. Bij brief van 28 april 2009 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de in rekening gebrachte kosten. Met dagtekening van 19 juni 2009 is de aanslag voor de legeskosten opgelegd.

          

         Vaststaat dat ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift de aanslag nog niet aan eiseres was opgelegd. Het bezwaarschrift is derhalve te vroeg (prematuur) ingediend.

         De rechtbank is van oordeel dat eiseres gelezen de brief van 7 april 2009 in combinatie met de brief van 20 april 2009 redelijkerwijs heeft kunnen menen dat het besluit reeds was genomen. Nu op 19 juni 2009 alsnog het reële besluit is genomen, wordt het bezwaarschrift geacht daartegen gericht te zijn. Eiseres is door verweerder dan ook terecht ontvankelijk geacht in haar bezwaar.

         De rechtbank stelt vast de in rekening gebrachte kopieerkosten ad € 54 tussen partijen niet in geschil zijn. In geschil is dan ook of van eiseres terecht een bedrag aan leges van € 1.082,40 is gevorderd voor het doen van nasporingen in het kader van de behandeling van haar verzoek op grond van de WOB.

         De rechtbank overweegt dat in de WOB geen bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot legesheffing en die wet derhalve geen wettelijke basis biedt om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van WOB-verzoeken.

         Verweerder heeft de Legesverordening aan de nota van 19 juni 2009 ten grondslag gelegd. Op grond van artikel 2 van de Legesverordening kunnen rechten worden geheven voor het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in de verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

         Kennelijk is het begrip ‘diensten’ in artikel 2 van de Legesverordening in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, eerste lid. aanhef en onder b.van de Gemeentewet.

         Of verweerder van eiseres de in geschil zijnde leges mocht heffen hangt af van het antwoord op de vraag of de door verweerder verrichte werkzaamheden als diensten in voormelde zin kunnen worden aangemerkt.

         Op grond van bestendige jurisprudentie van de Hoge Raad (onder andere het arrest van 17 april 2009, LJN: BIl253) kunnen door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als diensten worden aangemerkt indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

         De rechtbank is in het onderhavige geval van oordeel dat de werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als diensten in voormelde zin. Artikel 110 van de Grondwet verplicht de overheid tot het betrachten van openbaarheid bij de uitvoering van haar taak volgens regels bij de wet te stellen. De WOB heeft ten doel de burger in de gelegenheid te stellen de bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het heden en verleden te doorzien. De WOB vormt het algemene juridische kader voor de informatievoorziening door bestuursorganen en tracht het belang van de openbaarheid van stukken te beschermen. Het recht op openbaarmaking ingevolge de WOB dient uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Het doen van nasporingen door ambtenaren in gegevensverzamelingen van de gemeente ter voldoening aan verzoeken op grond van de WOB betreft dan ook werkzaamheden in het kader van de publieke taakuitoefening en houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

         Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte leges heeft geheven ten aanzien van het verzoek van eiseres. (…)”

Uitspraak

Beoordeling van het hoger beroep

1. 1. Artikel 12 van de WOB geeft de centrale overheid de mogelijkheid voor de door haar te behandelen WOB-verzoeken regels te stellen met betrekking tot het in rekening brengen van een vergoeding voor het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen daarvan. Buiten voormelde kostencategoriëen kan de centrale overheid ter zake van WOB-verzoeken geen kosten verhalen. Het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur is slechts op verzoeken gericht aan de centrale overheid van toepassing. Voor de WOB-verzoeken aan de lagere overheden is het stellen van regels voor het in rekening brengen van vergoedingen aan die overheden zelf overgelaten. Artikel 14, aanhef en onder b, van de WOB, bepaalt, voor zover van belang, dat het gemeentebestuur nadere regels kan stellen omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB bepaalde.
   2. In het onderhavige geval heeft de Inspecteur leges in rekening gebracht op grond van de Verordening en de daarbij horende Tarieventabel. Beide berusten op de bevoegdheid die de gemeente daarvoor heeft volgens artikel 229 van de Gemeentewet. Volgens artikel 231 van de Gemeentewet geschiedt het in rekening brengen van leges bij voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in de Algemene wet inzake rijksbelastingen. De toetsing of in een bepaald geval de leges terecht in rekening zijn gebracht is op grond van het vorenoverwogene opgedragen aan de rechter in belastingzaken.
   3. Vaste jurisprudentie van de Hoge Raad (vgl. HR 7 mei 1997, nr. 31 845, BNB 1997/208, HR 17 april 2009, nr. 43.251, BNB 2009/149), is dat het heffen van leges op grond van artikel 229 van de Gemeentewet slechts kan plaatsvinden voor door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
   4. Uit de correspondentie tussen partijen komt naar voren dat om de informatie te kunnen verstrekken anonimiseringswerkzaamheden zijn verricht. Deze werkzaamheden zijn niet aan te merken als het doen van ‘nasporingen’ en kunnen niet onder de noemer van het doen van ‘nasporingen’ als bedoeld in artikel 1.2 van de Tarieventabel onder de legesheffing worden gebracht. Onder ‘nasporingen’ in de zin van die bepaling verstaat het Hof de werkzaamheden die de gemeente redelijkerwijs moet verrichten voor het doorzoeken van archieven en systemen om de gevraagde informatie te vinden. Partijen hebben de duur daarvan in het onderhavige geval uiteindelijk op een uur bepaald.
   5. 1. Het in rekening brengen van leges voor ‘nasporingen’ is naar het oordeel van het Hof toegelaten aangezien de dienst van de gemeente in overheersende mate verband houdt met het individualiseerbaar belang dat bestaat bij de vrager van de specifieke informatie. Dat de vrager van de informatie de opgevraagde informatie daarna wellicht publiceert en dat die publicatie het algemeen belang zou kunnen dienen doet niet af aan de feitelijke dienstverlening aan belanghebbende door de gemeente.
      2. De hoogte van de voor de ‘nasporingen’ uiteindelijk in rekening gebrachte leges is niet zodanig dat de toegang tot de informatie die openbaar moet worden gemaakt feitelijk onmogelijk wordt gemaakt. Dat laatste zou een willekeurige en onredelijke heffing van leges tot gevolg hebben die de wetgever niet kan hebben bedoeld met het geven van de bevoegdheid om leges te heffen als tegenprestatie voor de door de gemeente verrichte diensten.
      3. Het Hof merkt op dat Nederland het verdrag van de Raad van Europa ‘on Access to Official Documents’, gesloten op 18 juni 2009 te Tromsø niet heeft geratificeerd en het Hof daarom niet aan dat verdrag heft getoetst.
   6. 1. Wanneer een (rechts)persoon op grond van de WOB gebruik maakt van het recht op inzage heft de gemeente geen leges voor de inzage en ook niet voor de daaraan voorafgaande nasporingen. De Verordening van de gemeente Leerdam biedt niet de mogelijkheid te heffen voor het verlenen van inzage maar wel voor het doen van nasporingen, ook al worden die verricht in het kader van de ter inzagelegging. Als de informatieverstrekking daarentegen geschiedt door toezending dan heft de gemeente wel leges voor de in dat kader verrichte nasporingen. Belanghebbende stelt dat dit een ongerechtvaardigd onderscheid is en doet daarmee een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
      2. Naar het oordeel van het Hof treft de stelling van belanghebbende doel. Het is niet gerechtvaardigd bij het heffen van leges onderscheid te maken tussen het geval waarin voldaan wordt aan het WOB-verzoek door feitelijk inzage te verlenen en het geval waarin de gevraagde informatie op andere wijze, zoals door toezending, wordt verstrekt. In beide gevallen worden immers dezelfde ‘nasporingen’ gedaan die het belastbaar feit vormen voor de legesheffing. De Inspecteur heeft voor dit verschil in behandeling geen rechtvaardigingsgrond aangevoerd en van zodanige, redelijke grond is het Hof ook niet gebleken.
      3. Het vorenoverwogene leidt ertoe dat in het onderhavige geval de gedane ‘nasporingen’ niet in de heffing kunnen worden betrokken.
   7. Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen blijft de uitspraak van de rechtbank in stand, zij het op gewijzigde gronden. (Enz., enz., red.)

Beslissing

Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de rechtbank. (Enz., enz., red.)