De impact van Rutte III op openbaarheid van overheidsinformatie; alles openbaar, iedereen blij?!

De start van Rutte III werd onder meer gekenmerkt door – volgens sommigen – het uitkleden van de destijds al door de Tweede Kamer aangenomen Wet open overheid (Woo). Onderhandelingen tussen initiatiefnemers en Rutte III leidden immers tot het wijzigingswetsvoorstel tot wijziging van die Woo. Op 12 januari jl. werd daar nog over gedebatteerd in de Tweede Kamer. Dinsdag a.s. wordt daar over gestemd (de agenda), tenzij het wetsvoorstel controversieel wordt verklaard. Dat laatste ligt niet in de lijn der verwachting. Aanvaarding van het wijzigingswetsvoorstel leek al een gegeven (het kabinet gaf ook al aan te willen bekrachtigen), maar als we de brief van het kabinet met reactie op het rapport “Ongekend onrecht” mogen geloven, kan inmiddels worden uitgegaan van inwerkingtreding van de Woo.

Zo wordt ook het einde van Rutte III gekenmerkt door openbaarheid van overheidsinformatie. Helemaal als we de kabinetsbrief nader bestuderen. Teleurstelling zal overheersen bij ‘normale’ Wob-verzoekers. Bij de mondelinge toelichting van de minister-president leek hij nog te hinten op het in zijn geheel komen te vervallen van artikel 11 van de Wob; de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad. Bij het lezen van de kabinetsbrief wordt evenwel duidelijk dat hij dit misschien wel gezegd had, maar toch anders moet hebben bedoeld. De kabinetsbrief maakt immers duidelijk dat het gaat om de informatievoorziening aan de Eerste en Tweede Kamer.

De brief is daarin wel degelijk ambitieus en vormt een serieuze trendbreuk. De reden om informatie niet te geven aan de Kamers (‘belang van de Staat’) zal immers niet meer worden ‘ingevuld’ met het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen. Ambtelijke overwegingen en adviezen ten behoeve van kabinetsbesluiten worden immers openbaar gemaakt, zo is het idee. Vergaand en de praktijk zal nog moeten leren hoe het bijkomende belang – ambtenaren mogen geen aangeschoten wild worden – zal doorwerken in het nieuwe beleid.

Daarmee worden dus vooral de Kamerleden op hun wenken bediend. Of ze echt zo gelukkig worden van al die informatie is de vraag. Ziet men door alle bomen – het zal om een grote hoeveelheid informatie gaan – straks met de beperkte ondersteuning en tijd het bos nog wel? Ook hier worden, net als bij de behandeling van de Woo op dinsdag 12 januari, weer wonderen verwacht van PLOOI. Het platform van BZK waarin alle data ontsloten en doorzoekbaar moet worden.

Naast het met de Woo beoogde Adviescollege Openbaarheid en Overheidsinformatie wordt ook nog een regeringscommissaris aangekondigd. Dit moet iemand met extra gezag zijn die mee gaat werken aan het op orde brengen van de informatiehuishouding.

Om het afscheid van de Ruttedoctrine helemaal definitief te maken wordt ook de openbaarmaking aangekondigd van adviezen van de landsadvocaat én geannoteerde besluitenlijsten van de ministerraden. Met dat laatste wordt dus een extraatje in het vooruitzicht gesteld bovenop het enkel openbaar maken van de besluitenlijsten zoals dat volgt uit artikel 3.3, eerste lid, onder d, van de Woo).

Zodoende worden uiteindelijk toch ook alle anderen die informatie willen verkrijgen (de Wob-verzoekers) ruimhartig in hun behoeften voorzien. Ze hoeven er zelfs niet om te vragen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat het beleid inzake actieve openbaarmaking zijn invloed zal hebben op de rechterlijke toets bij besluiten op Wob-verzoeken. De voorbeelden daarvan zijn al bekend.

Louter hosanna? Dat valt te bezien. Ik wees al op de grote hoeveelheid aan informatie, waarbij de hoeveelheid erin kan resulteren dat de kwaliteit en inzichtelijkheid onder druk komt te staan. Belangrijker is misschien nog wel de druk op de ambtelijke ondersteuning. Want dat artikel 11 van de Wob is er natuurlijk niet zomaar. Het gevaar van uiteindelijke openbaarheid maakt dat de woorden zorgvuldiger zullen worden gekozen. Dat effect is al bekend van externen die in contact moeten staan met de overheid. De aanvrager van een vergunning of onderneming die onder toezicht staat is gehouden informatie te overleggen. De dreiging van openbaarheid vanwege de Wob is daarbij evenwel een niet te onderschatten factor van belang die tot de nodige dilemma’s kunnen leiden. Dit effect toepassend op de adviserende ambtenaar (en anderen die bij het intern beraad zijn betrokken) maakt dat het nog maar de vraag is of elke beleidsprognose of alle alternatieven het papier nog wel zullen vinden. De kwaliteit van de advisering komt daarmee direct in het gedrang.

Daarnaast bestaat het risico dat informatie sowieso niet meer aan het papier wordt toevertrouwd. Dat enkel mondeling wordt geadviseerd valt niet uit te sluiten. Zo lijkt er toch ook minder geappt te worden geappt binnen de overheid, sinds de Raad van State in maart 2019 duidelijk maakte dat ook WhatsApp-berichten onder de Wob vallen.

Zie daar het gevaar dat besluitvorming niet meer achteraf valt te reconstrueren. Het achteraf tot verantwoording roepen, iets wat het kabinet bracht tot de brief die er nu ligt, zal dan nog moeilijker worden dan nu al het geval bleek.

Kortom, alles openbaar, dat klinkt zo mooi. Of de rechtsstaat en het openbaar bestuur en daarmee alle inwoners van Nederland hier nu echt mee gediend zijn, moet evenwel sterk worden betwijfeld.