01. sep, 2010

Van der Sluis (met Maas-Cooymans) in ‘de Gemeentestem’: Wob-verzoek tijdens een ambtenaarrechtelijke procedure

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 1 september 2010

Annotatie

  1. Deze uitspraak is zowel relevant voor de praktijk vanwege de overwegingen omtrent het niet tijdig beslissen en het verbeuren van dwangsommen als vanwege de aspecten betreffende de Wet openbaarheid van bestuur. Tussen de gemeente en de wederpartij loopt een ambtenaarrechtelijke procedure; het ontslag van de wederpartij wordt door hem of haar aangevochten. In dat kader heeft de wederpartij verzocht om toezending van stukken over zijn ambtelijke rechtspositie en de voorbereiding van zijn ontslag teneinde zichzelf en zijn advocaat in staat te stellen de procedure naar behoren te voeren. De gemeente heeft het verzoek als WOB-verzoek aangemerkt en derhalve op grond van de WOB besluitadviezen gedeeltelijke openbaar gemaakt, gesteld dat een aantal gespreksverslagen niet bestaan en documenten uit een digitale map niet openbaar gemaakt. Alvorens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) het beroep van de gemeente behandelt, gaat zij in op de vraag of het verzoek van de wederpartij wel te kwalificeren is als een WOB-verzoek of dat beoogd is een verzoek te doen in het kader van art. 7:4 lid 2 en 8:42 lid 1 Awb in de procedure over het ontslag. Nu een dergelijk vraagstuk in de praktijk van alledag voorkomt, is het de moeite waard dit te bespreken.
  2. Art. 7:4 Awb geeft het kader voor het ter inzage leggen van op de zaak betrekking hebbende stukken in de bezwaarfase. Art. 8:42 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan het verweerschrift indient en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank zendt. De Afdeling merkt, in lijn met haar eerdere uitspraak van 5 november 2003 (LJN AN7214, JB 2004/7 (m.nt. R.J.N.S.)) op dat mede vanwege het ontbreken van een uitdrukkelijk beroep op of verwijzing naar de WOB de verzoeken van de wederpartij in onderhavige zaak moeten worden aangemerkt als verzoeken in het kader van art. 7:4 respectievelijk 4:82 Awb. Hierbij betrekt zij tevens, en dat is nieuw in de hier gepubliceerde uitspraak, de beoordeling dat het toetsingskader voorzien in de WOB ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden — wat met de WOB een gegeven is — niet dienstig zou zijn aan het doel van de verzoeken van de wederpartij. Dat doel was immers het voorbereiden op de procedure, zo blijkt uit deze uitspraak. De Afdeling lijkt zelfs de wederpartij in bescherming te nemen. Was het verzoek wel als een WOB-verzoek aangemerkt dan zouden de door hem opgevraagde documenten openbaar zijn geweest voor eenieder, terwijl deze betrekking hebben op zijn ambtelijke rechtspositie en voorbereiding van zijn ontslag. Dat is niet alleen niet dienstig, maar evenzo ongewenst kunnen wij ons zo voorstellen. Dit extra argument lijkt niet doorslaggevend en was de Afdeling — gelet op de genoemde uitspraak uit 2003 — tot eenzelfde oordeel gekomen zonder het niet aanwezige verband tussen het doel van de verzoeker en het gevolg van openbaarheid voor eenieder? Nu het verzoek niet als onder de WOB gedaan wordt beschouwd, had het bezwaar dan ook nietontvankelijk moeten worden verklaard (ondanks dat het bezwaar gericht was tegen een (ook door het gemeentebestuur aangemerkt) afwijzend WOB-verzoek). De beslissing van het gemeentebestuur was, aldus de Afdeling, geen besluit als bedoeld in art. 1:3 Awb, dus niet voor bezwaar en beroep vatbaar, en dus had de rechtbank het niet als zodanig moeten behandelen. Hiermee hecht de Afdeling klaarblijkelijk geen waarde aan het feit dat beide partijen van mening waren met een WOB-verzoek van doen te hebben. Voorts gaat de Afdeling niet meer in op het standpunt van het college dat ‘de digitale map’ ten onrechte als een bestuurlijke aangelegenheid is aangeduid. Hoewel de formulering niet eenduidig is, heeft in het algemeen het volgende te gelden. Het door een verzoeker genoemd onderwerp (in casu het ontslag en zijn rechtspositie) betreft al dan niet een bestuurlijke aangelegenheid. Een document bepaalt op zichzelf niet of het wel of geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Wanneer het onderwerp een bestuurlijke aangelegenheid betreft, dan moet vervolgens alle daarop betrekking hebbende informatie neergelegd in documenten — ook digitale bestanden — worden getoetst aan de weigerings- en beperkingsgronden van de WOB.
  3. Voor de praktijk volgt hier uit dat te allen tijde voor ogen moet worden gehouden in welke verhouding het bestuursorgaan tot verzoeker staat en of sprake is van een bestuursrechtelijke procedure. Daarnaast is het weer een reminder dat verzoekers die de WOB wel degelijk als grondslag voor ogen hebben, dat ook expliciet kenbaar maken om iedere onduidelijkheid daarover weg te nemen. Daarbij dient hij of zij zich wel bewust te zijn van de consequenties al dan niet openbaarheid voor eenieder. Dit laat uiteraard onverlet dat het niet noemen van de WOB — in alle andere gevallen (dat geen sprake kan zijn van een verzoek in het kader van art. 7:4 of 8:42 Awb) — niet is vereist om te voldoen aan het gestelde in art. 3 WOB en zo’n verzoek dus behandeld moet worden als een WOB-verzoek (zie ook M.G.J. Maas- Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010, 24). Voor een nadere toelichting op de problematiek van het procesrecht van de Awb en de WOB zij verwezen naar E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2005, p. 131-135 en 258-280 en E.C. Pietermaat, ‘Processuele openbaarheid’, in: E.C. Pietermaat en J.C.A. de Poorter, Toegang tot de rechter (Jonge VAR-reeks 2), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004 en E.J. Daalder, ‘Processuele openbaarheid: toegang tot stukken in het bestuursproces’, JBplus 2000, p. 153-163.
  4. Dan tot slot nog een enkele opmerking over het overgangsrecht bij de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. Afdeling 4.1.3 en afdeling 8.2.4a van de Awb zijn in werking getreden op 1 oktober 2009. Het bezwaar van wederpartij tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 is ingediend voor die datum. De uitspraak van de rechtbank is echter gedaan na 1 oktober 2009. Met die uitspraak is een nieuwe termijn gaan lopen waarbinnen het college diende te beslissen op het door wederpartij gemaakte bezwaar. Redelijke toepassing van art. III Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen leidt daarom tot het oordeel dat de afdelingen 4.1.3 en 8.2.4a van de Awb van toepassing zijn op het beroep van wederpartij tegen het uitblijven van een nieuw besluit op dat bezwaar. Blijkens de toelichting op art. III Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen zal de dwangsomregeling alleen van toepassing zijn voor beslissingen op aanvragen en op bezwaarschriften die na het toepasselijke tijdstip van inwerkingtreding zijn ingediend en dus niet op procedures die op dat tijdstip al lopen (Kamerstukken ii 2004/05, 29 934, nr. 3, p. 12). Wanneer de bestuursrechter een eerder besluit van het bestuursorgaan heeft vernietigd en het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen, gelden daarvoor dezelfde termijnen als voor het oorspronkelijke besluit (zie bijv. CBB (vz.) 30 januari 2004, JB 2004/138), tenzij de rechter in zijn uitspraak een termijn heeft gesteld voor het nemen van een nieuw besluit. Met de vernietiging van een eerder besluit wordt dus een procedurele fase afgesloten en gaat voor het bestuursorgaan een geheel nieuwe beslistermijn lopen, als gevolg waarvan volgens de Afdeling geen sprake meer van ‘procedures die op dat tijdstip al lopen’. Met de Afdeling zijn wij van mening dat dit een redelijke uitleg is van de overgangsbepaling.

Samenvatting

Tussen [wederpartij] en de gemeente loopt een ambtenaarrechtelijke procedure waarin [wederpartij] het aan hem verleende ontslag als gemeenteambtenaar aanvecht. In de verzoeken van [wederpartij] die ten grondslag liggen aan de besluiten van 21 mei, 24 juli en 4 november 2008 heeft [wederpartij] aangegeven over welke op zijn ambtelijke rechtspositie en de voorbereiding van het ontslag betrekking hebbende stukken hij wenst te beschikken om hem en zijn advocaat in staat te stellen die procedure naar behoren te voeren. [Wederpartij] heeft zich in die verzoeken niet beroepen op, noch verwezen naar de WOB. Het toetsingskader voorzien in de WOB ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden was ook niet dienstig aan het doel waarmee [wederpartij] zijn verzoeken heeft ingediend. Derhalve moet het ervoor worden gehouden dat die verzoeken zijn gedaan in het kader van de toepassing van art. 7:4 lid 2 en 8:42 lid 1 Awb in de procedure over het ontslag. Het is aan de rechtbank waar die procedure tussen [wederpartij] en de gemeente aanhangig is, om te oordelen of het college al dan niet terecht heeft geweigerd de door [wederpartij] gevraagde documenten toe te zenden. Het college had het verzoek van [wederpartij] daarom niet mogen afdoen met toepassing van de WOB en had het bezwaar van [wederpartij] tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 nietontvankelijk dienen te verklaren. De beslissing waarbij is geweigerd [wederpartij] de door hem gevraagde documenten te verstrekken maakt deel uit van de procedure over het ontslag en is geen besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Redelijke toepassing van art. III Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen leidt tot het oordeel dat de afdelingen 4.1.3 en 8.2.4a van de Awb van toepassing zijn op het beroep van wederpartij tegen het uitblijven van een nieuw besluit op dat bezwaar.

Partij(en)

[wederpartij], wonende te [woonplaats]
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om toezending van een aantal documenten ten dele afgewezen. Bij besluit van 4 november 2008 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, een deel van de gevraagde documenten alsnog geanonimiseerd openbaar gemaakt en dat bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 oktober 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 4 november 2008 vernietigd voor zover daarbij werd geweigerd een aantal documenten openbaar te maken. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 november 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden ervan zijn aangevuld bij brief van 24 november 2009. [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend. Bij uitspraak van 23 december 2009 heeft de voorzitter van de Afdeling de voorlopige voorziening getroffen dat het college ten aanzien van de documenten uit de digitale map ‘g:/p&o/syho/word/[wederpartij]’ (hierna: de digitale map) geen nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar hoeft te nemen voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. Bij brief van 22 januari 2010, bij de rechtbank ingekomen op dezelfde dag, heeft [wederpartij] beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuw besluit op het door hem gemaakte bezwaar. De rechtbank heeft dit beroep bij brief van 27 januari 2010 doorgestuurd naar de Afdeling, alwaar het is binnengekomen op 28 januari 2010. Bij besluit van 28 januari 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar beslist en een deel van de gevraagde documenten alsnog geanonimiseerd openbaar gemaakt. Bij brief van 10 maart 2010, ingekomen op dezelfde dag, heeft [wederpartij] de gronden van zijn beroep tegen dit besluit ingediend. Tevens heeft hij beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beschikking tot vaststelling van de hoogte van een dwangsom in verband met het niet tijdig opnieuw beslissen op zijn bezwaar. [wederpartij] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.S. van Loon, advocaat te ‘s‑Hertogenbosch, en mr. E.J. van den Berg, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door J. ten Hof, zijn verschenen.

  2. Overwegingen

      1. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag. Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Ingevolge artikel 4:18 stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. Ingevolge artikel 6:3 is een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. Ingevolge artikel 7:4, tweede lid, legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage. Ingevolge artikel 8:42, eerste lid, zendt het bestuursorgaan, binnen vier weken na de dag van verzending van het beroepschrift aan hem, de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank en dient het een verweerschrift in. Ingevolge artikel 8:55b, eerste lid, doet de rechtbank, indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, binnen acht weken nadat het beroepschrift is ontvangen en aan de vereisten van artikel 6:5 is voldaan, uitspraak met toepassing van artikel 8:54, tenzij de rechtbank een onderzoek ter zitting nodig acht. Ingevolge het derde lid behandelt de rechtbank, indien zij een onderzoek ter zitting nodig acht, het beroep zo mogelijk met toepassing van artikel 8:52. In dat geval doet de rechtbank zo mogelijk binnen dertien weken uitspraak. Ingevolge artikel 8:55c stelt de rechtbank, indien het beroep gegrond is, desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge artikel 4:17 verbeurde dwangsom vast. Ingevolge artikel III van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (Stb. 2009, 383) blijft op het niet tijdig beslissen op een aanvraag die of een bezwaar- of beroepschrift dat is ingediend voor het tijdstip waarop paragraaf 4.1.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is geworden, het recht zoals dit gold voor dat tijdstip van toepassing. Ingevolge het tweede lid blijft op een bezwaar- of beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit dat is ingediend voor het tijdstip waarop afdeling 8.2.4a van toepassing is geworden, het recht zoals dit gold voor dat tijdstip van toepassing.
      2. In het bij de rechtbank bestreden besluit heeft het college, voor zover thans van belang, zijn besluitadviezen van 3 april 2007, kenmerk Z07.1676, van 19 en 20 juni 2007, kenmerk Z07.4424, en van 4 september 2007, kenmerk Z07.6470, gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het heeft aan zijn besluit verder ten grondslag gelegd dat verslagen van een aantal gesprekken niet openbaar gemaakt kunnen worden omdat die documenten niet bestaan. Ten slotte heeft het college geweigerd de documenten uit de in het procesverloop genoemde digitale map openbaar te maken.

    Het hoger beroep van het college

    1. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de digitale map een bestuurlijke aangelegenheid betreft en daarom onder de reikwijdte van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) valt. Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet heeft onderbouwd dat geen verslagen of aantekeningen bestaan van een aantal gesprekken.
      1. Tussen [wederpartij] en de gemeente loopt een ambtenaarrechtelijke procedure waarin [wederpartij] het aan hem verleende ontslag als gemeenteambtenaar aanvecht. In de verzoeken van [wederpartij] die ten grondslag liggen aan de besluiten van 21 mei, 24 juli en 4 november 2008 heeft [wederpartij] aangegeven over welke op zijn ambtelijke rechtspositie en de voorbereiding van het ontslag betrekking hebbende stukken hij wenst te beschikken om hem en zijn advocaat in staat te stellen die procedure naar behoren te voeren. [wederpartij] heeft zich in die verzoeken niet beroepen op, noch verwezen naar de Wob. Het toetsingskader voorzien in de Wob ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden was ook niet dienstig aan het doel waarmee [wederpartij] zijn verzoeken heeft ingediend. Derhalve moet het ervoor worden gehouden dat die verzoeken zijn gedaan in het kader van de toepassing van de artikelen 7:4, tweede lid, en 8:42, eerste lid, van de Awb in de procedure over het ontslag. Het is aan de rechtbank waar die procedure tussen [wederpartij] en de gemeente aanhangig is, om te oordelen of het college al dan niet terecht heeft geweigerd de door [wederpartij] gevraagde documenten toe te zenden. Het college had het verzoek van [wederpartij] daarom niet mogen afdoen met toepassing van de Wob en had het bezwaar van [wederpartij] tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 niet-ontvankelijk dienen te verklaren. De beslissing waarbij is geweigerd [wederpartij] de door hem gevraagde documenten te verstrekken maakt deel uit van de procedure over het ontslag en is geen besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Gelet hierop behoeft het betoog van het college geen bespreking.
    2. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 november 2008 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, het bezwaar van [wederpartij] tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 alsnog niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De beroepen van [wederpartij]
      1. Bij besluit van 28 januari 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Nu het besluit van 28 januari 2010 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank en door vernietiging van die uitspraak aan dat besluit de grondslag is komen te ontvallen, is het beroep van [wederpartij] daartegen gegrond en komt dat besluit voor vernietiging in aanmerking.
    3. [wederpartij] heeft bij brief van 22 januari 2010 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuw besluit op het door hem gemaakte bezwaar. Bij brief van 10 maart 2010 heeft [wederpartij] de gronden van het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 28 januari 2010 ingediend. [wederpartij] voert hierin onder meer aan dat het van rechtswege ontstane beroep tevens is gericht tegen het uitblijven van een besluit van het college tot vaststelling van de dwangsom die het verschuldigd is vanwege het niet tijdig opnieuw beslissen op zijn bezwaar. De Afdeling begrijpt dat betoog aldus dat hij verzoekt om vaststelling van de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 van de Awb verbeurde dwangsom, als bedoeld in artikel 8:55c van de Awb.
      1. Afdeling 4.1.3 en afdeling 8.2.4a van de Awb zijn in werking getreden op 1 oktober 2009. Het bezwaar van [wederpartij] tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 is ingediend voor die datum. De uitspraak van de rechtbank is echter gedaan na 1 oktober 2009. Met die uitspraak is een nieuwe termijn gaan lopen waarbinnen het college diende te beslissen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Redelijke toepassing van artikel III van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen leidt daarom tot het oordeel dat de afdelingen 4.1.3 en 8.2.4a van de Awb van toepassing zijn op het beroep van [wederpartij] tegen het uitblijven van een nieuw besluit op dat bezwaar.
      2. Het college heeft op 7 januari 2010 een brief van [wederpartij] ontvangen waarbij het in gebreke is gesteld als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb. Omdat [wederpartij] het college in gebreke heeft gesteld en heeft verzocht om vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsom, heeft [wederpartij] belang bij een beoordeling van zijn beroep tegen het uitblijven van een besluit. Het college heeft niet tijdig opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar beslist, nu de rechtbank bij uitspraak van 13 oktober 2009 het besluit van 4 november 2008 gedeeltelijk heeft vernietigd en het college pas op 28 januari 2010 opnieuw op het bezwaar heeft beslist. Gelet hierop is het beroep van [wederpartij] tegen het uitblijven van een besluit gegrond.
      3. Het college heeft geen besluit genomen tot vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb. Voorts is, zoals hiervoor onder 2.5.1 is overwogen, het beroep tegen het uitblijven van een besluit gegrond. Verder heeft het college op 7 januari 2010 een brief van [wederpartij] ontvangen waarbij het in gebreke is gesteld. Het college is na deze ingebrekestelling ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb een dwangsom verschuldigd vanaf 21 januari 2010, de dag waarop twee weken zijn verstreken na het ontvangen van de ingebrekestelling. Nu de beslissing op bezwaar op 28 januari 2010 is gegeven wordt ingevolge artikel 4:17, tweede lid, van de Awb de verschuldigde dwangsom op € 140 vastgesteld.