Toegang tot overheidsinformatie; over de exhibitieplicht (843a Rv), de Wob en de Gemeentewet

In de afgelopen periode was er zo nu en dan aanleiding om te spreken over de civielrechtelijke weg om informatie die bij de overheid berust te verkrijgen. Het gaat dan om de exhibitieplicht van artikel 843a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Die verschillende berichten geven aanleiding om eens wat dieper in te gaan op deze materie, juist ook in het licht van de samenhang met de Wob, de Gemeentewet en andere relevante wettelijke kaders voor de overheidspraktijk.

Exhibitieplicht 843a Rv

De genoemde civielrechtelijke weg tot (overheids)informatie is dus geregeld in artikel 843a Rv. Met een rechtmatig belang kan, vanwege een rechtsbetrekking gevraagd worden om inzage, afschrift of uittreksel van bescheiden. Dat laatste maakt dan dat het gaat om gegevens op een gegevensdrager waarbij, denkend aan het documentbegrip van de Wob, ook usb-sticks of WhatsApp-berichten in beeld kunnen komen (zie verder de toelichting bij artikel 1 Wob).

Anders dan bij de Wob dient het verzoek wel concreet te zijn. Duidelijk moet worden gemaakt welke documenten worden opgevraagd. Het enkel noemen van het onderwerp (de bestuurlijke aangelegenheid in Wob-termen) is dus onvoldoende.

Van belang is dus wel dat er een rechtsbetrekking is (of zal zijn) tussen de partij die informatie wil verkrijgen van degene die de informatie zou hebben. Zo’n rechtsbetrekking kan bijvoorbeeld ontstaan uit een onrechtmatige daad met een mogelijke aansprakelijkheid met schadevergoedingsplicht als uitkomst. De update over de luchtaanvallen door Nederlandse F16’s laat zien dat het daarop kan stranden als onvoldoende duidelijk is dat er een rechtsbetrekking is.

Niet elke vordering om informatie wordt toegewezen. Buiten het ontbreken van een rechtsbetrekking kan er ook aanleiding zijn om op andere gronden niet tot informatievoorziening over te hoeven gaan. De grondslagen zijn ‘gewichtige redenen’ of het feit dat iemand de informatie niet nodig heeft om goed gesteld te staan in een procedure over de rechtsbetrekking.

Wat die gewichtige redenen betreft dringt de parallel met het al eerder besproken overleggen van stukken onder geheimhouding in een bestuursrechtelijke procedure zich op. En in zekere zin lijkt de motiveringslast voor degene die de gewichtige redenen inroept – die weer deels lijken op het motivering van het weigeren van openbaarmaking op grond van de weigeringsgronden van de Wob – op de last die op degene ligt die zich in het kader van 843a Rv beroept op de gewichtige redenen.

Zo zien we – weer in de casus van de luchtaanvallen – dat de rechtbank (ten overvloede) duidelijk maakt dat als de rechtsbetrekking er wel zou zijn, de Staat zich zou hebben kunnen beroepen op de gewichtige redenen. Hierbij is vooral oog voor de belangen van de Staat en zijn bondgenoten, waarbij een parallel met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a van de Wob (de internationale betrekkingen) al snel is gemaakt.

Net als eerder geconstateerd bij 8:29 (zie uitgebreid deze annotatie) is ook in dit geval de uitkomst van een Wob-procedure niet leidend en bepalend voor het al dan niet aanwezig achten van ‘gewichtige redenen’. Het eerdere oordeel dat de Wob geen toegang gaf voor taxatierapporten, maakt dus niet dat als vanzelfsprekend ook de gewichtige redenen aanwezig zijn zodat een gemeente ontkomt aan de exhibitieplicht (zie deze update).

Beperking van de exhibitieplicht; verschoningsrecht van de Gemeentewet

Een andere beperking aan de exhibitieplicht is gelegen in het gegeven dat iemand gehouden is tot geheimhouding. Voor de gemeentepraktijk springt dan in het oog het geregelde in de Gemeentewet omtrent geheimhouding (opgelegd op stukken of volgend uit de beslotenheid van een raads(commissie)vergadering) (zie uitgebreid de verschillende berichten op deze site).

Een casus waarbij de Gemeente Nijmegen – leidend tot deze uitspraak van het Gerechtshof Leeuwarden-Arnhem – was betrokken geeft een aardig inzicht hoe dit werkt. Het ging om de koop door de gemeente van een slachterij en vleeshandel waar uiteindelijk iets mis ging. In de daarop volgende procedure wordt informatie door de verkoper gevorderd. O.a. omdat bij de weigering van een Wob-verzoek van Omroep Gelderland de gemeente nog stelde dat informatie niet kan worden verstrekt vanwege de aanhangige procedure. Kennelijk, zo was de stelling, werd iets achtergehouden.

Onder verwijzing naar geheimhouding, opgelegd door het college van B&W en bekrachtigd door de gemeenteraad, meent de gemeente dat het niet kan toekomen aan de exhibitieplicht. Te meer omdat een andere rechtsgang open staat om die geheimhouding op te laten heffen of de afwijzing daarvan aan een rechter voor te leggen (zie uitgebreid deze annotatie).

Het Hof maakt duidelijk dat inderdaad vanuit de opgelegde en bestaande geheimhouding voor hen die bij de besloten vergadering met opgelegde geheimhoudingsverplichting aanwezig waren tevens een verschoningsrecht voortvloeit. Via de band van artikel 22 Gemeentewet kan dan ook niet worden bevolen tot het verstrekken van een ongecensureerde versie van de documenten die betrekking op de geheimhouding en de besloten vergadering.

Net als in de luchtaanvallen-casus merkt het hof ook nog ten overvloede op dat ook de gewichtige redenen een blokkade zouden hebben opgeleverd. Dat geldt weer niet voor andere documenten, zoals overeenkomsten tussen de gemeente en een andere partij. Het enkel noemen van artikel 10 Wob is daarbij volgens het hof onvoldoende (zie onder 3.15).

Samenloop met de Wob; extra route

Tot slot nog de constatering dat de route via 843a Rv ’tegen’ een rechtspersoon van de overheid los staat van de mogelijkheden om via de Wob aan dezelfde informatie te komen. De luchtaanvallen-casus leert dat betrokkenen de Wob-weg hebben beëindigd door niet in beroep te gaan tegen een beslissing op bezwaar waarbij de bezwaren ongegrond werden verklaard.

Een ander voorbeeld leert de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag (zie deze update) waaruit volgt dat eerst een Wob-procedure is doorlopen naar informatie omtrent een aanbestedingsprocedure. Daarna volgde een beroep op 843a. Een weg die het Gerechtshof niet afsluit, ook niet vanwege de nodige weigeringsgronden van de Wob of de geheimhoudingsbepalingen van de Aanbestedingswet.

Misbruik van de Wob?

Hoewel niet hiermee vergelijkbaar, dient het bestuursorgaan bij het ontvangen van een Wob-verzoek niet blind te zijn en te blijven voor mogelijk misbruik als de weg van de Wob kennelijk voor een ander doel (zie bijvoorbeeld deze update) wordt ingezet (een andere (civielrechtelijke) procedure) dan waarvoor de Wob is bedoeld: openbaarheid voor een ieder.