22. dec, 2010

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Geen documenten hebben maar wel verstrekken via 8:29 in hoger beroep

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 22 december 2010

Annotatie

De hier opgenomen uitspraak valt in de categorie ‘bijzonder’. Niet zozeer vanwege Wob-technische aspecten, maar meer vanwege de handelwijze door het bestuursorgaan en de rechtbank. Verzoeker vraagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (‘het college’) om documenten over aan bij de dienst Sociale Zaken en Werk van de gemeente Groningen werkzame ambtenaren uitgekeerde bonussen, neveninkomsten van ambtenaren en promotiegegevens. In beroep werd geoordeeld dat zich onder het college geen overzichten van dergelijke gegevens bevonden. Subsidiair mocht het college zich, aldus de rechtbank, op het standpunt stellen dat deze informatie niet kon worden verstrekt vanwege de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer (art. 10 lid 2 onderdeel e Wob). Dit laatste deel van de niet gepubliceerde uitspraak doet de wenkbrauwen fronzen. Ogenschijnlijk twijfelde het college zelf in eerste aanleg of de documenten er wel echt niet waren en heeft het met een ‘algemene uitsmijter’ ten overvloede nog willen betogen dat, als deze informatie er al zou zijn, deze niet verstrekt behoeft te worden nu bij openbaarmaking van dergelijke informatie sprake is van een aantasting van de persoonlijke levenssfeer. Een verwonderlijke stellingname nu het inroepen van uitzonderingsgronden en beperkingen in het kader van de Wob per (onderdeel van een) document dient plaats te vinden.

De Afdeling legt de vinger op deze zere plek. Dit doet zij over de band van art. 8:29 Awb en het procesdossier. De Afdeling stelt vast dat overzichten van neveninkomsten en promotiegegevens niet aanwezig zijn. Derhalve kon de rechtbank dan ook nooit tot het oordeel komen dat het college terecht subsidiair kon weigeren op grond van art. 10 lid 2 onderdeel e Wob. De uitspraak kan dan ook geen stand houden. Een beoordeling op grond van de Wob kan immers enkel plaatsvinden aan de hand van documenten. Deze dienen per onderdeel te worden onderzocht of zich belangen voordoen die het beschermen waard zijn. Vervolgens gaat de Afdeling in op de verzochte overzichten inzake uitbetaalde gratificaties. Ten behoeve van de hogerberoepsprocedure zendt het college een aantal documenten inzake de uitbetaalde gratificaties aan de Afdeling. Hierbij doet het college – gebruikelijk bij Wob-procedures – het verzoek tot beperkte kennisneming van de bij het besluit geweigerde documenten (art. 8:29 lid 1 Awb). Hiermee komt vast te staan dat dergelijke documenten wél bestaan. De rechtbank kon dan ook niet oordelen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat deze overzichten niet beschikbaar zijn, aldus de Afdeling.

Ik zou eerder denken dat met ‘de kennis van nu’ de rechtbank niet tot een dergelijk oordeel kon komen. Een rechtbank – en een verzoeker om informatie – is in dergelijke gevallen natuurlijk op achterstand gesteld. Ingeval niet onomstotelijk blijkt dat informatie voorhanden moet zijn, is het moeilijk hard te maken dat documenten wel degelijk onder het bestuursorgaan berusten. In zoverre berust er op het bestuursorgaan een vergaande plicht tot onderzoek van de eigen archieven en wordt een beroep gedaan op de eigen integriteit. Kort en goed draagt de Afdeling het college op om opnieuw een beslissing op bezwaar te nemen. Merk op dat de in hoger beroep onjuist gebleken aanname van de rechtbank aangaande de geloofwaardigheid van een uitspraak van het college dat het stukken niet onder zich heeft, vervolgens geen rol speelt bij de beantwoording van de vraag of overzichten aangaande neveninkomsten en het toekennen van promoties voorhanden zijn. Daarvan merkt de Afdeling immers – via de standaardoverweging – op dat verzoeker aannemelijk moet maken dat de documenten wel onder het bestuursorgaan berusten nu het college op niet ongeloofwaardige wijze ontkent dat ze er zijn. Dat blijkt ook in dit geval een ondoenlijke exercitie.

Essentie

Verstrekking informatie, openbaarmaking, aantasting van de persoonlijke levenssfeer. (Groningen)

Samenvatting

Het in hoger beroep alsnog overleggen van documenten, met het verzoek tot beperkte kennisneming als bedoeld in art. 8:29 lid 1 Awb, maakt dat het oordeel van de rechtbank, dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat dergelijke documenten niet beschikbaar zijn, geen stand kan houden. Ten aanzien van de overige documenten heeft het college op niet ongeloofwaardige wijze ontkend dat deze onder hem berusten. Appellant heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan aannemelijk is dat het college deze documenten wel onder zich heeft.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 9 maart 2010 in zaak nr. 09/455 in het geding tussen:
[appellant]
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 12 december 2008 heeft het college het verzoek van [appellant] om verstrekking van documenten gedeeltelijk afgewezen.
    Bij besluit van 20 april 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 9 maart 2010, verzonden op 11 maart 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 april 2010, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.A. Faber, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Willems en mr. J.T. Bos, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Ingevolge artikel 2, eerste lid, verstrekt het bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder een verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
      […]
      e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
      […].
    2. Bij brief van 21 oktober 2008 heeft [appellant] het college onder meer verzocht documenten over aan bij de dienst Sociale Zaken en Werk van de gemeente Groningen (hierna: de dienst) werkzame ambtenaren uitgekeerde bonussen, neveninkomsten van ambtenaren en promotiegegevens te verstrekken.
    3. De rechtbank heeft ten aanzien van de door [appellant] gevraagde documenten over bonussen of gratificaties overwogen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het geen overzichten van gegevens over bonussen of gratificaties onder zich heeft. Ter zitting bij de rechtbank heeft [appellant] dit niet weersproken, aldus de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich subsidiair op het standpunt heeft mogen stellen dat openbaarmaking van de door [appellant] gevraagde documenten een ontoelaatbare inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de in de documenten genoemde personen oplevert.
    4. [appellant] betoogt, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zijn verzoek in redelijkheid met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob heeft kunnen weigeren. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn verzoek ook ziet op de in de documenten genoemde namen, adres- en bankgegevens. Daarnaast stelt hij dat zijn verzoek niet alleen voortkomt uit eigenbelang maar ook uit de wens het algemeen belang te dienen. [appellant] stelt zich op het standpunt dat ambtenaren slechts bij hoge uitzondering in aanmerking dienen te komen voor bonussen en dat deze bonussen niet gebaseerd mogen zijn op vermindering van het aantal bijstandsgerechtigden door deze personen in aanmerking te laten komen voor uitkeringscategorieën waarbij zij een heel kleine kans maken op reguliere arbeid. Voorts heeft de rechtbank door te overwegen dat geen overzichten van bonussen dan wel prestatiebeloningen zijn gemaakt, miskend dat dit niet inhoudt dat geen regeling bestaat voor het toekennen daarvan, aldus [appellant]. Onder verwijzing naar krantenartikelen stelt hij zich op het standpunt dat het aannemelijk is dat zo’n regeling wel bestaat.
    5. In hoger beroep heeft het college documenten met overzichten van aan bij de dienst werkzame ambtenaren uitbetaalde gratificaties over de periode 2002-2008 aan de Afdeling overgelegd, met het verzoek tot beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb. Het oordeel van de rechtbank dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat overzichten van gegevens over gratificaties niet beschikbaar zijn, kan gelet op het feit dat deze in hoger beroep alsnog door het college zijn overgelegd, dan ook geen stand houden. Voorts stelt de Afdeling vast dat zich in het procesdossier van de rechtbank dat aan de Afdeling is gezonden geen stukken bevinden waaruit blijkt dat het college documenten aan de rechtbank heeft overgelegd met het verzoek tot beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb. Evenmin bevinden zich in dat procesdossier stukken waaruit blijkt dat de rechtbank [appellant] heeft verzocht om toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Aldus moet het er voor worden gehouden dat de rechtbank haar oordeel dat het college documenten waarin overzichten van neveninkomsten en promotiegegevens zijn vervat subsidiair kon weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, niet heeft gebaseerd op kennisname van deze documenten. Gelet op het voorgaande kan ook dit oordeel van de rechtbank geen stand houden.
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 20 april 2009 beoordelen.
    7. Bij het besluit van 20 april 2009 heeft het college het verzoek van [appellant] gedeeltelijk afgewezen. Het college heeft een aantal documenten aan [appellant] verstrekt. Ten aanzien van documenten met betrekking tot neveninkomsten en gratificaties heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen registratie van neveninkomsten wordt bijgehouden en er voorts geen overzichten van gratificaties zijn. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college ten aanzien van het toekennen van promoties aan ambtenaren in dienst van de dienst zich op het standpunt gesteld dat ook daarvan geen overzichten zijn gemaakt, nu promoties niet worden toegekend maar ambtenaren slechts kunnen solliciteren naar een hogere functie.
    8. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.5 ten aanzien van documenten met overzichten van aan bij de dienst Sociale Zaken en Werk van de gemeente Groningen werkzame ambtenaren uitbetaalde gratificaties, is het door [appellant] tegen dit deel van het besluit van 20 april 2009 ingestelde beroep gegrond. Het college dient in zoverre een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen. Het dient alsnog te bezien of de in hoger beroep aan de Afdeling overgelegde documenten, al dan niet geanonimiseerd, openbaar kunnen worden gemaakt.
    9. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 augustus 2007 in zaak nr. 200701417/1) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. De Afdeling is van oordeel dat het college ten aanzien van documenten over neveninkomsten van ambtenaren en het toekennen van promoties aan ambtenaren op niet ongeloofwaardige wijze heeft ontkend dat deze documenten onder hem berusten. [appellant] heeft ook geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan aannemelijk is dat het college neveninkomsten van ambtenaren documenteert. Hetzelfde geldt met betrekking tot promoties nu van toekenning daarvan geen sprake is. Het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 20 april 2009 waarin het college heeft geweigerd de documenten over neveninkomsten van ambtenaren en het toekennen van promoties te verstrekken, is ongegrond.
    10. Het beroep is gegrond. Het besluit van 20 april 2009 dient te worden vernietigd, voor zover het college heeft geweigerd documenten met overzichten van aan bij de dienst Sociale Zaken en Werk van de gemeente Groningen werkzame ambtenaren uitbetaalde gratificaties over de periode 2003-2008, openbaar te maken. Het college dient in zoverre een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin:
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 9 maart 2010 in zaak nr. 09/455;
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 20 april 2009, kenmerk DI 09.1868209, voor zover daarbij is geweigerd documenten met overzichten van aan bij de dienst Sociale Zaken en Werk van de gemeente Groningen werkzame ambtenaren uitbetaalde gratificaties over de periode 2003-2008, openbaar te maken;
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.