08. aug, 2018

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Wetenschappelijk onderzoek is niet altijd een bestuurlijke aangelegenheid

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 31 januari 2018

Annotatie

Een bijzondere uitspraak om twee redenen. Allereerst vanwege de beperkende uitleg van het begrip “bestuurlijke aangelegenheid”. Een begrip dat in de regel zo ruim wordt opgevat dat een verzoeker om informatie daar in de regel niet over struikelt in de procedure. Een ander belangrijk onderdeel in de uitspraak is het gegeven dat – evenals in een andere uitspraak op 31 januari 2018 (Gst. 2018/60) – de Afdeling ook hier een vaste lijn meent te moeten preciseren. Dit betreft het wel of niet de beschikking kunnen krijgen over de namen die in documenten zijn opgenomen vanwege de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen (een lijn die inmiddels is gecontinueerd, ABRvS 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:715).

Wetenschappelijk onderzoek als bestuurlijke aangelegenheid

De betekenis van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ heeft een groot bereik. Een verzoek om informatie betreft een bestuurlijke aangelegenheid als het verband houdt met de beleidsvorming, beleidsvoorbereiding of beleidsuitvoering van een bestuursorgaan. Het begrip ‘bestuurlijk’ omvat niet slechts de uitoefening van bestuurlijke taken en het gebruik van bestuursbevoegdheden, maar heeft betrekking op ‘het functioneren van het openbaar bestuur in al zijn facetten’ (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p. 24-25). Het begrip komt een belangrijke functie toe vanwege het zogeheten informatiestelsel dat aan de WOB
1992 ten grondslag ligt (zie over het belang van het begrip o.a. C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; de behandeling van het Woo-verzoek (deel I)’, Gst. 2016/135 (p. 732-733)). Het bepaalt de reikwijdte van het verzoek en daarmee het besluit.

In onder andere de hier opgenomen uitspraak bakent de Afdeling het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ af voor wetenschappelijke onderzoeksgegevens van onderzoekers van het Nederlands Studiecentrum Criminaliteit van de Vrije Universiteit (zie ook op dezelfde dag ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:322, aangaande onderzoekgegevens van onderzoekers van de Universiteit van Leiden). Het ging in beide kwesties vooral om de vraag of de (uit waarnemingen, interviews en ingevulde vragenlijsten verkregen) onderzoeksgegevens wel onder het bereik van de WOB 1992 vallen. Beide bestuursorganen vonden steun in de wetsgeschiedenis bij de WOB (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p. 25) dat zoveel zegt als dat informatie niet van bestuurlijke aard is als het betreft “inlichtingen over wetenschappelijke onderwerpen aan researchinstituten”. Ook de Afdeling ziet daarin een aanknopingspunt om deze informatie niet onder het bereik van de WOB 1992 te laten vallen. Hierbij merkt zij op dat de onderzoeksgegevens tot stand zijn gekomen bij de uitvoering van een onderzoek door aan de NSCR (en in de andere kwestie de Universiteit Leiden) verbonden onderzoekers in het kader van de wetenschappelijke taak van die instanties. Die gegevens zijn louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand gekomen en hebben geen betrekking op de bestuursvoering van het bestuur (respectievelijk de universiteit). Daaraan doet niet af dat (wetenschappelijke) publicaties zijn uitgebracht of dat de publicaties informatie bevatten die mogelijk voor de bestuursvoering van andere bestuursorganen relevant is. Dat laatste maakt niet dat de aan het rapport ten grondslag liggende onderzoeksgegevens een bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Ook het gegeven dat informatie over de opzet van het onderzoek – zoals informatie over de financiering ervan – een bestuurlijke aangelegenheid betreft, maakt volgens de Afdeling niet dat de onderzoeksgegevens zelf een bestuurlijke aangelegenheid betreffen.

Hoewel een begrijpelijke uitspraak, zeker in het licht van de wetsgeschiedenis roept dit wel de vraag op of alle onderzoeksgegevens dan buiten het bereik van de WOB 1992 vallen. Gelet op deze uitspraak lijkt dit in ieder geval niet aan de orde voor onderzoek dat geen of een beperkt wetenschappelijk oogmerk heeft. Een gradueel onderscheid met dus de nodige rechtsonzekerheid. Daarnaast zou ik menen dat wetenschappelijk onderzoek in opdracht van een bestuursorgaan, berustend bij dat bestuursorgaan ten behoeve van de besluitvorming van dat bestuursorgaan wel degelijk onder het bereik van de WOB 1992 valt. Illustratief is in dat kader ook de uitspraak over een onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam in opdracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (ABRvS 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4735, JB 2007/212, Gst. 2007/153). Hoe een en ander zich verhoudt tot de situatie van een instelling als TNO valt nog te bezien. In een uitspraak eerder in 2017 oordeelde de Afdeling dat, ondanks concrete uitlatingen van de minister, de WOB 1992 onverkort van toepassing is op het werk van TNO (ABRvS 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2334, JB 2017/169). Zodoende is ook de informatie met betrekking tot contractonderzoeken aan te merken als een bestuurlijke aangelegenheid. In hoeverre door de hier opgenomen uitspraak het wetenschappelijk gehalte van dergelijke onderzoeken TNO kan helpen zal moeten worden bepaald in nieuwe jurisprudentie. Kortom, een zeldzame beperking van het begrip bestuurlijke aangelegenheid die ongetwijfeld nieuwe vragen oproept die in latere uitspraken moeten worden beantwoord. Overigens laat dit alles natuurlijk onverlet dat de onderzoeksinstellingen wel met een WOB-verzoek geconfronteerd kunnen worden als het niet om de onderzoeksgegevens gaat, zoals de aanschaf van bepaalde apparatuur ten behoeve van onderzoek (vgl. ABRvS 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1050).

Persoonlijke levenssfeer en namen

Het tweede aspect vormt de vraag of en in hoeverre over de band van art. 10, tweede lid, aanhef en onder e, WOB 1992 – en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer – openbaarmaking van namen plaats moet vinden. Idee van deze weigeringsgrond is dat een burger erop moet kunnen vertrouwen dat privacygevoelige gegevens die hij aan de overheid verstrekt (of die uit andere hoofde bij de overheid berusten), niet zonder meer openbaar worden gemaakt. Daarvoor moet zijn belang bij geheimhouding door het betrokken bestuursorgaan worden afgewogen tegen het publieke belang van openbaarheid. Het gaat hierbij vooral (maar niet uitsluitend) om persoonsgegevens, waarbij het gaat om kort gezegd tot personen herleidbare informatie (zie uitvoerig C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131). Het kan dan gaan om zaken als namen, functies, de werkomgeving, bank- rekeningnummers en saldi daarvan, en afbeeldingen, zoals foto’s, of om combinaties daarvan.

De persoonlijke levenssfeer van ambtenaren heeft een bijzondere plek in de jurisprudentie. Voor zover informatie wordt gevraagd die uitsluitend het beroepsmatig handelen van ambtenaren betreft, dat wil zeggen de normale uitoefening van de opgedragen taken in het kader van het functioneren van het betreffende bestuursorgaan, is een beroep op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in beginsel niet mogelijk. Hoewel bij namen van ambtenaren nog wel eens wordt gedacht dat die sowieso niet voor openbaarmaking in aanmerking komen, is dat zeker niet het geval (vgl. ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2060). Telkens vraagt de WOB 1992 om een afweging van belangen per geval. Zo kan het zijn dat een draagkrachtige motivering erin gelegen is dat een veiligheidsrisico voor betrokkenen in het geding is (ABRvS 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1903, NJB 2015/1496 en ABRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3225). Sowieso heeft te gelden dat functionarissen die vanwege hun functie al in de openbaarheid treden, geen bescherming meer toekomt van de persoonlijke levenssfeer. Dat merkt de Afdeling in de hier opgenomen uitspraak ook op en dat is een herhaling van een langer heersende optiek (vgl. ABRvS 12 augustus 2009, AB 2009/383, JB 2009/231; ABRvS 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1844; ABRvS 17 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4235, Gst. 2011/7; ABRvS 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2883, AB 2013/288; ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3002).

Daarmee bleef de functionaris die gelet op zijn functie niet in de openbaarheid treedt vanzelf buiten beeld wat betreft de naam. De Afdeling nuanceert dit met de in deze uitspraak opgenomen precisering door de verzoeker de mogelijkheid te geven te betogen dat openbaarmaking van de naam van groot belang is (dat zwaarder weegt dat de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen). Daarmee komt deze relatieve weigeringsgrond in zoverre extra onder druk, althans wordt deze nog relatiever als de verzoeker om informatie met een goed verhaal komt waarom de weigeringsgrond in een concreet geval minder gewicht moet toekomen. Hoe dat er in een concreet geval uit moet zien is nog onbekend. In het onderhavige geval ontbrak zo’n betoog (de verzoeker wist ook niet dat hij die kans nog had immers), zodat in deze uitspraak geen ruimte is voor toepassing van deze extra relativering.

Uitspraak op de hoger beroepen van:

  1. het algemeen bestuur (thans: de raad van bestuur;
    hierna: het bestuur) van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (hierna: de NWO), gevestigd te Den Haag,
  2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 december 2016 in zaak nr. 16/2523 in het geding tussen: [appellant sub 2] en het bestuur.

Procesverloop

Bij besluit van 15 oktober 2015 heeft de directeur van het Nederlands Studiecentrum Criminaliteit en Rechtshandhaving (hierna: het NSCR) een verzoek van [appellant sub 2] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk ingewilligd.

Bij besluit van 2 maart 2016 heeft het bestuur het daartegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 9 december 2016 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 maart 2016 vernietigd voor zover het betreft de weigering om de namen in een brief van 14 mei 2014 van de directeur aan het Parket Generaal van het Openbaar Ministerie en een brief van 15 september 2014 van de minister van Veiligheid en Justitie aan de directeur openbaar te maken en het bestuur opgedragen met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben het bestuur en [appellant sub 2] ieder hoger beroep ingesteld.

[appellant sub 2] en het bestuur hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 6 februari 2017 heeft het bestuur het gemaakte bezwaar, voor zover thans van belang, gedeeltelijk gegrond verklaard.

[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2017, waar het bestuur, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. R.D. Harteman, beiden advocaat te Den Haag, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener te Utrecht, zijn verschenen. Voorts is aan de kant van het NSCR P. van der Laan verschenen.

Overwegingen

  1. Bij brief van 13 augustus 2015 heeft [appellant sub 2] de NWO dan wel het NSCR verzocht om verstrekking van “alle documenten met betrekking tot onderzoek NL-Online-Offline (of andere/vergelijkbare omschrijvingen/ namen) van de Vrije Universiteit en het NSCR”. Bij het besluit van 15 oktober 2015 heeft de directeur de correspondentie met externe partijen over het onderzoek en interne correspondentie over de voorbereiding van de bij externe partijen ingediende aanvragen openbaar gemaakt en hierin de namen van personen die niet wegens hun functie in openbare bronnen traceerbaar zijn, onleesbaar gemaakt met het oog op de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. Onderzoeksgegevens, interne correspondentie over de uitvoering van het onderzoek en voor het onderzoek gebruikte vragenlijsten (hierna: de onderzoeksgegevens) heeft de directeur niet openbaar gemaakt, omdat deze volgens hem niet een bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Bij het besluit van 2 maart 2016 heeft het bestuur het besluit van 15 oktober 2015 onder verwijzing naar een advies van de commissie Bezwaarschriften NWO van 22 februari 2016 gehandhaafd.
  2. Het bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet zijn standpunt heeft onderschreven dat de onderzoeksgegevens, reeds wegens het wetenschappelijk karakter ervan, niet een bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Hiertoe voert het aan dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 25) blijkt dat volgens de wetgever aan researchinstituten gerichte informatieverzoeken over wetenschappelijke onderwerpen geen verzoeken zijn die betrekking hebben op informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. Het onderzoek NL-Online/Offline houdt direct verband met de wetenschappelijke onderzoekstaak van het NSCR, onderdeel van de NWO. De uitspraak van 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4735, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de desbetreffende onderzoeksgegevens een bestuurlijke aangelegenheid betroffen, ging over een uitzonderlijk geval, aldus het bestuur.
    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de onderzoeksgegevens tot het moment van publicatie daarover niet een bestuurlijke aangelegenheid betreffen, omdat deze tot dan los moeten worden gezien van het bestuurlijk functioneren van het bestuur. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat het onderzoek is opgezet en uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van het bestuur, begeleid wordt door de medewerkers van het bestuur en gefinancierd wordt door het bestuur. Het bestuur erkent dat het opzetten van het onderzoek een bestuurlijke aangelegenheid is, zodat de uitvoering ervan ook een bestuurlijke aangelegenheid is, aldus [appellant sub 2].

     

    1. Artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob luidt:
      “In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder […] bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.”
      Artikel 3, eerste lid, luidt:
      “Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid rich- ten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.”
    2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1130, ziet het begrip ‘bestuurlijk’, gelet op het doel van de Wob, op het openbaar bestuur in al zijn facetten en betreft het niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie.
      De onderzoeksgegevens zijn tot stand gekomen bij de uitvoering van een onderzoek door een aan het NSCR verbonden onderzoeker in het kader van de wetenschappelijke taak van het NSCR. De gegevens zijn louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand gekomen en hebben geen betrekking op de bestuursvoering van het bestuur. Zij betreffen daarom geen bestuurlijke aangelegenheid. Dat over die gegevens een wetenschappelijke publicatie is uitgebracht, maakt dit niet anders. Dat informatie over de opzet van het onderzoek, zoals informatie over de financiering ervan, een bestuurlijke aangelegenheid betreft, betekent niet dat de onderzoeksgegevens zelf ook een bestuurlijke aangelegenheid betreffen. De door het bestuur vermelde uitspraak
      van de Afdeling van 3 oktober 2007 over onderzoek naar de bestuurscultuur binnen de gemeente Edam-Volendam waartoe de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opdracht had gegeven in verband met diens verantwoordelijkheid, betreft een uitzonderlijk geval en doet aan het voorgaande niet af. De rechtbank heeft niet onderkend dat het bestuur de weigering van de openbaarmaking van de onderzoeksgegevens reeds gelet op het voor- gaande terecht heeft gehandhaafd. Het betoog van het bestuur slaagt. Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
  3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de beoordeling van zijn beroepsgrond tegen de toe- passing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob beperkt heeft tot de brieven van 14 mei en 15 september 2015. Hiertoe voert hij aan dat het bestuur al heeft erkend dat de motivering van de weigering van de openbaarmaking van de namen van een secretaresse en een systeembeheerder onjuist is. De motivering voor de weigering van de openbaarmaking van andere namen ontbreekt volledig, aldus [appellant sub 2].
    1. Artikel 10, tweede lid, aanhef onder e, van de Wob luidt:
      “Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen […] de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer[.]”
    2. Het bestuur heeft in het besluit van 15 oktober 2015 geweigerd de in de correspondentie met externe partijen vermelde namen openbaar te maken van personen die niet wegens hun functie in openbare bronnen traceerbaar zijn. In het advies waarnaar het bestuur in het besluit van 2 maart 2016 heeft verwezen, is ter nadere motivering onder meer verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1844. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat namen van ambtenaren persoonsgegevens zijn en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking kan verzetten, waarbij van belang is dat het hier niet gaat om het opgeven van een naam aan een individuele burger die met een ambtenaar in contact treedt, maar om openbaarmaking in de zin van de Wob.
      De Afdeling preciseert haar jurisprudentie en overweegt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-ver- zoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. Nu het in deze zaak gaat om de namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden en [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid zwaarder weegt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende medewerkers, heeft het bestuur openbaarmaking van de namen terecht geweigerd.
      Het betoog faalt.
  4. Het hoger beroep van het bestuur is gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog ongegrond verklaren.
    Gelet op het voorgaande is de grondslag ontvallen aan het door het bestuur ter uitvoering van de aangevallen uit- spraak genomen besluit van 6 februari 2017. Dat besluit moet daarom worden vernietigd.
  5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het algemeen bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 december 2016 in zaak nr. 16/2523;
IV. verklaart het beroep in die zaak ongegrond;
V. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek van 6 februari 2017 met kenmerk 2017/JZ/00199751.