30. aug, 2018

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy

In een themanummer over privacy en informatieuitwisseling door gemeenten kan een beschouwing over de Wet openbaarheid van bestuur (WOB 1998) en ontwikkelingen in dat verband op het gebied van privacy niet ontbreken. Ondanks de onduidelijkheid over het stemgedrag van de Eerste Kamer inzake de Wet open overheid is ook een bespreking van dat wetsvoorstel gewenst. [1] Mocht de wet niet worden aangenomen, dan laat dit onverlet dat de Tweede Kamer, door aanvaarding van het wetsvoorstel, een duidelijk signaal heeft afgegeven wat betreft een kennelijk gewenste richting van wetgeving op het gebied van openbaarheid van overheidsinformatie. Openbaarheid van overheidsinformatie kenmerkt zich door wetgeving (in het bijzonder de WOB 1998) die uitgaat van het principe dat alle informatie die bij de overheid berust in beginsel openbaar is ten einde een goed functionerende democratische samenleving te bevorderen. [2] Dat uitgangspunt kan ertoe leiden dat de privacy van betrokkenen (particulieren, adviseurs en ambtenaren) in het gedrang komt. Hoewel de wetgeving daar oog voor heeft, vormt het een terrein dat aandacht behoeft. Temeer nu de afstemming tussen de WOB 1998 (en Wet open overheid) en de privacybelangen, zoals onder meer neergelegd in de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) (en straks per 25 mei 2018 de Algemene verordening gegevensbescherming [3] (AVG)) in de praktijk soms weerbarstig is.
Deze bijdrage beziet het spanningsveld tussen transparantie en privacy. Nu informatie-uitwisseling door gemeenten zich laat onderverdelen in de passieve openbaarmaking (op verzoek) en de actieve vorm (uit eigen beweging) zijn deze twee vormen van informatie-uitwisseling bepalend voor de opbouw van dit artikel. Paragraaf 1 is ingeruimd voor het kader van het behandelen van een verzoek om informatie op grond van de WOB 1998 en de confrontatie met privacy. In dat verband is het van belang eerst het WOB-verzoek te onderscheiden van het inzageverzoek op grond van de Wbp (1.1). In 1.2 bezien we op welke wijze persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer een plek krijgen bij de behandeling van een WOB-verzoek. Hier wordt ook ingegaan op recente jurisprudentie. Onder 1.3 komt de Wet open overheid aan bod wat betreft passieve openbaarmaking. Onder 2 wordt ingegaan op de rol van privacy bij actieve openbaarmaking. Bezien wordt op welke wijze privacy thans een plek krijgt bij het uit eigen beweging openbaar maken van overheidsinformatie (2.1). In 2.2 wordt ingegaan op de veranderingen die volgen uit de Wet open overheid. Bij alle onderdelen wordt waar nodig ingegaan op van de Wbp afwijkende aspecten onder de AVG. Onder 3 volgt de conclusie en de hoofdtekst toevoegen.

  1. Verzoeken om openbaarmaking en privacy


    1. WOB 1998 en Wbp; verzoeken en misbruik

       

      1. Samenloop van regelingen bij verzoeken
        Bij het verkennen van de impact van privacy bij informatieuitwisseling op verzoek dringt zich vanzelf de vraag op wat de verhouding is tussen de WOB 1998 en de Wbp. Om kort te gaan staan beide wetten in beginsel naast elkaar. De Wbp vormt ingevolge artikel 2 van de WOB 1998 en de jurisprudentie dienaangaande derhalve geen bijzondere uitputtende regeling die de WOB 1998 terzijde schuift.
        Deze samenloop uit zich onder meer in het feit dat het verstrekken van gegevens (op grond van de WOB 1998) kwalificeert als verwerken. Daaronder wordt immers mede verstaan “verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling” (artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp. Vgl. artikel 4, aanhef en onder 2, van de AVG). De WOB 1998 moet worden gezien als een wettelijke verplichting die noopt tot gegevensverwerking (als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder c, van de Wbp). Hieruit volgt onder de AVG onder meer dat de verwerking in de zin van verstrekking op grond van de WOB 1998 onderdeel moet uitmaken van een register van de verwerkingsactiviteiten (artikel 30 AVG). [4] Ingevolge artikel 86 AVG wordt de samenloop voorts onderstreept door duidelijk te maken dat persoonsgegevens in officiële documenten (wat daar ook onder moge worden verstaan) openbaar gemaakt mogen worden om te voldoen aan de regelgeving omtrent openbaarmaking (zoals de WOB 1998). Dat laat dus onverlet dat het recht op bescherming van persoonsgegevens in dat verband een plaats moet hebben. Met de AVG is in dit verband nieuw dat de Functionaris van gegevens- bescherming – voor overheden verplicht gesteld (artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG) – bij iedere verwerking (en dus openbaarmaking) een rol wordt toegedicht (artikel 39 AVG).
      2. Interpretatie van het verzoek
        Een en ander betekent ook dat een verzoek om informatie via beide regelingen zou kunnen worden afgedaan. Daar vloeit vanzelf uit voort dat in een voorkomend geval een discussie kan ontstaan over de aard van een verzoek om in- formatie. Is het iemands bedoeling om informatie openbaar te maken voor eenieder (artikel 3 van de WOB 1998) of gaat het om een inzageverzoek van de eigen persoonsgegevens (artikel 35 van de Wbp), is dan een vraagstuk waarvoor een gemeente zich gesteld kan zien. Dat is een vraag die tijdig beantwoord moet worden omdat voor beide verzoeken een andere procedure en afweging van belangen geldt. Bovendien dreigt de dwangsom wegens niet tijdig beslissen niet meer bij WOB-verzoeken, maar wel bij een inzageverzoek op grond van de Wbp. Daarnaast zijn de rechten van verzoeker en de te volgen procedure inclusief de belangenafweging die het bestuursorgaan heeft te verrichten van elkaar te onderscheiden. Het kwalificeren van het verzoek is dan ook van groot belang.
        De vraag wat voor verzoek het betreft, laat zich niet altijd makkelijk beantwoorden. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de WOB 1998 kan eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan. Op de verzoeker rust de plicht de bestuurlijke aangelegenheid te noemen of het daarop betrekking hebbende document. Deze eis van een bepaalde mate van concreetheid volgt uit artikel 3, tweede lid, van de WOB 1998. Is die concreetheid er niet, dan dient het bestuursorgaan verzoeker ingevolge het vierde lid zo spoedig mogelijk te verzoeken om het verzoek te preciseren en dient de verzoeker hierbij behulpzaam te zijn. Een belang van verzoeker is niet vereist (derde lid). Een expliciete eis om de WOB 1998 te noemen als grondslag volgt dus niet uit de wet.
        Evenzo heeft een betrokkene op grond van artikel 35, eerste lid, van de Wbp het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke (in dit geval het bestuursorgaan) te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. Ingevolge het tweede lid bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens. [5] Artikel 15 van de AVG wijkt op dit onderdeel niet wezenlijk af. In het kader van de Wbp (en de AVG) geldt nog meer dan bij de WOB 1998 het uitgangspunt van verstrekking van de informatie, te meer nu ook de mogelijkheden voor een uitzondering beperkt zijn (artikel 43 Wbp). [6] Deze beperkingen op het recht op inzage worden onder de AVG in kwantitatieve zin uitgebreid, maar blijven in kwalitatieve zin (meer materieel gezien) gelijk (artikel 23 AVG). Over de band van artikel 45 Wbp geldt een beslissing op een verzoek als bedoeld in artikel 35 Wbp voor zover deze is genomen door een bestuursorgaan als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht met alle rechtsbeschermingsmogelijkheden van dien.
      3. Invloed van de ‘misbruik-jurisprudentie’, vooral nog relevant voor de Wbp
        De discussie of iets als WOB-verzoek kan worden aangemerkt, was voorheen enkel aan de orde bij mogelijke inzageverzoeken op grond van de Wbp en vooral als de WOB 1998 niet expliciet was genoemd. Dat was in het verleden nog vaker het geval, nu het wel noemen van de WOB 1998 geen harde eis was en iets (zonder vermelding van de WOB 1998) dus al snel als WOB-verzoek werd aangemerkt. Ogenschijnlijk mede ingegeven door het bestrijden van WOB-misbruik, leek de jurisprudentie echter een en ander kritischer te benaderen. De oorspronkelijke lijn (‘vraag bij de overheid om een niet openbaar stuk en je bent binnen in de Wob’) leek wat te zijn losgelaten. [7] Op een gegeven moment leek zelfs het noemen van de WOB 1998 niet meer bepalend voor het kwalificeren als WOB-verzoek. [8] Eerder was al – bij uitzondering zo lijkt het – toegestaan dat een verzoek op grond van de WOB 1998 door het bestuursorgaan werd getransformeerd tot een inzageverzoek op grond van de Wbp omdat de documenten waarom werd verzocht “strafrechtelijke persoonsgegevens betreffende appellant en zijn cliënt bevatten”. [9] In ieder geval leek het ‘voor zover nodig’ een beroep doen op de WOB 1998 onvoldoende. [10]  Bijkomend aspect was bovendien dat bepalend leek aan wie het verzoek was gericht. Zo werd duidelijk dat een WOB- verzoek gericht aan een ambtenaar tot de conclusie kan leiden dat het geen WOB-verzoek was. [11] Dat is ook het geval in de situatie dat een brief is gericht aan een bij een gemeente werkzame ambtenaar met verwijten gericht aan het adres van deze ambtenaar. [12] Uiteindelijk lijkt daarmee de conclusie wel te kunnen worden getrokken dat het noemen van de WOB 1998 en ter zitting stellen dat het ging om openbaarmaking voor eenieder voldoende is. [13] Wordt verzocht om niet openbare informatie, met een uitdrukkelijk beroep op de WOB 1998, met het oogmerk dat het openbaar wordt voor eenieder, dan is zeker sprake van een WOB-verzoek, ook als dit gebeurt in een lopende procedure. Dan gelden alle verplichtingen van de WOB 1998 voor een bestuursorgaan (tijdig beslissen, vragen van zienswijzen bij belanghebbenden etc.). Het pas later proberen duidelijk te maken dat een verzoek om informatie een WOB-verzoek was, in de brief waarin gesteld wordt dat dwangsommen zijn verbeurd op grond van de WOB 1998, maakt iets overigens nog geen WOB-verzoek. [14] Voor de verzoeker om informatie is het dus zaak zekerheidshalve duidelijk te zijn dat de WOB 1998 als grondslag wordt gekozen en dat geaccepteerd wordt dat de informatie voor eenieder openbaar wordt. Dat laatste kan nog wel eens een reden zijn om toch geen WOB-verzoek te doen als het om informatie gaat van de verzoeker zelf. Blijft verzoeker in een dergelijk geval van mening dat de WOB 1998 de grondslag is en blijft, dan moet het bestuursorgaan op grond van de WOB 1998 tot besluitvorming overgaan. [15] In zoverre geldt de WOB 1998 dan als bijzondere regeling ten opzichte van de Wbp wat betreft het verstrekken van informatie over persoonsgegevens die zijn neergelegd in documenten die zich onder een bestuursorgaan bevinden. [16] Voorgaande conclusie voor wat een verzoek om informatie een WOB-verzoek maakt, geldt evenzeer voor het duiden van een inzageverzoek. Die parallel volgt uit het gegeven dat beide verzoeken kwalificeren als aanvragen en dus ook aldus worden beoordeeld. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak waarbij, vergelijkbaar met de casus die hiervoor werd besproken, ook bij een verzoek om inzage doorslaggevend werd geacht dat de brief waarover discussie was ontstaan niet aan het bestuursorgaan was gericht maar aan een individuele ambtenaar en pas in hoger beroep werd aangevoerd dat het verzoek zijn grondslag vond in artikel 35 Wbp. Oordeel: de brief is geen inzageverzoek als bedoeld in de Wbp, juist ook omdat de Wbp in de eerste brief niet werd genoemd. Ook is de inhoud van de brief relevant. [17]
        Het blijft dus zaak om de jurisprudentie in dit verband kritisch te volgen, juist ook zowel daar waar het gaat om situaties waarin ter discussie staat of de WOB 1998 van toepassing is, maar evenzo daar waar wordt opgeworpen dat een verzoek als inzageverzoek heeft te gelden. De expliciete verduidelijkingsvraag aan verzoeker stellen, zal een standaardstap in de procedure moeten zijn als het verzoek onduidelijk is op dit punt. Dit te meer nu in de praktijk blijkt dat ook de Wbp inmiddels is ‘gevonden’ als vehikel om te anticiperen op te traag opererende bestuursorganen. Nu de wetgever per 1 oktober 2016 enkel een voorziening heeft willen treffen voor de WOB 1998 (en de Wet hergebruik van overheidsinformatie) in de vorm van het losknippen van de wettelijke regeling van paragraaf 4.1.3.2 van de Awb – de regeling over de dwangsom bij niet tijdig beslissen – is de WOB 1998 minder in trek bij WOB-misbruikers. [18] Hoewel kennelijk een proceskostenvergoeding nog reden genoeg is voor het indienen van WOB-verzoeken en het voeren van procedures in het verlengde daarvan, maakt dit wel dat men zich meer lijkt te richten op de mogelijkheden die de Wbp biedt. Overigens mag worden aangenomen dat de jurisprudentie zoals die is ontwikkeld inzake het misbruiken van de bevoegdheid om WOB-verzoeken te richten aan bestuursorganen [19] één op één van toepassing kan zijn op inzage verzoeken op grond van de Wbp. Een dergelijke verbreding van de toepassing van het oordeel dat sprake zou zijn van misbruik van recht met niet-ontvankelijkheid van het beroep tot gevolg, past in een trend die al zichtbaar is op andere terreinen. [20]

    2. WOB-verzoek en privacy

       

      1. Bijzondere persoonsgegevens; toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de WOB 1998 en daarmee ook invloed van de Wbp (en de AVG)
        Absolute bescherming bijzondere persoonsgegevens
        Heeft het bestuursorgaan met een WOB-verzoek van doen, dan is het gehouden de informatie te beoordelen in het licht van de weigeringsgronden en beperkingen zoals opgenomen in artikel 10 en 11 van de WOB 1998. Zoals gesteld, kent artikel 10 uitzonderingsgronden waarvan in het eerste lid gronden zijn opgenomen die een absoluut karakter hebben. Bij absolute uitzonderingsgronden blijft informatieverstrekking te allen tijde achterwege. Met andere woorden: indien aan het criterium voor weigering is voldaan, kan het bestuursorgaan niet anders doen dan weigeren. Voor het onderhavige onderwerp is hierbij sub d relevant dat gaat over bijzondere persoonsgegevens. Dit zijn persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras [21], politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, als- mede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens [22] en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag (artikel 16 Wbp). [23] Door het absolute karakter van deze weigeringsgrond wordt voorkomen dat de WOB 1998 een sluiproute wordt voor de openbaarmaking van de bijzondere persoonsgegevens. Deze uitzonderingsgrond is in 2001 aan de WOB 1998 toegevoegd [24] met de aanpassingswet die gelijktijdig met de Wbp werd ingevoerd ter implementatie van de richtlijn betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. [25] Naast voormelde persoonsgegevens zoals omschreven in artikel 16 Wbp, ziet deze weigeringsgrond ook op de in artikel 24 Wbp bedoelde persoonsnummers.
        Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de WOB 1998 sluit af met de woorden:
        “tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.”
        Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat gevoelige persoonsgegevens slechts voor verstrekking in aanmerking ko- men indien ondubbelzinnig vaststaat dat verstrekking geen inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer. [26] Hierover mag geen twijfel mogelijk zijn en de praktijk leert – nu jurisprudentie hierover ontbreekt – dat die twijfel (kennelijk) nog niet is gerezen in een juridisch geschil.
        Louter persoonsgegevens, informatie ter identificatie
        Wordt op basis van de WOB 1998 een verzoek gedaan om verstrekking van bijzondere persoonsgegevens, dan is van belang scherp voor ogen te hebben dat het hier louter gaat om persoonsgegevens. Dat zijn niet slechts gegevens betreffende de personalia en de hoedanigheid van personen, maar ook gegevens die herleidbaar zijn tot personen en kunnen bijdragen aan de identificatie van die personen. [27] Het moet dus gaan om gegevens die zo kenmerkend zijn voor een specifiek persoon, dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. [28] Onder de AVG is dit niet anders, maar volgt een uitgebreidere uiteenzetting van aspecten die relevant zijn (denk aan de genetisch culturele of sociale identiteit) (artikel 4, aanhef en onder 1 van de AVG). In geval van verslagen van en verklaringen over een gebeurtenis kan dit ertoe lei- den dat – vanwege het detailniveau, de kring van betrokkenen en andere omstandigheden – ook een dergelijk document als persoonsgegeven kan worden aangemerkt, maar eerder zal een gedetailleerde splitsing van onderdelen van zo’n document aan de orde zijn. [29] Zo zal de juridische analyse van persoonsgegevens in een asieldossier – anders dan de persoonsgegevens zelf – niet kwalificeren als persoons- gegevens. [30] Een verzoek naar een dergelijke analyse (in een minuut) op grond van de Wbp treft dan ook geen doel. [31] Examengegevens zijn weer wel persoonsgegevens omdat door de combinatie van gegevens personen kunnen worden geïdentificeerd. [32] Het gaat evenwel niet om alle (digitale) gegevens die op enigerlei wijze betrekking hebben op een persoon, maar slechts om de (digitale) gegevens die zo kenmerkend zijn voor die persoon, dat hij daarmee geïdentificeerd kan worden, waarbij bovendien de strekking van het verzoek (waar wordt specifiek om gevraagd) de omvang van de persoonsgegevens kan beperken. [33]
        Belang van het soort bijzonder persoonsgegeven
        Die mate van detailbeoordeling is ook van belang voor het antwoord op de vraag om wat voor bijzonder persoonsgegeven het gaat. Daaruit kan immers de conclusie volgen of gelet op paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wbp verstrekking (of anderszins verwerking) is toegestaan. Betreft het bijvoorbeeld persoonsgegevens betreffende iemands ras, dan wordt uitsluitend getoetst aan artikel 18 Wbp. Daarin ligt immers het verbod van verwerking besloten en worden slechts een aantal specifieke uitzonderingssituaties beschreven die verwerking toelaten. Bij de andere bijzondere persoonsgegevens wordt getoetst aan het specifieke artikel in hoofdstuk 2, paragraaf 2 en artikel 23 Wbp. Uit zo’n beoordeling kan dan bijvoorbeeld blijken dat een zekere verwerking van medische gegevens nooit heeft mo- gen plaatsvinden nu bijvoorbeeld een wettelijke grondslag (waar artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f Wbp van spreekt) ontbreekt en niet, relevant voor overheden, bijvoorbeeld kan worden gevonden in artikel 3 van de Archiefwet. Die algemene regeling (ook wel de bewaarplicht genoemd) waarin geregeld wordt dat overheidsorganen de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat moeten brengen en bewaren, alsmede zorg dienen te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden. De Afdeling meent dat dit geen grondslag is als bedoeld in artikel 23 Wbp nu deze bewaarplicht pas aan de orde is nadat persoonsgegevens zijn verwerkt. [34]
        Leidt de toetsing aan paragraaf 2 tot de conclusie dat de verlangde verstrekking niet is toegestaan, dan dient het bestuursorgaan de verstrekking vanzelfsprekend te weigeren. Is verstrekking op grond van de Wbp toegestaan, dan volgt vervolgens nog een beoordeling in WOB-verband. In dat kader volgt dan derhalve nog een afweging ten opzichte van het veronderstelde openbaarheidsbelang. [35] Dit alles leidt in elk geval tot een besluit op grond van de WOB 1998. Van belang is op te merken dat het feit dat het bijzondere persoonsgegevens betreft, dus niet maakt dat het bestuursorgaan de vrijheid heeft om eigenstandig het verzoek te converteren naar een inzageverzoek op grond van de Wbp. [36]
      2. Gewone persoonsgegevens; toepassing artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB 1998 en de samenhang met de Wbp (en AVG)
        Relatieve bescherming persoonsgegevens
        Ogenschijnlijk eenvoudiger – voor de WOB-jurist – wordt het als het gaat om gewone persoonsgegevens. Dan vindt immers enkel een ‘normale’ toetsing plaats van het algemene belang van openbaarheid ten opzichte van het belang van – in dit geval relevant – de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB 1998). Ook in dit verband is dus relevant dat het gaat om persoonsgegevens, al veronderstelt het gebruik van de term ‘persoonlijke levenssfeer’ wel dat het ook om andere informatie kan gaan. [37] Vooraf zij reeds opgemerkt dat het dus niet gaat om het beroepsmatig handelen van burgers en dat ook aan rechtspersonen geen rechtstreeks beroep toekomt op deze weigeringsgrond. [38]
        WOB 1998 gaat voor de Wbp
        Waar het gaat om gewone persoonsgegevens, vormt artikel 10 van de WOB 1998 een bijzondere regeling ten opzichte van de Wbp. Indien immers naar aanleiding van een verzoek wordt overgegaan tot openbaarmaking van persoonsgegevens – dus na de belangenafweging op grond van de WOB 1998 – dan is sprake van verwerking van persoonsgegevens die uit hoofde van een wettelijke plicht is toegestaan (artikel 8, onder c, Wbp). [39] Hiermee wordt een regeling geboden voor verzoeken om persoonsgegevens van derden. Hoewel we hiervoor hebben geconstateerd dat de Wbp niet de enige weg vormt, ligt het wel in de rede niet de WOB 1998 te gebruiken voor het verkrijgen van de persoonsgegevens die op verzoeker zelf betrekking hebben. Dat leidt immers tot openbaarmaking voor eenieder. Een verzoek op grond van artikel 35 Wbp is dan de aangewezen weg. Persisteert verzoeker wel in de keuze voor de WOB 1998 als grondslag – het wijzigen van de grondslag van WOB 1998 naar Wbp door het bestuursorgaan zal worden gezien als afwijzing van het verzoek – dan zal dat snel leiden tot een (gedeeltelijke) afwijzing van het verzoek op grond van artikel 10, tweede lid aanhef en onder e, van de WOB 1998. Bedacht moet wel worden dat de relatieve aard van deze weigeringsgrond ertoe moet leiden dat een afweging moet worden ge- maakt tussen het belang van de persoonlijke levenssfeer en het algemene belang van openbaarmaking.
        Bescherming van de eigen levenssfeer
        Het feit dat iemand zijn eigen persoonlijke levenssfeer bewust ‘op het spel zet’ door de weg van de WOB 1998 te bewandelen maakt de motivering voor het alsnog weigeren op deze grond op z’n minst een uitdaging. [40] Sterker, een bestuursorgaan komt hier in beginsel niet aan toe nu artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB 1998, niet van toepassing is indien de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking (artikel 10, derde lid, van de WOB 1998). Die instemming kan blijken uit het feit dat iemand een WOB-verzoek doet naar de eigen persoonsgegevens. In ieder ander geval moet het initiatief tot toepassing van artikel 10, derde lid, van de WOB 1998 altijd uitgaan van de betrokkene zelf. Het bestuursorgaan behoeft niet telkens na te gaan of een dergelijke instemming is verleend. [41] Overigens lijkt het verstandig om onder de AVG wel expliciete duidelijkheid te krijgen, al is het maar om aan te sluiten bij de definitie van ‘toestemming’ onder de AVG waaruit volgt dat sprake moet zijn van een verklaring of ondubbelzinnige actieve handeling van deze wiens persoonsgegevens wordt verwerkt (artikel 4, aanhef en onder 11, van de AVG). Over de verhouding onder de AVG tussen de verwerking inhoudende openbaarmaking voor eenieder en de mogelijkheid om de toestemming in te trekken (artikel 7, derde lid, AVG) bestaat mogelijk enige onduidelijkheid. De toestemming levert in WOB-verband immers een onomkeerbare situatie op en de intrekking maakt dat besluit tot openbaarmaking ook niet van rechtswege onrechtmatig (aldus ook de AVG zelf). In zoverre lijkt de mogelijkheid van intrekking dus een wassen neus waar het ziet op het verlenen van toestemming bij het openbaar maken op grond van de WOB.
        Is de instemming wel verleend dan geldt deze ook enkel voor deze personen. Geven de overige betrokkenen niet deze instemming, dan maakt dat niet dat artikel 10, lid 2, aanhef en onder e, van de WOB 1998 toch nog kan worden ingeroepen wat betreft de persoonsgegevens van hen die wel expliciet hebben aangegeven in te stemmen met openbaarmaking. [42] De instemming moet – zeker waar het de persoonlijke levenssfeer van anderen dan verzoeker betreft – uitdrukkelijk zijn. Het indienen van zienswijzen op een ontwerpbestemmingsplan kwalificeert niet als een dergelijke instemming. [43] Het door kandidaten laten vermelden van hun adresgegevens op kieslijsten is ook geen instemming. [44] Ook het doen van een WOB-verzoek maakt nog niet dat iemand afstand doet van deze bescherming. Dit bleek eind vorig jaar nog in een procedure over het opnemen van een besluit op een WOB-verzoek met de personalia van verzoeker op de besluitenlijst van een gemeente. Het verzoek tot verwijderen en anonimiseren leidde er vervolgens toe dat daarover besluitvorming diende plaats te vinden op grond van de Wbp. [45]
        ‘Gewone’ persoonsgegevens van ‘bijzondere’ personen
        Enkele bijzondere aspecten van de toepassing van deze weigeringsgrond behoeven nog aandacht. [46] Zo is duidelijk dat deze weigeringsgrond, zoals al gememoreerd, minder snel aan de orde is bij beroepsmatig functioneren maar altijd nog wel een reden kan vormen voor de bescherming van personen die werkzaam zijn voor het bestuursorgaan. [47] Steeds duidelijker is geworden dat dit niet onverkort geldt. Zo is van belang het ‘soort’ medewerker die het betreft. Minder recht op bescherming komt toe aan de burgemeester [48], communicatiemedewerkers [49] (niet zijnde de intern opererende voorlichter [50]), ambtenaren die besluiten in mandaat hebben ondertekend [51], bestuurders en leden van de ondernemingsraad [52] en de secretaris van een klachtencommissie en de klachtcoördinator. [53] Dit alles nu deze personen zich uit hoofde van hun functie in zekere mate in de openbaarheid begeven. Een Kamerlid komt ook minder recht op bescherming toe, tenzij zijn betrokkenheid bij een demonstratie louter privé van aard is. [54]
        Bij de beoordeling van het van toepassing zijn van deze weigeringsgrond lijkt ook de inhoud van de documenten relevant te kunnen zijn voor de vraag of de persoonlijke levenssfeer in het geding is. Deze toets vertoont veel gelijkenis met de vraag of iets een persoonlijke beleidsopvatting is als bedoeld in artikel 11 WOB 1998. [55] Hoewel nog weleens gedacht, kunnen namen van ambtenaren niet standaard worden weggelakt. [56] Weglakken behoeft een motivering per geval, waarbij een draagkrachtige motivering erin ge- legen kan zijn dat een veiligheidsrisico voor betrokkenen in het geding is. [57]
        Meer op HRM-vlak is het volgende relevant. Opleidingsresultaten van ambtenaren komen wel voor bescherming in aanmerking. [58] Dit is weer anders als deze ambtenaren – zoals docenten – naar hun functie al in de openbaarheid treden. [59] Ook persoonlijke ontwikkelingsplannen en gespreksverslagen in dat verband komen bescherming toe. [60] Documenten met feiten die hebben geleid tot een disciplinaire maatregel of straf zijn ook vertrouwelijk te houden met een beroep op deze weigeringsgrond zolang de identiteit van betrokkene daarmee snel bekend kan worden. [61] Vertrekregelingen leiden ook tot de nodige WOB-verzoeken. In dit verband lijkt uit een wat merkwaardige uitspraak te kunnen worden opgemaakt dat het feit dat dergelijke regelingen tot maatschappelijke discussies leiden, aan openbaarmaking een groter gewicht moet worden toegekend. Nu het document geen concrete bedragen noemde, was de persoonlijke levenssfeer niet (voldoende) in het geding om tot weigering over te gaan. [62] Is wel sprake van concrete salarisgegevens dan is een beroep op deze weigeringsgrond wel kansrijk. [63] Bij de bijzondere persoonsgegevens werd al duidelijk dat een verslag van of verklaringen over een specifieke aangelegenheid vooral veel niet-persoonsgegevens bevatten. Dat maakt een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de WOB 1998 niet mogelijk, maar kan mogelijk wel leiden tot geheimhouding op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB 1998. Dit slaagt alleen als de opmerkingen van de geïnterviewden ook echt van persoonlijke aard zijn. Als sprake is van algemene en zakelijke uiteenzettingen over hetgeen waarover betrokkenen zijn bevraagd, zal deze weigeringsgrond geen soelaas bieden. [64] Een burenruzie is een verschijnsel van alle dag. Een handhavingsverzoek behoeft in een dergelijk geval niet openbaar gemaakt te worden, zeker niet als verzocht is om geheimhouding door de klager en bijzondere omstandigheden no- pen tot terughoudendheid met openbaarmaking. [65]
        In geval sprake is van persoonsgegevens van overleden personen, is geen sprake van persoonsgegevens als bedoeld in de Wbp. [66] Wel biedt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB 1998 een extra bescherming en volgt een daaruit voortvloeiende belangenafweging. Indien deze gegevens zien op de periode dat de persoon op wie die gegevens betrekking hebben, nog in leven was raakt openbaarmaking de persoonlijke levenssfeer van de overledene en kan die openbaarheid implicaties hebben voor de persoonlijke levenssfeer van de nabestaanden. [67]
        Eerder werd duidelijk dat het doen van een WOB-verzoek niet de bescherming van de persoonlijke levenssfeer wegneemt. Dit lijkt anders indien sprake is van een ervaren WOB-verzoeker. Vragen om documenten over een eerder WOB-verzoek maken dat een bestuursorgaan in zo’n geval niet in strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB 1998 heeft gehandeld door de persoonlijke gegevens van de verzoeker openbaar te maken. [68] Ook hier is de invloed van de misbruik-jurisprudentie dus te zien.

    3. Woo-verzoek en privacy

       

      De Wet open overheid brengt enkele wijzigingen aan die het waard zijn te bespreken. Net als onder de WOB 1998 geldt ook onder de Wet open overheid (ingevolge artikel 4.1, eerste lid) dat eenieder een verzoek kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Een belang behoeft nog altijd niet te worden gesteld (artikel 4.1, derde lid). Ook onder de Wet open overheid zal de discussie bij het niet noemen van de grondslag kunnen spelen nu ook onder de Wet open overheid een dergelijke specificering niet is vereist. [69]

      1. ‘Bijzondere’ personen als verzoeker
        Nieuw is dat de ene verzoeker de andere niet is onder de Wet open overheid. Met name de mogelijkheid die de verzoeker (of bij overlijden, de partner, geregistreerd partner, kind of ouder van de overledene) wordt geboden om informatie verstrekt te krijgen die hemzelf betreft zoals geregeld in artikel 5.5 Wet open overheid lijkt wat dat betreft, sterk op het inzageverzoek van de Wbp. Toch zijn er belangrijke verschillen. Zo zal deze mogelijkheid ook bestaan voor rechtspersonen en ziet het niet louter op persoonsgegevens. Ook ontstaat een aanspraak op alle gegevens en de verkrijging daarvan. De Wbp geeft de mogelijkheid tot inzage in de verwerking van de persoonsgegevens.
        Indien een verzoek wordt ingediend tot verstrekking van op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, dan zal het verzoek overeenkomstig artikel 5.5 worden behandeld. De verhouding tot het reguliere verzoek om publieke informatie (artikel 4.1 Wet open overheid) wordt niet direct duidelijk. Of het bestaan van de mogelijkheid die artikel 5.5 Wet open overheid biedt, het bestuursorgaan dwingt tot het splitsen van het verzoek in een 4.1-verzoek – naar andere publieke informatie – en een 5.5-verzoek – naar de ‘persoon specifieke’ informatie – is daarmee ongewis. In zoverre wordt – naast het blijvende onderscheid tussen een Woo-verzoek en Wbp-verzoek – een nieuw karakteriseringsvraagstuk geïntroduceerd.
        De gevraagde informatie wordt verstrekt, tenzij een van de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 niet al- leen aan openbaarmaking, maar ook aan verstrekking aan de verzoeker in de weg staat. [70] De belangenafweging vindt bij toepassing van artikel 5.5 op een andere manier plaats. Niet het belang van de openbaarheid wordt afgewogen tegen de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2, Wet open overheid, maar het recht van de verzoeker op de op hem betrekking hebbende informatie. Zoals ook gebruik onder de WOB 1998, zal een beroep op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de verzoeker zelf door het bestuursorgaan niet mogelijk zijn en is een beroep op de persoonlijke levenssfeer van derden mogelijk, aldus de toelichting. Dat laatste lijkt lastig verenigbaar met de aard van het verzoek, nu het hier moet gaan om gegevens die verzoeker zelf betreffen. Zijn derden ook betrokken, dan zal die informatie strikt genomen buiten het bereik van het verzoek moeten vallen, zo zou kunnen worden betoogd. De initiatiefnemers zoeken een andere weg, via de voorziening die wordt gegeven in het vierde lid. Op grond hiervan kan het bestuursorgaan voorwaarden verbinden aan de verstrekking. Een voorwaarde kan niet worden gesteld als de bewuste informatie openbaar gemaakt zou moeten worden ondanks een afweging met belangen als genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2 van de Wet open overheid. De verzoeker doet er overigens verstandig aan de voorwaarde niet licht te nemen. Overtreding levert ingevolge artikel 8.2 van de Wet open overheid een strafbaar feit op.
        Op grond van het tweede lid kan ook informatie worden verstrekt aan de echtgenoot, geregistreerd partner, ouder of kind van een overledene. In het bijzonder voor deze nabestaanden kan een dergelijke mogelijkheid om gegevens te verkrijgen van grote waarde zijn, bijvoorbeeld voor nabestaanden van personen wier overlijden verband zou kunnen houden met ontwikkelingen waaromtrent de nabestaanden zelf niet, maar het bestuursorgaan wel is geïnformeerd, aldus de toelichting. Deze weg is afgesloten indien sprake is van een schriftelijke wilsverklaring van de overledene waarin wordt verklaard dat bepaalde informatie niet aan de (of sommige) nabestaanden mag worden verstrekt.
      2. Bescherming van persoonsgegevens onder Wet open overheid
        Voor het overige kent de Wet open overheid nog altijd aan de bescherming van de bijzondere persoonsgegevens grote waarde toe; deze bescherming geldt nog altijd in absolute zin (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wet open overheid). Ook kan de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer nog aan openbaarmaking in de weg staan. De instemming van de betrokkene is onder de Wet open overheid direct bij de uitzonderingsgrond opgenomen en niet als apart lid genoemd zoals dat bij de WOB 1998 het geval is (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, Wet open overheid). Voor deze laatste categorie is nog relevant dat deze uitzondering nog verder gerelativeerd wordt ingeval de informatie ouder is dan vijf jaar. Dan gaat de Wet open overheid er immers vanuit dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet meer in het geding is, tenzij het bestuursorgaan kan motiveren dat dit toch het geval is (artikel 5.3 van de Wet open overheid). [71] De verhouding met de Wbp is onder de Wet open overheid niet veranderd. Nog altijd is geen sprake van een bijzondere wettelijke regeling, zodat de Wbp niet is opgenomen in de aparte bijlage bij de wet met bijzondere wettelijke regelingen. [72] Ook onder de AVG zal dit niet wijzigen, mede ook ge- let op het gestelde in artikel 86 AVG. Hetgeen al eerder is genoemd.

  2. Actieve openbaarmaking en privacy


    1. WOB 1998, Wbp en AVG

       

      Artikel 8 van de WOB 1998 ziet op het op eigen initiatief verstrekken van informatie door een bestuursorgaan. Deze bepaling legt op bestuursorganen de verplichting om tot het verstrekken van informatie over beleid over te gaan, zodra dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Toch biedt de formulering nog voldoende ruimte voor interpretatie. Op een bestuursorgaan rust weliswaar een verplichting informatie uit eigen beweging te verstrekken, maar artikel 8 WOB 1998 laat grotendeels na te bepalen wanneer, onder welke voorwaarden of onder welke omstandigheden die verplichting concreet ontstaat. Wel volgt uit het tweede lid dat de informatie zodanig vroegtijdig wordt verstrekt dat er nog een mogelijkheid bestaat tijdig te kunnen reageren op deze informatie. De wetgever heeft echter uitdrukkelijk erkend (en aanvaard) dat exacte criteria niet te geven zijn. Dit verklaart dan ook enigszins dat deze bepaling tot enige jaren geleden niet op een overdreven hoeveelheid aandacht in literatuur en jurisprudentie heeft mogen rekenen, hetgeen ook mede de aanleiding vormde voor de Wet open overheid en de daarin neergelegde nadruk op actieve openbaarmaking. Los daarvan is dit in de tussentijd sowieso wel anders geworden. Met name toezichthouders maken in toenemende mate gebruik van de mogelijkheid om informatie uit eigen beweging openbaar te maken.

      1. Plicht tot actieve openbaarmaking en de AVG
        In het kader van de ‘verplichting’ tot actieve openbaarmaking is de verhouding tot enkele beginselen uit de AVG het bespreken waard. Zo kent de AVG enerzijds het beginsel in- zake verwerking van persoonsgegevens, dat erop gericht is dat die verwerking op een wijze geschiedt die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is (artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG). Anderzijds kent de AVG het beginsel van minimale gegevensverwerking waaruit volgt dat persoonsgegevens [73] toereikend zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt (artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de AVG). De verwerking inhoudende actieve openbaarmaking zal in dat licht moeten worden beschouwd en vraagt derhalve om een meer terughoudende invulling van de plicht die artikel 8 van de WOB 1998 kent.
        Artikel 8 van de WOB 1998 biedt evenmin duidelijke criteria over de wijze waarop de informatie verstrekt dient te worden. Het tweede lid geeft wel enkele concrete aanwijzingen. Informatie zal in elk geval in begrijpelijke vorm moeten worden verstrekt. Verder zal een bestuursorgaan ernaar moeten streven dat deze (begrijpelijke) informatie zoveel mogelijk belanghebbenden en belangstellende burgers bereikt.
        Het dwingende karakter van artikel 8 van de WOB 1998 wordt voor een deel tenietgedaan door het feit dat op het niet naleven van deze verplichting geen ‘sanctie’ staat. [74] Duidelijk is in dat verband dat artikel 8 van de WOB 1998 ten opzichte van artikel 3 van de WOB 1998 geen aanvullend of ander recht op informatie biedt. Wel zal een verzoek tot actieve openbaarmaking op grond van artikel 8 van de WOB 1998 aangemerkt kunnen worden als (ook) een verzoek tot openbaarmaking als bedoeld in artikel 3 WOB 1998, zodat een dergelijk verzoek alsnog kan leiden tot een (appellabel) besluit.
        Inmiddels is duidelijk dat het openbaar maken van informatie uit eigen beweging onder voorwaarden als besluit kan worden aangemerkt, zodat daartegen met bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kan worden opgekomen. [75] De voorwaarde is dat het gaat om het openbaar maken van informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid waarbij belangen als vermeld in artikel 10 van de WOB 1998 zijn betrokken. Teneinde de belangen van betrokken derden te borgen is het nodige geregeld aangaande de voorbereiding van het besluit. Zo is de verplichte ‘wachttijd’ als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, van de WOB 1998 op grond van jurisprudentie ook van toepassing bij informatieverstrekking uit eigen beweging. [76] Voorts worden belanghebbenden met toepassing van artikel 4:8 van de Awb bij een voorgenomen openbaarmaking in de gelegenheid gesteld bedenkingen naar voren te brengen. Voor het onderhavige thema is voorts van belang de toets die het bestuursorgaan aan de dag moet leggen over de wijze waarop openbaarmaking zich verdraagt met de belangen zoals opgenomen in artikel 10 van de WOB 1998. Dit oordeel dient vervolgens door een rechter te worden onderworpen aan een redelijkheidstoets. Bij die toetsing moet het uitgangspunt van de WOB 1998 (openbaarheid is regel) zwaar wegen. [77] Gelet hierop spelen de belangen van de bescherming van bijzondere en gewone persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer ook bij actieve openbaarmaking een rol.

    2. Wet open overheid, Wbp en AVG

       

      Zoals elders al opgemerkt, legt de Wet open overheid nog meer dan de WOB 1998 de nadruk op actieve openbaarmaking. [78] Wat opvalt is dat de Wet open overheid, in afwijking van het huidige artikel 8 WOB 1998, uitgaat van het actief openbaar maken ‘bij de uitvoering van zijn taak’ met de aanvulling dat het hierbij in ieder geval gaat om informatie over beleid, voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie (artikel 3.1, eerste lid). Eerder is ook opgemerkt dat hierin een lastenverzwarend en allerminst dejuridiserend effect is gelegen, hetgeen ook blijkt uit de twee impactanalyses van ABDTOP. [79] De hiervoor gesignaleerde spanning tussen de beginselen van de AVG – verwerking die rechtmatig, behoorlijk en transparant is ten opzichte van de betrokkene n het beginsel van minimale gegevensverwerking – en de actieve openbaarmaking is onder de Wet open overheid daarmee nog nadrukkelijker nu actieve openbaar- making nog meer wordt ‘afgedwongen’ en geconcretiseerd. Evenals onder de WOB 1998 is het besluit tot actieve openbaarmaking volgens de Wet open overheid een besluit, al stelt de Wet open overheid dat het in alle gevallen een besluit is (artikel 3.1, vierde lid, Wet open overheid). Onder de WOB 1998 is het dat enkel indien het verzoek ziet op informatie die is vastgelegd in een document, betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid en de belangen van artikel 10 van de WOB 1998 aan de orde zijn. Ook anders dan onder de WOB 1998, maakt de Wet open overheid duidelijk dat betrokkenen om een zienswijze moet worden gevraagd (artikel 3.1, derde lid, Wet open overheid).
      Ook onder de Wet open overheid dienen vanzelfsprekend de belangen van artikel 5.1 en 5.2 te worden betrokken bij het besluit tot actieve openbaarmaking (artikel 3.3, tweede lid, Wet open overheid). Dit geldt niet voor emissiegegevens, taken en bevoegdheden van organisatieonderdelen etc. (artikel 3.3, eerste lid, Wet open overheid).
      Eerder is ook gesteld dat de formulering van de Wet open overheid, en dan met name artikel 3.1 in combinatie met artikel 3.3, ertoe leidt dat een groot aantal besluiten zal worden genomen waarbij onmiskenbaar sprake zal zijn van persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer van derden. Naast de gespannen verhouding met het beginsel van minimale gegevensverwerking (artikel 5, aanhef en onder c, AVG) vraagt dit voor een continue focus op de belangen van de persoonsgegevensbescherming en de persoonlijke levenssfeer. Buiten de persoonsgegevens van particulieren en de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen zal een en ander zeker veel werk opleveren als we als uitgangspunt nemen dat namen van ambtenaren niet vanzelfsprekend en altijd verwijderd mogen worden bij verstrekking van documenten. Bij deze beoordeling dient ook de Functionaris gegevensbescherming actief te worden betrokken.
      De eerdergenoemde relativering van het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (ingevolge artikel 5.3) is ook aan de orde bij actieve openbaarmaking. Van groter belang lijkt evenwel dat de Wet open overheid uitgaat van bijzondere belangen (openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu) waarin juist een grondslag kan zijn gelegen voor actieve openbaarmaking in weerwil van de uitzonderingsgronden – zoals de persoonlijke levenssfeer – die normaliter aan openbaarmaking in de weg staan (artikel 3.4 Wet open overheid). Hoewel het inwinnen van zienswijzen in dit verband een onnodige hobbel lijkt te zijn en gegeven het zwaarwegend belang een ongewenste vertraging kan zijn, is rechtsbescherming tegen dit besluit wel vereist. Een betrokkene moet aan de (terughoudend oordelende) rechter kunnen voorleggen of sprake is van een zwaarwegend algemeen belang. Dit zal met name zijn vereist als persoonsgegevens aan de orde zijn. Sowieso valt niet in te zien dat de Wet open overheid, hoewel de toelichting op dit punt zwijgt, het stringente kader van de Wbp terzijde zou schuiven.

  3. Conclusie

    Gelet op het voorgaande is duidelijk dat het spanningsveld tussen openbaarheid van overheidsinformatie enerzijds en de bescherming van persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer van individuen anderzijds blijvend is en voor juridische afbakeningsvragen zal blijven zorgen. De WOB 1998 (of Wet open overheid) en de Wbp (en straks AVG) blijven immers naast elkaar bestaan en sluiten elkaar niet uit. Wat dat laatste betreft, is duidelijk dat het onderscheid tussen een WOB-verzoek of Woo-verzoek en het inzageverzoek op grond van de Wbp of de AVG een continu vraagstuk kan opleveren. Door de toenemende vraag om openbaarmaking en inzage, zal dit niet minder vaak voorkomen in de praktijk. Die toename wordt niet minder nu de wetgever een poging heeft ondernomen om WOB-misbruik tegen te gaan, maar een dergelijke regeling voor de Wbp (en de AVG) niet is voorzien. De aanscherping in de jurisprudentie over wanneer nu een gerechtvaardigd beroep kan worden gedaan op de uitzonderingsgronden van de WOB 1998 behoeft ook voortdurend de aandacht van de gemeentejurist. Bedacht zal moeten worden dat onder de AVG de Functionaris gegevensbescherming een rol zal moeten hebben bij de verwerking van gegevens voor zover het openbaarmaking betreft. Ook zal deze verwerking onderdeel moeten gaan uitmaken van het op te stellen register hetgeen verplicht is onder de AVG. Geconstateerd is dat de toenemende wens tot actieve openbaarmaking, die onder de Wet open overheid zeer nadrukkelijk wordt vormgegeven, de spanning met de privacy opvoert. Daarbij is de inwerkingtreding van de AVG een interessant gegeven nu daarin het belang van de betrokkene wiens persoonsgegevens worden verwerkt vooropgesteld wordt en het uitgangspunt van actieve openbaarmaking wellicht op gespannen voet komt te staan met het beginsel van de minimale gegevensverwerking met het oog op de belangen van de betrokkene. Die belangen zullen zelden parallel lopen met het veronderstelde belang van (actieve) openbaarheid van (zoveel mogelijk) publieke informatie.

Annotaties

[1] Dit artikel is op 1 september 2017 afgerond. Eventuele ontwikkelingen nadien – zoals de verdere behandeling van het wetsvoorstel Wet open overheid of meer recente jurisprudentie – zijn niet betrokken.

[2] Kamerstukken II 1974/75, 13418, 3, p. 9 en 13, Handelingen II 1979/80, p. 2093.

[3] Verordening (EU) 2016/679 van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (Algemene verordening gegevensbescherming).

[4] Een register dat voorhanden moet zijn en dus, anders dan het beoogde Woo-register, niet actief beschikbaar moet zijn voor eenieder. Zie over het register onder de Wet open overheid C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)’, Gst. 2016/144 (p. 783 e.v.), par. 5.4.

[5] ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4631.

[6] De toestanden worden voorts ook strikt opgevat en uitgelegd, vgl. ABRvS; 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4144.

[7] Zie uitgebreid mijn naschrift onder ABRvS 17 augustus 2016, Gst. 2016/142, m.nt. C.N. van der Sluis. Hierin wordt de niet altijd evidente lijn van de Afdeling over wat nu als WOB-verzoek kwalificeert, besproken onder 7.

[8] ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3106, JB 2014/185, m.nt. L.J. Wildeboer.

[9] ABRvS 11 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5362, JB 2005/202, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[10] ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2080.

[11] ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1438

[12] ABRvS 23 april 2014, ECLI:NR:RVS:2014:1460.

[13] ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4262.

[14] ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:660

[15] Dit dus in afwijking van de werkwijze zoals toegestaan in ABRvS 11 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5362, JB 2005/202, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[16] Kamerstukken II 1998/99, 26410, 3, p. 4.

[17] Zie eerder ook al over het inzageverzoek van een schooldossier door ouders ABRvS 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8137, AB 2012/281, m.nt. E.J. Daalder.

[18] Ingevolge de op 12 juli 2016 aangenomen ‘Wet voorkoming misbruik Wet openbaarheid van bestuur’ Stb. 2016, 301, per 1 oktober 2016 in werking getreden.

[19] Bijv. ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1840, Gst. 2016/141, m.nt. C.N. van der Sluis.

[20] CBb 30 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:114, AB 2017/176, m.nt. T. Barkhuysen en L.M. Koenraad en Rb. Zeeland-West-Brabant 18 mei 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:3307.

[21] Wat niet betekent dat namen waaruit een achtergrond zou zijn te achterhalen als dergelijke bijzondere persoonsgegevens zouden hebben te gelden. Vgl. ABRvS 18 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9807, AB 2007/328, m.nt. P.J. Stolk (onder AB 2007/329), JB 2007/180, m.nt. M. Overkleeft-Verburg.

[22] Zoals de personalia van een als verdachte aangemerkte persoon, ABRvS 31 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ7410, Gst. 2007/82, m.nt. R. Kooper. Het begrip moet niet zo ruim worden opgevat dat geluidsopnames van een gesprek eronder zouden vallen enkel vanwege een vervolgens tegen die persoon aangespannen strafzaak, ABRvS 3 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1749, JB 2003/291.

[23] Het gaat dus niet om informatie als de identiteit van iemand, Rb. Zeeland- West-Brabant 30 mei 2016, ECLI:NL:RBZWB:2016:3220.

[24] Wet van 5 april 2001 tot wijziging van bepalingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens, Stb. 2001, 180.

[25] Richtlijn nr. 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 november 1995, PbEG 1995, L 281/31.

[26] Kamerstukken II 1998/99, 26410, 3, p. 4-6.

[27] ABRvS 28 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ7410.

[28] Vgl. ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1519.

[29] ABRvS 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1790.

[30] HvJ EU 31 januari 2014, ECLI:NL:EU:C:2014:2081, AB 2014/365, m.nt. M. Graafeiland.

[31] ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3432.

[32] ABRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:224.

[33] ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1519. Dat is in zoverre te vergelijken met de mate waarin de inhoud van een WOB-verzoek bepalend is voor de reikwijdte van het besluit, zie C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; de behandeling van het Woo-verzoek (deel I)’, Gst. 2016/135 (p. 732, noot 20).

[34] ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2232.

[35] Kamerstukken II 1998/99, 26410, 3, p. 5.

[36] Anders dus dan ABRvS 11 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5362, JB 2005/202, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[37] ABRvS 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2101, AB 2013/262, m.nt. P.J. Stolk

[38] ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, AB 2017/52, m.nt. P.J. Stolk.

[39] Zie Kamerstukken II 1997/98, 25892, 3, p. 42.

[40] Vgl. ook ABRvS 3 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1749, JB 2003/291.

[41] Kamerstukken II 2002/03, 28835, 3, p.32. ABRvS 19 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2295, AB 2006/318, m.nt. P.J. Stolk, JB 2006/168, m.nt. M. Overkleeft-Verburg en ABRvS 14 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0116, AB 2009/390, m.nt. P.J. Stolk, NJB 2009, p. 1885.

[42] ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9056.

[43] ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5071.

[44] ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9056.

[45] ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3364, Gst. 2017/83, m.nt. C.N. van der Sluis en C.J. Dekker. Een dergelijk verzoek behoeft overigens een duidelijke vermelding van de aan te brengen wijzigingen, ABRvS 14 okto- ber 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3158.

[46] Voor de stand van zaken in de jurisprudentie tot 2010 wordt verwezen naar het overzichtsartikel van M.G.J. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur. Jurisprudentie 2009 tot begin 2010 inzake de weigeringsgronden en beperkingen’, Gst. 2010/32 (i.h.b. p. 143).

[47] Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p. 36.

[48] ABRvS 17 november 2010, Gst. 2011/7, m.nt. C.N. van der Sluis.

[49] ABRvS 12 augustus 2009, AB 2009/383, m.nt. P.J. Stolk en JB 2009/231, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[50] ABRvS 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1844.

[51] ABRvS 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2883, AB 2013/288, m.nt. P.J. Stolk en ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3002.

[52] ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6746, Gst. 2013/17, m.nt. C.N. van der Sluis.

[53] ABRvS 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:59.

[54] ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2275, AB 2015/14, m.nt. S. van den Ende.

[55] ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6746, Gst. 2013/17, m.nt. C.N. van der Sluis.

[56] ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2060.

[57] ABRvS 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1903, NJB 2015/1496 en ABRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3225.

[58] ABRvS 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7303, AB 2013/102, m.nt. P.J. Stolk.

[59] ABRvS 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2593, AB 2012/306, m.nt. P.J. Stolk.

[60] ABRvS 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8748, AB 2012/211, m.nt. P.J. Stolk, NJB 2012/844.

[61] ABRvS 28 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM2629, AB 2010/175, m.nt. P.J. Stolk en ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3429.

[62] ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3559, AB 2014/446, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2014/123, m.nt. C.N. van der Sluis.

[63] ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2522, NJB 2015/1547, ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3588 en ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:445, AB 2016/169, m.nt. P.J. Stolk.

[64] Rb. Midden-Nederland 21 april 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:2253.

[65] ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6703.

[66] Rb. ’s-Hertogenbosch 26 juli 2010, ECLI:NL:RBSHE:2010:BN3026 en Kamerstukken II 1997/98, 25892, 3, p. 46-47.

[67] ABRvS 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2508, AB 2013/17, m.nt. P.J. Stolk, JB 2012/280, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[68] ABRvS 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:58.

[69] Zie ook Van der Sluis (2016 I), p. 731-732.

[70] De toelichting spreekt per abuis nog van de artikelen 10 en 11; Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 82.

[71] Zie ook Van der Sluis (2016 II), p. 780.

[72] Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 9 en 60. Van der Sluis (2016), p. 735.

[73] Bedoeld zal zijn de verwerking van de persoonsgegevens.

[74] ABRvS 6 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0107 en ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6659, JB 2013/23, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[75] ABRvS 31 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX6362, JB 2006/218.

[76] ABRvS 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7333, JB 2011/41.

[77] ABRvS 31 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX6362, JB 2006/218.

[78] Van der Sluis (2016-II), p. 781-783.

[79] Kamerstukken I 2016/17, 33328, F en G.