30. aug, 2018

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Wob-verzoek is vormvrij, de verplichting om een formulier te gebruiken kan dus niet

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 17 augustus 2016

Annotatie

  1. In deze uitspraak geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eens geen gehoor aan een poging vanuit het bestuursorgaan om (vermeend) WOB-misbruik een halt te roepen. De mogelijkheid daartoe die in bestuurlijk Nederland is verkend, het verplicht maken van een bepaalde weg om benaderd te worden aan de hand van een formulier, wordt immers met deze uitspraak onmogelijk gemaakt. Deze uitspraak gaat over de verhouding tussen de vormvrijheid van het WOB-verzoek en de bevoegdheid die de Algemene wet bestuursrecht geeft om formulieren voor te schrijven (teneinde misbruik tegen te gaan).
  2. In zoverre vormt het een mooie aanvulling op de jurisprudentie over de verhouding tussen de WOB 1992 en de Awb. Een bijzondere verhouding die zich kenmerkt door het feit dat het twee meer algemene wetten betreft, terwijl de WOB 1992 toch ook als ‘bijzondere’ wet kan worden aangemerkt. Te meer nu in de WOB 1992 het nodige wordt geregeld dat ook in de Awb zou kunnen worden neergelegd.
  3. In een eerder naschrift in dit tijdschrift heb ik de optie van het formulier al kort besproken (Rb. Oost-Brabant 26 april 2013, Gst. 2013/87). In dat naschrift werd een aantal oplossingsrichtingen, waarin toen werd gedacht, besproken. Destijds had een Wet aanpassing WOB het licht gezien met de mogelijkheid om kennelijk onredelijke verzoeken af te wijzen (voorgesteld artikel 3b). Ook het Verdrag van Tromso kende een regeling over de ‘manifestly unreasonable’ verzoeken. Het idee van de ombudsman – om de WOB 1992 af te schaffen – kreeg kort aandacht. In dat naschrift stelde ondergetekende vooral iets anders voor, wat praktischer en effectiever leek. Enerzijds wees ik op de mogelijkheid van het loskoppelen van de Wet dwangsom met de WOB 1992. Nog nuttiger leek mij evenwel het creëren van een grondslag in de WOB 1992 dat een vast aanvraagformulier kan worden voorgeschreven. Daarmee werd immers onmiskenbaar wat een WOB-verzoek was en kon de organisatie daarop worden ingericht.
    Beide oplossingen waren vooral ingegeven met het idee dat de grootste drijfveer voor misbruik, het financiële gewin vormde wat pas aan de orde was bij niet tijdig besluiten. Later bleek ook dat proceskostenvergoedingen een reden konden vormen voor misbruik.
  4. Voorgestelde optie 1 is opgepakt met de inmiddels op 12 juli 2016 aangenomen Wet voorkoming misbruik WOB. Deze wijziging van de WOB 1992, die een korte behandeling in de Eerste Kamer heeft gehad, treedt per 1 oktober 2016 in werking (Stb. 2016, 301). Daarmee wordt per die datum, overgangsrecht is niet voorzien, geregeld dat de paragraaf over de dwangsom (4.1.3.2 van de Awb) niet van toepassing is op besluiten en beslissingen op bezwaar op grond van de WOB 1992 (artikel 15 WOB 1992). Daarnaast is erin geregeld dat direct in bezwaar of beroep kan worden opgekomen bij niet-tijdig beslissen (artikelen 15a en 15b WOB 1992) en bestaat de mogelijkheid dat een proceskostenvergoeding niet aan de orde is gelet op de omvang van het verzoek en de opstelling van verzoeker.
  5. De tweede door mij voorgestelde optie is dus aan de orde in de hier opgenomen uitspraak. De
    Afdeling acht een dergelijk formulier, enkel op grond van artikel 4:4 Awb, niet mogelijk. De gemeente Zevenaar had het verzoek buiten behandeling gelaten vanwege het niet gebruikmaken van het door haar voorgeschreven formulier “Verzoek Wet openbaarheid van bestuur”. De rechtbank had deze handelwijze met een mondelinge uitspraak (een schriftelijke uitspraak in een andere, met deze kwestie vergelijkbaar, betreft Rb. Gelderland 23 juni 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:4110) goed bevonden door te wijzen op artikel 4:4 Awb. Daarin is immers gesteld dat een formulier kan worden vastgesteld, tenzij daarin is voorzien bij wettelijk voorschrift. Met die bepaling is de algemene bevoegdheid gecreëerd om het gebruik van aanvraagformulieren voor te schrijven, waardoor veel bijzondere bepalingen die ten tijde van de introductie van deze bepaling in de Awb nog bestonden overbodig werden. In de WOB 1992 is geen bijzondere regeling opgenomen, zo was de veronderstelling van de gemeente en de rechtbank, zodat niets eraan in de weg stond gebruik te maken van de bevoegdheid van artikel 4:4 Awb. Daarbij kwam dat het oorspronkelijke doel van deze bepaling – het in de hand werken van het ordelijk verloop van de behandeling van aanvragen – ook in dit geval werd nagestreefd. Dit te meer nu, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis, het gebruik van formulieren voor de hand zou liggen wanneer de betrokken aanvragen ingewikkeld of talrijk zijn (PG Awb I, p. 241-242). Dat is – vanwege de WOB-misbruik problematiek – zeker aan de orde bij WOBverzoeken.
    Gewezen zij nog maar eens op het voorbeeld van de 2282 WOB-verzoeken naar 2282 subsidiedossiers (waarbij overigens volgens de Afdeling geen sprake was van misbruik; ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2997, AB 2015/409, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2015/126 (m.nt. C.N. van der Sluis onder Gst. 2015/128) of de beoogde 3,9 miljoen verzoeken vanwege een vete met het bestuursorgaan (waarbij dan weer wel misbruik is vastgesteld; Gerechtshof Den Haag 7 juni 2016,
    ECLI:NL:GHDHA:2016:1526).
  6. De Afdeling lijkt evenwel een beperking aan te brengen wat betreft de bevoegdheid van
    de Awb. Die beperking vindt zij in de vormvrijheid die de WOB 1992 kent voor WOBverzoeken.
    Van belang acht zij voorts dat drempels voor het indienen van verzoeken om informatie moeten worden voorkomen (Kamerstukken II 19859, 6, p. 24 en Kamerstukken II 2014/15, 34106, 6, p. 4 en 8). Een voorgeschreven formulier is volgens de Afdeling in dat licht wel mogelijk. Als exclusieve weg waarbij – indien het formulier niet wordt gebruikt – buiten behandeling stellen het gevolg is, gaat alleen te ver. Daarmee onderstreept de Afdeling het meer regelende karakter van artikel 4:4 Awb en tegelijk het bijzondere karakter van de WOB 1992 als wet die voorgaat op de meer algemene regeling van de Awb. De behandeling in de Tweede Kamer van voornoemd wetsvoorstel tot wijziging van de WOB 1992 teneinde misbruik te voorkomen geeft de Afdeling in de hier opgenomen uitspraak de bouwstenen voor dat oordeel. Daarmee brengt de Afdeling zoals gezegd een nuancering aan op de algemene en open geformuleerde bevoegdheid van artikel 4:4 en de daarbij behorende mogelijkheid bij niet gebruikmaking van dat formulier van buiten behandeling stellen. Hoewel dit valt te begrijpen in het licht van de vormvrijheid van de WOB 1992, staat het wel op gespannen voet met de kennelijke redactie van artikel 4:4 Awb. Daaruit volgt immers dat een formulier kan worden voorgeschreven, tenzij daarin is voorzien bij wettelijk voorschrift. Dat laatste lijkt er alleen op te wijzen dat een formulier niet kan worden voorgeschreven als er al een regeling bestaat over een formulier. Kennelijk kan dit ook zo worden gelezen dat, als een regeling ook voorschrijft dat een aanvraag niet via een formulier maar mondeling kan worden gedaan, daarmee de mogelijkheid van 4:4 Awb ook komt te vervallen.
  7. Hoewel veel te zeggen valt voor de opstelling van de Afdeling (te meer nu de WOB 1992 ook de mogelijkheid geeft van het doen van een mondeling verzoek) en ik in mijn eerder genoemde annotatie ook de suggestie opwierp dat een wettelijke grondslag in de WOB 1992 vereist was voor de optie van het formulier, doet de opstelling van de Afdeling ook anderszins wat vreemd aan. Want was het niet de Afdeling die in de jurisprudentie van de laatste jaren de vormvrijheid van het WOB-verzoek met nogal wat beperkingen heeft omgeven? In eerste instantie gold nog de algemene mantra dat elk verzoek om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid, dat wordt gericht tot een bestuursorgaan in feite een ‘WOB-verzoek’ betrof. Formele eisen waren niet gegeven (het doen van een schriftelijk verzoek was alleen bewijstechnisch te verkiezen, maar mondeling kon het verzoek ook worden gedaan) en het noemen van de WOB 1992 was ook niet nodig (M.G.J. Maas Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010/24, p. 100). Die lijn leek evenwel wat te zijn losgelaten. Zo werd een verzoek om informatie in een brief met het thema aansprakelijkstelling van het bestuursorgaan niet als WOB 1992-verzoek aangemerkt (ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, Gst. 2013/129, m.nt. C.N. van der Sluis). Ook een verzoek om informatie gedurende procedures – opgenomen in beroepschriften of andere processtukken – kwalificeerde niet als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WOB 1992 (ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2218; ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311; ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1617, AB 2014/275, m.nt. P.J. Stolk). Ook een verzoek tot medewerking (ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:98), het indienen van een klacht (ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1045) en het stellen van een vraag (ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:642, AB 2013/310, m.nt. P.J. Stolk; ABRvS 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2136) zijn voorbeelden met de uitkomst dat van een verzoek om informatie op grond van de WOB 1992 geen sprake was. Interessant in dit kader is de strikte lijn van de Afdeling waar het gaat om informatieverzoeken die niet gericht zijn aan het bestuursorgaan, maar aan een ambtenaar van dat orgaan (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1438). Zelfs het noemen van de WOB 1992 leek op een gegeven moment niet bepalend (ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3106, JB 2014/185, m.nt. L.J. Wildeboer, JIN 2014/229, m.nt. L.J. Wildeboer). In ieder geval was het ‘voor zover nodig’ een beroep doen op de WOB 1992 onvoldoende om van een WOB-verzoek te spreken (ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2080). Van belang werd voorts wel geacht dat het ging om een verzoek tot openbaarmaking voor een ieder (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1460 en ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4185). Uiteindelijk leek de Afdeling op 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4262, JBO 2015/3, m.nt. D. van der Meijden, JBP 2014/118 en JBP 2015/13) te concluderen dat als gevraagd wordt om niet openbare informatie, met een uitdrukkelijk beroep op de WOB 1992, met het oogmerk dat het openbaar wordt voor een ieder, dan zeker sprake is van een WOB-verzoek. Ook als dit gebeurt in een lopende procedure. Dan gelden alle verplichtingen van de WOB 1992 voor een bestuursorgaan (tijdig beslissen, vragen van zienswijzen bij belanghebbenden etc.). Dit lijkt weer anders als de gemachtigde kennis en ervaring heeft met procedures en de WOB 1992, maar deze moedwillig de weg van de WOB 1992 bewandeld (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587, Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis). Voorgaande laat zien dat de Afdeling niet altijd zo zwaar tilt aan de vormvrijheid. Zij lijkt juist gelet op de inhoud van het verzoek een drempel op te werpen om van een WOB-verzoek te kunnen spreken. Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat dit nogal eens te maken heeft met de (gemachtigde van) verzoeker. Zo kan ik me ook niet aan de indruk onttrekken dat een enkele rechtbank bepaalde (gemachtigden van) verzoekers op een ‘zwarte lijst’ heeft geplaatst. Behoort appellant of zijn gemachtigde tot de gelukkigen, dan wordt in een enkel geval zelfs al uitgegaan van misbruik en ligt de bewijslast – dat van een reëel WOB-verzoek sprake is – bij die (gemachtigde van) verzoeker (Rb. Noord-Holland 1 augustus 2016,ECLI:NL:RBNHO:2016:6394).

Essentie

WOB-verzoek is vormvrij. Het verplichten om een vastgesteld formulier te gebruiken verdraagt zich niet met dat uitgangspunt. (Zevenaar)

Samenvatting

Uitgangspunt van de WOB 1992 is dat een verzoek om informatie vormvrij is, in die zin dat de WOB 1992 geen formele eisen stelt aan de wijze waarop een verzoek wordt ingediend. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de WOB 1992 wilde de wetgever geen drempels opwerpen voor het indienen van WOB-verzoeken, omdat dit afbreuk zou doen aan de doelstelling van de WOB 1992. Om die reden heeft de wetgever niet voorgeschreven dat een verzoek schriftelijk moet worden ingediend (Kamerstukken II 1987/88, 19859, 6, blz. 24). Dat dit uitgangspunt nog steeds geldt, volgt onder meer uit de geschiedenis van de totstandkoming van de op 12 juli 2016 aangenomen Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik. Daarin is meermalen vermeld dat het uitgangspunt is dat een WOB-verzoek vormvrij is en dat een voorgeschreven wijze van indienen – zoals een verplicht voorgeschreven formulier – afbreuk zou doen aan de doelstelling van de WOB 1992. In dat verband is verwezen naar de vermelde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de WOB 1992: “Zoals reeds in de memorie van antwoord bij de WOB is opgemerkt schept een formeel vereiste van een schriftelijk verzoek immers een drempel.” (Kamerstukken II 2014/15, 34106, 6, blz. 4 en 8). Het uitgangspunt dat een WOB-verzoek vormvrij is, verdraagt zich niet met de verplichting om een door het bestuursorgaan vastgesteld formulier te gebruiken voor de indiening van zo’n verzoek. Daarom is artikel 4:4 van de Awb niet van toepassing op WOB-verzoeken, ook al is dit niet uitdrukkelijk in de WOB 1992 bepaald. Een bestuursorgaan mag vanzelfsprekend een formulier vaststellen waarmee WOB-verzoeken kunnen worden ingediend, maar het gebruik daarvan mag niet verplicht worden gesteld. Een WOB-verzoek kan daarom ook niet wegens het niet gebruiken van het voorgeschreven formulier buiten behandeling worden gesteld. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, mocht het college het verzoek van [appellant] daarom niet wegens het niet gebruiken van het door het college voorgeschreven formulier buiten behandeling stellen.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zevenaar,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 juni 2015 in zaak nr. 14/8966 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar.

Uitspraak

(…)

Overwegingen

Wettelijke bepalingen

    1. Ingevolge artikel 4:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens een formulier vaststellen, voor zover daarin niet is voorzien bij wettelijk voorschrift. Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, onder a, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

De besluitvorming van het college

    1. [appellant] heeft het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om verstrekking van een digitaal afschrift van “alle externe adviezen (incl. second opinions, etc.) rond de 1ste aanbesteding van het nieuwe gemeentehuis”. In reactie op het verzoek heeft het college [appellant] te kennen gegeven dat verzoeken op grond van de Wob slechts in behandeling worden genomen indien deze via het formulier ‘Verzoek Wet openbaarheid van bestuur’ zijn ingediend. Het college heeft [appellant] in de gelegenheid gesteld het verzoek alsnog door middel van dat formulier in te dienen. [appellant] heeft hierop als volgt geantwoord: “Volgens de rijksoverheid is een Wob-verzoek vormvrij. Daarom handhaaf ik mijn Wob-verzoek van 1 juli jl. en verzoek ik u op dat verzoek alsnog tijdig een beslissing te nemen.” Bij het besluit van 6 augustus 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling gesteld omdat voor de indiening van het verzoek geen gebruik is gemaakt van het vastgestelde formulier.

De aangevallen uitspraak

    1. De rechtbank heeft vooropgesteld dat de Wob geen eisen stelt aan de vorm van een
      Wob-verzoek en dat zo’n verzoek in beginsel dus vormvrij is. Dat laat volgens de rechtbank onverlet dat artikel 4:4 van de Awb aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toekent om het gebruik van een aanvraagformulier voor te schrijven. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen of dit wenselijk is. Onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:4 van de Awb (Kamerstukken II 1988/89, 21221, 3, blz. 90-91) heeft de rechtbank voorts overwogen dat een aanvraag die op andere wijze dan door middel van het voorgeschreven formulier is ingediend, onder omstandigheden op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling kan worden gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat het formulier in het algemeen het ordelijk verloop van de behandeling van aanvragen dient. Nu [appellant] geen gebruik heeft gemaakt van het door het college voorgeschreven formulier en geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om dat alsnog te doen, mocht het college zijn verzoek buiten behandeling stellen, aldus de rechtbank.

Beoordeling van het hoger beroep

    1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zijn verzoek niet buiten behandeling mocht stellen. Hij voert aan dat voor het indienen van een Wob-verzoek geen formulier verplicht kan worden gesteld, omdat een dergelijk verzoek vormvrij is. Hij wijst erop dat op grond van de Wob ook op een mondeling verzoek een besluit dient te worden genomen.
      1. Uitgangspunt van de WOB is dat een verzoek om informatie vormvrij is, in die zin dat de
        Wob geen formele eisen stelt aan de wijze waarop een verzoek wordt ingediend. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de WOB wilde de wetgever geen drempels opwerpen voor het indienen van Wob-verzoeken, omdat dit afbreuk zou doen aan de doelstelling van de Wob. Om die reden heeft de wetgever niet voorgeschreven dat een verzoek schriftelijk moet worden ingediend (Kamerstukken II 1987/88, 19859, 6, blz. 24). Dat dit uitgangspunt nog steeds geldt, volgt onder meer uit de geschiedenis van de totstandkoming van de op 12 juli 2016 aangenomen Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik. Daarin is meermalen vermeld dat het uitgangspunt is dat een Wob-verzoeken vormvrij is en dat een voorgeschreven wijze van indienen – zoals een verplicht voorgeschreven formulier afbreuk zou doen aan de doelstelling van de Wob. In dat verband is verwezen naar de vermelde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob: “Zoals reeds in de memorie van antwoord bij de Wob is opgemerkt schept een formeel vereiste van een schriftelijk verzoek immers een drempel.” (Kamerstukken II 2014/15, 34106, 6, blz. 4 en 8).
      2. Het uitgangspunt dat een Wob-verzoek vormvrij is, verdraagt zich niet met de verplichting om een door het bestuursorgaan vastgesteld formulier te gebruiken voor de indiening van zo’n verzoek. Daarom is artikel 4:4 van de Awb niet van toepassing op Wob-verzoeken, ook al is dit niet uitdrukkelijk in de Wob bepaald. Een bestuursorgaan mag vanzelfsprekend een formulier vaststellen waarmee Wob-verzoeken kunnen worden ingediend, maar het gebruik daarvan mag niet verplicht worden gesteld. Een Wobverzoek kan daarom ook niet wegens het niet gebruiken van het voorgeschreven formulier buiten behandeling worden gesteld. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, mocht het college het verzoek van [appellant] daarom niet wegens het niet gebruiken van het door het college voorgeschreven formulier buiten behandeling stellen.
        Het betoog slaagt.

Slotoverwegingen

    1. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 18 november 2014 gegrond verklaren, omdat het buiten behandeling laten van het Wob-verzoek zich niet verdraagt met de Wob. Dat besluit zal daarom worden vernietigd.
    2. Het college dient opnieuw een besluit te nemen op het door [appellant] tegen het besluit van 6 augustus 2014 gemaakte bezwaar. Daarbij dient het college het verzoek van [appellant] alsnog inhoudelijk te behandelen. Voor zover, zoals het college in het verweerschrift in hoger beroep stelt, niet duidelijk is op welke periode het verzoek van [appellant] ziet, dient hij met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wob in de gelegenheid te worden gesteld om het verzoek te preciseren.
    3. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

 

Beslissing


De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 juni 2015 in zaak nr. 14/8966;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar van 18 november 2014, verzonden bij brief met kenmerk U14.006566;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar tot vergoeding van bij
[appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.042,04 (zegge: tweeduizend tweeënveertig euro en vier cent), waarvan € 1.984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.