Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Wob-misbruik; de formulering van de machtiging

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 13 april 2016

Annotatie

  1. In een eerdere annotatie in dit blad is reeds ingegaan op de verschillende elementen die van belang zijn voor het onderkennen van misbruik van de bevoegdheid om verzoeken om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) in te dienen en daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen (ABRvS 17 februari 2016, Gst. 2016/68 ). De hier opgenomen uitspraak geeft een aanvulling daarop.
  2. In voornoemde annotatie werd een drietal elementen onderscheiden op grond waarvan in de jurisprudentie misbruik werd vastgesteld. Dit onderscheid vormde een handreiking voor de praktijk op grond waarvan een verzoek wellicht zelfs buiten behandeling kan worden gelaten. Dat laatste lijkt immers mogelijk op grond van voornoemde uitspraak van 17 februari 2016. Direct werd de opmerking geplaatst dat veel van deze elementen lastig zijn vast te stellen in het prille stadium van de behandeling van een Wobverzoek zodat het buiten behandeling laten geen sinecure zal blijken te zijn. Hoe dat ook zij, een eerste element vormt de inhoudelijke component (onbekendheid van de gemachtigde met de reden waarom de informatie wordt gevraagd en het doen van het verzoek bij vele bestuursorganen of het niet kunnen duiden van het verband tussen het vermeende doel en het verzoek zelf). Een tweede element vormde het financiële aspect (het ogenschijnlijk gericht zijn op geldelijk gewin in de vorm van een proceskostenveroordeling en/ of een dwangsom vanwege niet tijdig beslissen). Een derde element blijkt de aard van de verzoeker en/of diens gemachtigde.
  3. In de hier opgenomen uitspraak maakt de Afdeling duidelijk dat ook de formulering van een machtiging een aanwijzing kan opleveren voor misbruik. Zodoende kan, mede vanwege die machtiging, een verzoek buiten behandeling worden gelaten (mede op grond van de 17 februari uitspraak) of kan betrokkene niet-ontvankelijk worden verklaard bij het instellen van de nodige rechtsmiddelen. Daarmee vormt deze uitspraak een nieuw voorbeeld van een aspect dat relevant kan zijn bij het vaststellen van misbruik. Een voorbeeld dat valt te scharen onder het hiervoor besproken eerste element. Het betreft immers een inhoudelijke component. Aan de andere kant vormt de algemene machtiging natuurlijk ook een belangrijk onderdeel van het achterliggende business-model (aard van de gemachtigde). In zoverre ziet het weer op het aspect van het oogmerk van financiële verrijking over de band van de WOB (kennelijk doel, niet zijn openbaarmaking van overheidsinformatie).
  4. Deze uitspraak laat overigens ook weer zien dat een dergelijk aspect kan bijdragen bij de dossiervorming om misbruik aan te tonen, hoewel na een inhoudelijke beoordeling de feitelijke situatie op zichzelf de rechterlijke toets kan doorstaan. Zo is het eigenlijk met nagenoeg alle aspecten die bijdragen aan de bewijsvoering ten behoeve van de stelling dat sprake is van misbruik. Een profijtelijk business-model op zichzelf is niet verboden, juist niet! Ook het voeren van procedures naar aanleiding van een besluit is uiteraard toegestaan (ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:527). Wederom dus een bevestiging van de al meerdere keren in dit tijdschrift geplaatste opmerking dat niet te gemakkelijk naar de ‘misbruik-kaart’ moet worden gegrepen. Aan de andere kant bevestigt de Afdeling hiermee maar weer dat het bij misbruik om een optelsom der dingen gaat, die iedere keer weer moet worden gemaakt. Een bewerkelijk klusje dus en zeker lastig uit t voeren in de beginfase nadat een verzoek om informatie net is ontvangen.
  5. Dit wordt overigens ook niet anders onder de inmiddels in de Tweede Kamer aangenomen Wet open overheid ( Kamerstukken I 2015/16, 33328, A). De daarin opgenomen regeling van artikel 4.6, de antimisbruikbepaling, regelt immers niet meer of minder dan dat wat de jurisprudentie inmiddels toelaat, het buiten behandeling laten van een verzoek indien het doel van het verzoek niet ziet op het verkrijgen van publieke informatie. Ook de bewijsvoering omtrent de doelstelling van het verzoek, zal onder die wet – mocht die ook worden aangenomen in de Eerste Kamer – een lastige opgave zijn.
  6. Overigens zij wat betreft die machtiging nog maar eens verduidelijkt met deze uitspraak dat op grond van artikel 8:24 Awb een schriftelijke machtiging door de bestuursrechter kan worden verlangd en dat daaruit duidelijk moet worden waarop de machtiging betrekking heeft. Vereist is dat het voldoende specifiek is om te kunnen bepalen wat de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid zijn, maar het gebruik van algemene bewoordingen is toegestaan. Deze beide criteria maken dat het nog wel eens misgaat met een machtiging. Gevoelsmatig moet de inhoud specifiek genoeg zijn, zodat al snel gekozen zal worden voor het machtigen om bijvoorbeeld aanvragen in te dienen en af te handelen. In dat geval strekt de machtiging zich evenwel niet uit tot het indienen van een bezwaarschrift (CBb 18 juni 1996, AB 1997/253). Evenzo zal een machtiging om beroep in te stellen niet mede omvatten de machtiging om beroep in cassatie in te stellen (HR 12 april 2013, BNB 2013/125) en ziet de machtiging om beroep in te stellen ook niet op de bevoegdheid om het beroep in te trekken (CRvB 9 februari 1995, AB 1995/323). Het is dus van belang om te kiezen voor algemene bewoordingen zoals ook in dit geval aan de orde. In de hier opgenomen uitspraak was zelfs sprake van een machtiging gedateerd voor het besluit in primo. Hoewel in deze en andere uitspraken al toegestaan (vgl. ook ABRvS 24 december 2014, AB 2015/46 en JB 2015/29 en ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1029), kan hierin nog wel het gevaar schuilen dat een machtiging afgegeven in een eerdere fase, bijvoorbeeld de bezwaarfase, niet vanzelfsprekend ziet op de hoger beroepsfase (ABRvS 16 maart 2005, JB 2005/127).

Machtiging tot het voeren van procedures mag in algemene bewoordingen, hetgeen wel een aanwijzing kan vormen van misbruik van een bevoegdheid Wob-verzoeken in te dienen.

Artikel 8:24 van de Awb noch een andere rechtsregel staat in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijk geachte handelingen. Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2014 in nr. 201403182/1/A3 en 25 november 2015 in nr. 201408904/1/A3 en 201410244/1/A3. Zo strekt een machtiging voor, bijvoorbeeld, het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift. Een dergelijke machtiging ligt in deze zaak niet voor. In de machtiging van 12 augustus 2013 staat dat Van Gemert bevoegd is [appellant] te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen. Hoewel zeer algemeen geformuleerd zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid Aldus voldoende bepaalbaar.
Het gebruik van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging kan overigens een aanwijzing opleveren dat misbruik in de zin van artikel 13 , gelezen in verbinding met artikel 15 , van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek wordt gemaakt van de bevoegdheid een Wob-verzoek in te dienen en om daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen, waaronder rechtsmiddelen met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit, zoals bijvoorbeeld aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in nr.
201311752/1/A3. In de thans voorliggende zaak is misbruik van recht niet aan de orde.

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni
2015 in zaak nr. 14/2508 in het geding tussen:
[appellant]
en
de korpschef van politie.

Procesverloop

Bij besluit van 25 september 2013 heeft de korpschef documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) openbaar gemaakt.
Bij besluit van 10 februari 2014 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.C.L.M.A. van Gemert, werkzaam bij Salus Juristen, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. R.R. Berkhout, zijn verschenen.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 8:24, eerste lid, van de Awb kunnen partijen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    Ingevolge het tweede lid kan de bestuursrechter van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
  2. De rechtbank heeft overwogen dat de bijzondere aard van het bestuursrecht meebrengt dat de machtiging voldoende specifiek moet zijn, wat niet betekent dat voor elk afzonderlijk rechtsmiddel steeds een afzonderlijke machtiging nodig is. Uit een machtiging dient in voldoende mate te blijken dat degene die de machtiging verstrekt zich er van bewust is dat hij als eisende partij optreedt of zal optreden in de procedure, waarin de machtiging is gevraagd.
    Volgens de rechtbank is de afgegeven machtiging van 12 augustus 2013 onbegrensd en blijkt daaruit niet op welke concrete vordering of procedure die machtiging betrekking heeft, omdat daarin alleen in algemene zin over vertegenwoordiging bij juridische geschillen wordt gesproken.
  3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overgelegde machtiging niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
  4. De machtiging van 12 augustus 2013 luidt als volgt: “Ondergetekende [appellant] (…) machtigt hierbij mr. J. van Gemert, Salus Juridische Diensten B.V. en haar medewerkers (…) om hem/haar te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen, daaronder begrepen ook het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een of meerdere besluiten, zowel buitengerechtelijk als gerechtelijk, en al hetgeen te doen dat door de gemachtigde noodzakelijk wordt geacht. Hieronder dient in ieder geval te worden begrepen het zo nodig aanwenden en intrekken van beschikbare rechtsmiddelen, alsook het aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten e.d., een en ander in de ruimste zin van het woord”.
    1. Artikel 8:24 van de Awb noch een andere rechtsregel staat in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijk geachte handelingen.
      Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2014 in zaak nr. 201403182/1/A3 en 25 november 2015 in zaak nrs. 201408904/1/A3 en 201410244/1/A3. Zo strekt een machtiging voor, bijvoorbeeld, het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift.
      Een dergelijke machtiging ligt in deze zaak niet voor. In de machtiging van 12 augustus 2013 staat dat Van Gemert bevoegd is [appellant] te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen. Hoewel zeer algemeen geformuleerd zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid aldus voldoende bepaalbaar.
      Het gebruik van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging kan overigens een aanwijzing opleveren dat misbruik in de zin van artikel 13, gelezen in verbindingmet artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek wordt gemaakt van de bevoegdheid een Wob-verzoek in te dienen en om daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen, waaronder rechtsmiddelen met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit, zoals bijvoorbeeld aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in zaak nr. 201311752/1/A3. In de thans voorliggende zaak is misbruik van recht niet aan de orde.
    2. Nu er, gelet op hetgeen is overwogen onder 4.1 geen reden was eraan te twijfelen of de vertegenwoordigingsbevoegdheid van Van Gemert ten tijde van het indienen van het beroep bestond, heeft de rechtbank hem ten onrechte verzocht een specifiekere machtiging toe te zenden. De rechtbank heeft het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
      Het betoog slaagt.
  5. Nu het beroep ontvankelijk is, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 februari 2014 beoordelen in het licht van de tegen dat besluit in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden.
    1. Op 5 augustus 2013 heeft [appellant] de korpschef op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van “alle bij u berustende stukken gerelateerd aan uw kenmerk (parket en procesverbaalnummer): 05074149-13/23031165-BV0107”. Deze stukken zien op een [appellant] betreffende strafzaak die op 18 april 2013 is geseponeerd. De korpschef heeft enkele documenten geanonimiseerd verstrekt. De rest van de documenten heeft hij geweigerd te verstrekken.
    2. Anders dan [appellant] heeft betoogd heeft de korpschef de niet verstrekte informatie niet geweigerd met een beroep op artikel 365 van het Wetboek van Strafvordering.
      Dit betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
    3. Voorts heeft [appellant] betoogd dat de geanonimiseerd verstrekte gegevens te veel weglakkingen bevatten.
    4. De Afdeling heeft de documenten met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid , van de Awb ingezien. De korpschef heeft de niet verstrekte informatie in redelijkheid kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid , aanhef en onder c, van de Wob. Deze bepaling beoogt te voorkomen dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten zouden kunnen worden gefrustreerd door openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het Openbaar Ministerie inmiddels hebben vergaard ( Kamerstukken II 1986/87, 19859, nr. 3 , blz. 35). De Afdeling heeft in haar uitspraak van 28 augustus 2013 in zaak nr. 201206923/1/A3 overwogen dat dit belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten zich voordoet, indien de gevraagde informatie aanleiding is geweest voor en is gebruikt ten behoeve van een lopend onderzoek, dan wel niet op voorhand onaannemelijk is dat een eerder onderzoek zal worden hervat. De korpschef mocht zich op het standpunt stellen dat, hoewel de zaak is geseponeerd, niet op voorhand onaannemelijk is dat het eerdere onderzoek zal worden hervat. De korpschef heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
      Het betoog faalt.
  6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 februari 2014 alsnog ongegrond verklaren.
  7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni 2015 in zaak nr. 14/2508;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.