Dwangsom en de Wet openbaarheid van bestuur, hoe zit het nu?

Op 1 oktober 2016 werd de dwangsom ‘losgekoppeld’ van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Kort en goed werd een deel van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet langer van toepassing verklaard. Daardoor kan geen dwangsom meer worden geïncasseerd als het bestuursorgaan te lang wacht met een reactie op een Wob-verzoek. Eerder is daar al een blog over verschenen.

Besluit nog af te dwingen?

Is het dan nog wel mogelijk iets af te dwingen bij het uitblijven van zo’n reactie? De wetswijziging werd namelijk zonder overgangsrecht ingevoerd, waardoor de wijziging direct in werking trad. In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 17 oktober 2018 maakte de Afdeling duidelijk dat het niet mogelijk is na 1 oktober 2016 een ingebrekestelling te sturen met het oog op het verbeuren van een dwangsom. Geen dwangsom dus, maar de wetgever voorzag wel in andere manieren om het bestuursorgaan tot een reactie te ‘dwingen’. De eerste optie is de op 1 oktober 2016 ingevoerde mogelijkheid van bezwaar niet tijdig beslissen. Daarnaast bestaat (en bestond) de mogelijkheid van het beroep niet tijdig beslissen. Hieronder behandel ik beide mogelijkheden en de formele eisen die daaraan gesteld worden.

Bezwaar niet tijdig beslissen

Met de wetswijziging van 1 oktober 2016 is onder andere artikel 15a toegevoegd aan de Wob. Dat artikel is ingevoerd, omdat rechtstreeks beroep een te hoge drempel kan zijn en een laagdrempelig alternatief wenselijk wordt geacht.

Het artikel maakt het mogelijk om bezwaar niet tijdig beslissen in te dienen als het bestuursorgaan in gebreke is. De tekst van artikel 15a, tweede lid, van de Wob lijkt te eisen dat het bestuursorgaan eerst in gebreke wordt gesteld:

“Het bezwaarschrift kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen. Artikel 6:12, eerste en vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.”

Dat is echter uitdrukkelijk niet zo, omdat artikel 6:12, tweede lid, van de Awb niet van overeenkomstige toepassing is verklaard. Uit dat artikel volgt:

“Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:

a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.”

Een ingebrekestelling is niet vereist voor het indienen van een bezwaarschrift niet tijdig beslissen.

Beroep niet tijdig beslissen

Het alternatief voor het kunnen afdwingen van een besluit vergt een gang naar de bestuursrechter; een beroep niet tijdig beslissen. Die mogelijkheid bestond ook al voor de wetswijziging van 1 oktober 2016. Daar is nog wel een extra stap vereist, namelijk die van de ingebrekestelling. Deze leidt dus niet meer tot een dwangsom, maar is wel een verplichte stap voor het via de rechter afdwingen van besluitvorming. De Afdeling oordeelde recent immers:

“Dat paragraaf 4.1.3.2 “Dwangsom bij niet tijdig beslissen” uit de Awb met de invoering van die wet niet meer van toepassing is op Wob-verzoeken, betekent niet dat beroep kan worden ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit zonder dat bestuursorgaan in gebreke te stellen. Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb is bij het uitblijven van een besluit op een ingediend bezwaar nog altijd vereist dat het bestuursorgaan in gebreke wordt gesteld. Omdat de rechtbank heeft nagelaten het beroep wegens niet tijdig beslissen om die reden niet-ontvankelijk te verklaren, zal de Afdeling dat alsnog doen.”

Zonder ingebrekestelling is een beroep niet tijdig beslissen dus niet-ontvankelijk.

De redenering van de Afdeling is glashelder en ook in lijn met de systematiek van de Wob en de Awb. Voor de praktijk is relevant dat een ingebrekestelling niet op basis van artikel 4:17 van de Awb, maar op basis van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb wordt ingediend. Als vervolgens niet binnen twee weken wordt gereageerd op het Wob-verzoek, kan een beroepschrift niet tijdig beslissen worden ingediend.

Vervolgens doet de bestuursrechter in beginsel binnen acht weken uitspraak. Dat is alleen anders als de bestuursrechter een zitting nodig acht of het bestuursorgaan in de tussentijd alsnog reageert. In de beroepsprocedure kan de bestuursrechter gevraagd worden het bestuursorgaan een nieuwe termijn te geven om op het Wob-verzoek te reageren. Aan de overschrijding van die termijn kan de bestuursrechter een dwangsom te verbinden. In de praktijk kan de bestuursrechter dan bepalen:

“dat verweerder binnen twee weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak alsnog een besluit neemt op het Wob-verzoek van eisers, bij gebreke waarvan hij aan eisers een dwangsom verbeurt van € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-.”