Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Preciseren van de rechtspraak over de kwalificatie van een verzoek om informatie als Wob-verzoek in de zin van artikel 3 van de Wob
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 20 mei 2020
Annotatie
De vraag waar menig Wob-procedure mee moet beginnen: Is het verzoek om informatie dat is ingediend wel een Wob-verzoek? Een belangrijke vraag want dan gaan termijnen lopen (vier weken na ontvangst van het verzoek moet een besluit (of verdaging van de termijn) volgen) en volgt uiteindelijk een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is en wordt informatie eventueel openbaar voor eenieder. Wie denkt dat de vraag zich simpel laat beantwoorden, komt in de praktijk soms bedrogen uit. Niet in de laatste plaats omdat de rechtspraak van de afgelopen jaren in beweging was als het gaat om het interpreteren van een informatieverzoek aan de overheid.
2.
Die beweging kent een aantal oorzaken. Zo is de Wob laagdrempelig. Eenieder kan zonder enig belang een Wob-verzoek indienen. Bovendien is het Wob-verzoek op een ‘open’ manier omschreven in artikel 3 Wob. Een concreet ingekaderde definitie ontbreekt. Deze bepaling spreekt immers van een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, gericht aan een bestuursorgaan. Het noemen van de Wob is dus (ogenschijnlijk) geen verplichting. Daarbij komt dat er ook andere kaders zijn die zien op het verkrijgen van informatie op verzoek. Hierbij springt het meest in het oog de Algemene Verordening Gegevensverwerking (AVG). Ook uit diens voorganger in nationaal verband – de Wet bescherming persoonsgegevens – bleek dat het soms onduidelijk was of iets nu een inzageverzoek was op grond van deze privacyregelgeving of toch een verzoek om informatie op grond van de Wob (zie bijv. C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131). Buiten de privacywetgeving zijn er procesrechtelijke kaders (zoals artikel 7:4 Awb of artikel 843a Rv) die toegang kunnen verschaffen tot informatie bij de overheid. En soms geven bijzondere kaders een belemmering als het om transparantie gaat (zoals de informatie bij hulpverleners, artikel 7:457 en 7:458 BW; Vgl. ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680, Gst. 2019/75, m.nt. C.N. van der Sluis). Bovendien speelt de ontwikkeling in de praktijk dat misbruik gemaakt werd van de Wob – vanwege een mogelijke dwangsom vanwege niet tijdige besluitvorming op een verzoek en een proceskostenveroordeling bij foutieve besluitvorming. Uit dit alles volgt dan ook de zoektocht aan de hand van concrete casus naar de vraag wanneer iets nu als Wob-verzoek kwalificeert of toch iets anders is. Een zoektocht die niet altijd te volgen was en zo nu en dan voor discussie zorgde. De uitkomst was dat een verzoek soms wel een Wob-verzoek was of soms echt niet. En in voorkomende gevallen was de uitkomst dat sprake was van misbruik van recht (en soms ook weer niet) (zie uitgebreid over deze zoektocht vanuit het perspectief van het misbruikvraagstuk C.N. van der Sluis, ‘Misbruik van de Wob’, in R.J.N. Schlössels e.a., JB Select 2019, Den Haag 2019, nr. 33, p. 550-552, en R. Stijnen in zijn noot bij ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4185, AB 2020/131).
3.
De ontstane onduidelijkheid – wat is nu precies de grondslag van een informatieverzoek – zal ertoe geleid hebben dat de Afdeling tot de hier opgenomen preciseringsuitspraak is gekomen. Gegeven de vele vragen in de praktijk, veelal ook ingegeven door de soms wat wisselende rechtspraak, is dat geen overbodige luxe. De Afdeling formuleert een hoofdregel waaruit blijkt dat veel waarde wordt gehecht aan het etiket dat de verzoeker plakt op zijn verzoek. Indien iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid en dit verzoek tot een bestuursorgaan richt, dan is sprake van een Wob-verzoek. De genoemde grondslag van een verzoek legt dus veel gewicht in de schaal. Het enkele feit dat de verzoeker de informatie vraagt vanwege zijn persoonlijk belang bij kennisneming van de informatie en/of met het oog op het gebruik van de informatie in een procedure tegen het bestuursorgaan of derden, betekent niet dat geen sprake is van een Wob-verzoek (zie eerder al ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:265, ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:668). Deze expliciete nuance is nodig omdat met eerdere uitspraken het beeld was ontstaan dat die omstandigheden wel relevant zijn. De omstandigheid dat de verzoeker de informatie (mogelijk) ook kan krijgen op grond van regels over de toegang tot stukken in een procesrechtelijke regeling, zoals artikel 7:4 Awb of de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, merkt de Afdeling expliciet niet aan als doorslaggevend voor de vraag of sprake is van een Wob-verzoek. De aanleiding voor deze opmerking volgt uit rechtspraak die dit aspect zo nu en dan wel als relevant aanmerkte (vgl. ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2218; ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311; ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1617, AB 2014/275, m.nt. P.J. Stolk). Dat maakt dat de Staatssecretaris van Financiën bij een eerste toepassing van de hier opgenomen uitspraak wordt teruggefloten (ABRvS 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1476). Dat iemand het verzoek om informatie had ingediend met een beroep op de Wob, maar ten behoeve van het optuigen van een bezwaarschrift, maakt het verzoek geen 7:4 Awb-verzoek.
4.
Een regel is geen regel zonder uitzonderingen daarop. De Afdeling formuleert er drie die samenhangen met (i) de aard van het verzoek, (ii) de inhoud van het verzoek of (iii) uitlatingen van de verzoeker. Bezien we de toelichting op de uitzonderingen dan wordt het toch weer een zoekplaatje aan de hand van de omstandigheden van het geval. Bij uitzondering (i) wordt het voorbeeld gegeven van het verzoek tot inzage in het eigen dossier of persoonsgegevens (zie voor dit laatste C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131, par. 1.1.2). Daarmee lijkt het bestuursorgaan de mogelijkheid geboden om een verzoek – met uitdrukkelijke vermelding van de Wob – te converteren naar een verzoek met een andere wettelijke grondslag al zal daar zeer terughoudend mee moeten worden omgegaan gegeven de geformuleerde hoofdregel (en zie al eerder ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680, Gst. 2019/75, m.nt. C.N. van der Sluis). Uitzondering ii) ziet op situaties waarin iemand vraagt om informatie, vragen stelt of alleen om toezending van de stukken vraagt in een procedure waarin hij belanghebbende is. Dat het stellen van vragen geen Wob-verzoek oplevert is vaste rechtspraak en dat verandert dus niet (vgl. ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713). Strikt genomen is dit geen uitzondering op de hoofdregel, omdat een verzoek waarbij een vraag wordt gesteld niet voldoet aan de hoofdregel. Er wordt immers niet gevraagd om verstrekking van informatie in documenten. Of het voorbeeld van het vragen om stukken in een procedure waarin iemand belanghebbende is enkel betrekking heeft op “op de zaak betrekking hebbende documenten” of toch een breder bereik heeft, wordt niet duidelijk, maar het lijkt er wel op. Voor andere stukken lijkt de Wob toch echt de mogelijke weg (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2421, AB 2018/372, m.nt. P.J. Stolk). Bij uitzondering iii) kan worden gedacht aan de situatie waarin de verzoeker aangeeft dat hij niet wil dat de informatie openbaar wordt gemaakt en alleen aan hem wordt verstrekt (denk aan ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431, waarbij dus wel een rol speelde de bestaande ingang via artikel 7:4 Awb die de weg van de Wob onverlet laat). Een logische uitzondering op de hoofdregel nu de Wob uitgaat van openbaarheid voor eenieder. Overigens kan bij deze uitzondering “uitlatingen van de verzoeker” ook worden gedacht aan de relevantie van hetgeen de verzoeker overigens heeft meegedeeld qua doel en oogmerk van zijn verzoek. In dat kader kennen we evenwel vooral voorbeelden die ertoe leiden dat de verzoeker – omdat hij te kennen heeft gegeven dat het hem te doen is om de overheid te frustreren e.d. – misbruik van recht wordt aangezegd en niet dat hem wordt medegedeeld dat hij geen Wob-verzoek heeft ingediend (zie bijv. Hof Den Haag 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75, AB 2014/197, m.nt. R. Stijnen, Gst. 2014/59, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West; Rb. Limburg 5 september 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:10535).
5.
Bijzondere vermelding verdient nog de lastige samenhang met inzageverzoeken op grond van de AVG (zie Rb. Limburg (vzr.) 18 juni 2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:4383). De hoofdregel en de daarop geformuleerde uitzonderingen gelden ook als het verzoek alleen betrekking heeft op (persoons)gegevens van de verzoeker zelf. Wel kan het feit dat het verzoek alleen ziet op gegevens van de verzoeker zelf, een aanwijzing zijn dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen (dit aspect betrekt de Afdeling ook in bovengenoemde genoemde uitspraak van 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1476). Dit geldt in het bijzonder als inwilliging van het verzoek zou betekenen dat (gevoelige) persoonsgegevens van de verzoeker openbaar worden gemaakt (ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268). Het lijkt logisch, maar een uitgemaakte zaak is het niet, dat de in deze uitspraak geformuleerde hoofdregel en uitzonderingen daarop ook gelden voor het beoordelen van een verzoek om informatie op grond van de AVG. Toch lijkt bijvoorbeeld de Rechtbank Amsterdam (21 januari 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:348, een uitspraak van vóór de hier opgenomen uitspraak derhalve) terecht een verzoek om informatie – ook al wordt de Wbp als grondslag genoemd – niet als zodanig aan te merken nu niet verzocht wordt om inzage in de verwerking van persoonsgegevens maar om documenten en correspondentie. In zo’n geval geeft kennelijk de aard van het verzoek en dat wat wordt gevraagd nog de doorslag. Eens zien of de Afdeling ook voor AVG-verzoeken nog tot een aanvullende preciseringsuitspraak komt.
6.
Hiermee is er wat verduidelijkt, al kan worden gesteld dat eerder gesproken kan worden van een zogeheten ‘overzichtsuitspraak’ dan van een ‘preciseringsuitspraak’. Is het nu ook makkelijker? Nou nee, want net als bij misbruik wordt vooral de ontvanger van het verzoek om informatie – het bestuursorgaan – aan het werk gezet om de indiener die een beroep op de Wob heeft gedaan te bevragen en eventueel een beroep te doen op een van de uitzonderingen. De Afdeling geeft de optie om eerst met de indiener te overleggen. Een tip voor de praktijk is om hier vooral toe over te gaan. Het blijft uiteindelijk een zoektocht – maar dan dus aan de hand van de hiervoor bepaalde stappen in de vorm van een hoofdregel en uitzonderingen daarop – om uiteindelijk te bepalen of de Wob het kader vormt voor het afdoen van een aanvraag tot openbaarmaking van informatie.
7.
Overigens valt op dat de Afdeling de uitspraak begint met het gegeven dat de Wob vaststelt dat een belang niet hoeft te worden gesteld (artikel 3, derde lid, van de Wob) om vervolgens in te gaan op de misbruikrechtspraak waaruit blijkt dat doel en oogmerk wel relevant kunnen zijn (zie r.o. 5.3). Hoewel te begrijpen valt dat de Afdeling aandacht besteedt aan misbruik – eerder werd in dit naschrift en elders beschreven dat de invloed van ‘misbruik’ groot is op de zoektocht naar het kwalificeren van verzoeken om informatie als Wob-verzoek – zet deze start van de overwegingen de lezer wellicht wat op het verkeerde been. Want het gaat in deze uitspraak immers strikt genomen niet om het preciseren van Wob-misbruik. Men heeft willen duiden wanneer sprake is van een Wob-verzoek. Het stellen van die vraag vormt het startpunt van de behandelaar van een verzoek om informatie. Pas als die vraag positief is beantwoord, dient de misbruikvraag zich mogelijk aan. Het is goed dat men dit beseft bij het lezen van de uitspraak nu de opvolgende vraag omtrent misbruik altijd nog een serieuze overweging vergt. Want (ook) hier speelt de vraag of openbaarmaking voor eenieder is beoogd, of een redelijk doel aanwezig is en of de Wob gebruikt wordt voor andere procedures. Waarbij voor die laatste categorie zich wel erg bijzondere omstandigheden moeten aandienen wil van misbruik gesproken kunnen worden (zie ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:265).
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2019 in zaak nr. 18/6131 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2017 heeft het college het verzoek om informatie van [appellant] van 20 januari 2017 buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft het college het eerdere besluit van 24 april 2017 ingetrokken en het verzoek om informatie alsnog afgewezen.
Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 3 augustus 2017 gegrond verklaard en besloten het informatieverzoek alsnog inhoudelijk te beoordelen.
Bij brief van 3 mei 2018 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat het het verzoek om informatie van 20 januari 2017 niet langer heeft opgevat als verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), maar als een algemeen informatieverzoek. Het college heeft het verzoek voor zover daaraan de Wob ten grondslag is gelegd, afgewezen.
Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college het door [appellant] tegen de brief van 3 mei 2018 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 13 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.P.E. Baakman, juridisch adviseur te Haaksbergen, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
De Afdeling heeft partijen meegedeeld dat zij het houden van een nadere zitting niet nodig acht om een uitspraak te doen, en heeft partijen in de gelegenheid gesteld te laten weten of zij desondanks gebruik willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. Geen van de partijen heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. De Afdeling heeft daarna met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat een onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.
[appellant] ontving een bijstandsuitkering vanaf 6 november 2006. Het college heeft het recht op bijstand bij besluiten van 12 maart 2009 over de periode van 6 november 2006 tot en met 31 december 2008 en over de periode van 1 januari 2009 tot en met 28 februari 2009 ingetrokken en een bedrag aan bijstand over deze perioden van [appellant] teruggevorderd. In het kader van de terugvordering van het bedrag aan bijstand, heeft het college de invordering van de schuld overgedragen aan de deurwaarder met het verzoek om over te gaan tot beslaglegging op een aantal panden van [appellant].
1.1.
Bij brief van 20 januari 2017 heeft [appellant] het college onder verwijzing naar de Wob verzocht om verstrekking van alle informatie, stukken en afschriften van documenten, e-mails en faxen met betrekking tot de beslagleggingen door het college in 2009 op een woning aan de Dordtselaan en twee woningen aan de Maximiliaanstraat (hierna gezamenlijk: de woningen) te Rotterdam.
Besluitvorming
2.
Het college heeft het informatieverzoek in de brief van 20 januari 2017 aanvankelijk aangemerkt als een verzoek op grond van de Wob en dit verzoek bij besluit van 24 april 2017 buiten behandeling gesteld.
2.1.
Het college heeft het besluit van 24 april 2017 vervolgens ingetrokken bij zijn besluit van 3 augustus 2017. Het college heeft de brief van [appellant] van 20 januari 2017 aangemerkt als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Omdat [appellant] geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft vermeld in het tweede verzoek van 20 januari 2017, heeft het college dat verzoek afgewezen. Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft het college vervolgens het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit 3 augustus 2017 gegrond verklaard en besloten het verzoek van 20 januari 2017 alsnog inhoudelijk te beoordelen.
2.2.
Deze inhoudelijke beoordeling heeft geleid tot de brief van 3 mei 2018. In deze brief heeft het college gesteld dat het verzoek om informatie van 20 januari 2017 niet is gericht op openbaarmaking voor een ieder. Volgens het college is het verzoek eerder gericht op de behartiging van de individuele belangen van [appellant]. Daarom is het verzoek van 20 januari 2017 niet een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob, maar een algemeen informatieverzoek. Het college heeft het verzoek van 20 januari 2017 afgewezen.
2.3.
Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het tegen de brief van 3 mei 2018 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft gesteld dat [appellant] de verzochte documenten wil hebben om te kunnen controleren of de – ter incasso van de door hem betwiste vordering – gelegde beslagen op de woningen zorgvuldig worden afgewikkeld. Daarbij heeft hij vooral een persoonlijk belang en daarmee is het verzoek niet gericht op openbaarmaking voor een ieder, aldus het college.
Aangevallen uitspraak
3.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verzoek om informatie van 20 januari 2017 niet een verzoek in de zin van artikel 3 van de Wob is. Volgens de rechtbank volgt uit rechtspraak van de Afdeling dat een verzoek als Wob-verzoek moet worden gekwalificeerd, indien de verzoeker zijn informatieverzoek als een Wob-verzoek heeft geduid, hij heeft gesteld openbaarheid voor een ieder te beogen en het verzoek zich niet richt op de verzoeker betreffende gegevens. De rechtbank heeft daarvoor verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680. Hoewel [appellant] in zijn verzoek om informatie heeft verwezen naar de Wob, heeft hij niet kenbaar gemaakt dat hij openbaarmaking voor een ieder beoogt. Verder ziet het verzoek alleen op informatie over beslagen die het college heeft laten leggen op de woningen van [appellant], zodat het verzoek zich richt op gegevens die hem zelf betreffen. Omdat het verzoek van [appellant] volgens de rechtbank geen Wob-verzoek is, is de brief van 3 mei 2018 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het college heeft het bezwaar dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
Het geschil in hoger beroep
Ondertekening van de aangevallen uitspraak
4.
[appellant] betoogt in de eerste plaats dat de uitspraak van de rechtbank in strijd met artikel 8:78 van de Awb niet in het openbaar blijkt te zijn uitgesproken. Dit volgt uit het feit dat de griffier de uitspraak niet heeft ondertekend. De uitspraak komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. Dat de griffier de uitspraak niet heeft ondertekend, is ook een omstandigheid die tot vernietiging van de uitspraak moet leiden, aldus [appellant].
4.1.
In artikel 8:77, derde lid, van de Awb staat dat de uitspraak wordt ondertekend door de voorzitter en de griffier en dat bij verhindering van de voorzitter of de griffier dit in de uitspraak wordt vermeld. In de aangevallen uitspraak is vermeld dat de griffier is verhinderd om de uitspraak mede te ondertekenen. Daarmee voldoet de aangevallen uitspraak aan deze bepaling. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit het enkele feit dat de griffier de uitspraak niet heeft ondertekend, niet worden afgeleid dat de uitspraak niet in het openbaar is uitgesproken. Het betoog faalt.
De kwalificatie van het verzoek om informatie
5.
[appellant] betoogt vervolgens dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek om informatie van 20 januari 2017 moet worden opgevat als een algemeen informatieverzoek en niet als een Wob-verzoek. In het verzoekschrift staat in vetgedrukte letters dat het een verzoek op grond van de Wob is. Volgens [appellant] heeft het college het verzoek niet als Wob-verzoek aangemerkt met het doel om bepaalde stukken en afschriften van documenten “onder de radar” te houden. Centraal staat de vraag of wordt verzocht om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid en dat is het geval. Bij de kwalificatie als Wob-verzoek is het persoonlijke belang of de persoonlijke betrokkenheid niet relevant, aldus [appellant].
5.1.
In artikel 3, eerste lid, van de Wob staat, dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het derde lid staat dat de verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen.
5.2.
Dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen, neemt niet weg dat het belang van de verzoeker of het oogmerk of het doel waarmee hij een verzoek doet relevant kan zijn.
5.3.
In de eerste plaats laat artikel 3, derde lid, van de Wob onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn voor de beoordeling of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
Indien het Wob-verzoek gaat over een zaak in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (de Wahv) of over een naheffing van parkeerbelasting, wordt er als regel vanuit gegaan dat het doel van het verzoek redelijkerwijs slechts gelegen kan zijn in het aanvechten van de opgelegde verkeersboete of de opgelegde naheffing. Het indienen van een Wob-verzoek levert dan in beginsel misbruik van recht op, tenzij de verzoeker omstandigheden aanvoert die het aanwenden van de Wob desondanks rechtvaardigen.
Wordt een Wob-verzoek ingediend met het oog op een andere procedure, dan levert het enkele feit dat een verzoeker een beroep op de Wob doet om informatie te verkrijgen die hij in een andere procedure wil gebruiken, maar in die procedure niet zonder meer kan verkrijgen, niet alleen daarom misbruik van recht op. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een verzoek om informatie met het oog op een andere procedure misbruik van recht opleveren.
5.4.
In de tweede plaats kan het belang of het oogmerk of doel van de verzoeker relevant zijn bij de vaststelling of een verzoek om informatie een verzoek in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob is. Indien een verzoek geen Wob-verzoek is, dan is de reactie op een dergelijk verzoek geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, tenzij voor de beslissing op dat verzoek een andere wettelijke grondslag bestaat. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval bij een verzoek om kennisneming van persoonsgegevens is.
5.5.
De Afdeling ziet met het oog op de rechtspraktijk aanleiding haar rechtspraak over de kwalificatie van een verzoek om informatie als Wob-verzoek in de zin van artikel 3 nader te preciseren.
5.6.
Hoofdregel is dat wanneer iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid tot een bestuursorgaan richt, zo’n verzoek een Wob-verzoek is. Het enkele feit dat de verzoeker de informatie vraagt vanwege zijn persoonlijk belang bij kennisneming van de informatie en/of met het oog op het gebruik van de informatie in een procedure tegen het bestuursorgaan of derden, betekent niet dat geen sprake is van een Wob-verzoek. Dat geldt ook indien de verzoeker de informatie (mogelijk) ook kan krijgen op grond van regels over de toegang tot stukken in een procesrechtelijke regeling, zoals artikel 7:4 van de Awb of de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
Dit is alleen anders indien i) uit de aard van het verzoek, ii) uit de inhoud van het verzoek of iii) uit uitlatingen van de verzoeker, blijkt dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Bij uitzondering i) kan worden gedacht aan het geval dat iemand inzage in zijn dossier of in zijn persoonsgegevens vraagt. In dat geval is het verzoek aan te merken als een verzoek om inzage als bedoeld in Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (de AVG) of een andere wettelijke regeling waarin een recht op inzage is opgenomen. Uitzondering ii) ziet op situaties waarin iemand bijvoorbeeld vraagt om informatie, vragen stelt of alleen om toezending van de stukken vraagt in een procedure waarin hij belanghebbende is. Bij uitzondering iii) kan worden gedacht aan de situatie waarin de verzoeker aangeeft dat hij niet wil dat de informatie openbaar wordt gemaakt en alleen aan hem wordt verstrekt.
Het is aan het bestuursorgaan om als de indiener een beroep op de Wob heeft gedaan, met een beroep op een van deze uitzonderingen deugdelijk te motiveren dat zich een uitzondering op de hoofdregel voordoet. Daarbij kan het op de weg van het bestuursorgaan liggen zich daarover eerst met de indiener te verstaan.
De hoofdregel en de daarop geformuleerde uitzonderingen gelden ook als het verzoek alleen betrekking heeft op (persoons)gegevens van de verzoeker zelf. Wel kan het feit dat het verzoek alleen ziet op gegevens van de verzoeker zelf, een aanwijzing zijn dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Dit geldt in het bijzonder als inwilliging van het verzoek zou betekenen dat (gevoelige) persoonsgegevens van de verzoeker openbaar worden gemaakt.
5.7.
Met inachtneming van het onder 5.6 opgenomen toetsingskader, komt de Afdeling in deze zaak tot de volgende beoordeling.
5.8.
Vaststaat dat [appellant] het college in zijn verzoek van 20 januari 2017 met een beroep op de Wob heeft verzocht om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Op grond van de onder 5.6 geformuleerde hoofdregel is het verzoek om informatie daarom te kwalificeren als een Wob-verzoek. Dat [appellant] een persoonlijk belang heeft bij de informatie dan wel dat hij alleen om informatie heeft verzocht die betrekking heeft op hemzelf, leidt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet tot het oordeel dat het verzoek niet als een Wob-verzoek is te kwalificeren. Verder doet zich geen van de op de hoofdregel geformuleerde uitzonderingen voor. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] nog eens expliciet benadrukt dat hij heeft beoogd een Wob-verzoek in te dienen en dat hij zich ervan bewust is dat de inwilliging van dat verzoek leidt tot openbaarmaking van de verzochte documenten voor een ieder. Uit de uitlatingen van [appellant] blijkt dus niet dat hij geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Het betoog van [appellant] slaagt.
5.9.
De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek van 20 januari 2017 geen Wob-verzoek is. Dat betekent dat de reactie van het college van 3 mei 2018 op dat Wob-verzoek een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en dat tegen dat besluit bezwaar kan worden gemaakt. Het college heeft het bezwaar van [appellant] dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
Slotsom
6.
Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 oktober 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling ziet geen aanleiding om een judiciële lus toe te passen, omdat noch het college, noch de rechtbank het Wob-verzoek inhoudelijk heeft beoordeeld. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.
verklaart het hoger beroep gegrond;
II.
vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2019 in zaak nr. 18/6131;
III.
verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.
vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 24 oktober 2018, kenmerk A.B.2018.4.07522/FHK;
V.
draagt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI.
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.591,01, waarvan € 1.575,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.
gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
