De contactpersoon; een onbedoeld bestuursorgaan
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft een belangrijke rol bij informatievoorziening. Ook bij de Wet open overheid. Meestal gaat dit goed. Soms niet helemaal en lijkt meer sprake van ‘wens-denken’. Bijvoorbeeld als het gaat om de wat vreemde figuur van de Woo contactpersoon.
Op de vragen-en-antwoorden site over de Woo wordt ingegaan op een vraag in dat verband die mede voortvloeit uit ‘Wet open overheid. Artikelsgewijze toelichting, voor de praktijk besproken’. In dit boek wordt immers gesteld dat de wetgever met artikel 4.7 en de daar genoemde contactpersoon een bestuursorgaan heeft gecreëerd (zie ook paragraaf 2.3 in dit artikel in ‘de Gemeentestem’). Een en ander – ook over de wat onduidelijke rol van de contactpersoon – is ook al eerder besproken in een blog.
Toch even dit bericht ter nadere duiding (mede gegeven ook vragen uit de praktijk). Dat sprake is van een bestuursorgaan is zeker niet de wens geweest van ‘de wetgever’, ook niet de gedachte maar wel het simpele gevolg dat de wens bestond de contactpersoon in de wet te verankeren. Met het regelen in artikel 4.7 is immers een publiekrechtelijke grondslag gecreëerd. De aanwezigheid van die grondslag is bepalend voor de vraag of sprake is van een bestuursorgaan. Nu die er is, is de contactpersoon een orgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Zie bijvoorbeeld deze uitspraak van de Raad van State.
Dat het een ambtenaar is, dat de persoon geen besluiten neemt (al laat de toelichting bij de Woo die ruimte wel) of dat hij of zij (juridisch gesteld) niet met enig openbaar gezag is bekleed, doet er niet toe.
NB: die rol kan ook niet doorslaggevend zijn qua betekenis om te stellen dat de contactpersoon niet bij besluit zou moeten worden aangewezen (zoals wordt gesteld in een ander antwoord de VNG site). Zie over het aanwijzen eerder dit blog.
Andere Berichten
Comments
-
Juliette van der Jagt-Jobsen
Ik sluit me aan bij de reactie hiervoor van Marte van der Loop en ben het dus met hem eens dat de contactpersoon niet als een bestuursorgaan kan worden aangemerkt.
In de marge van het artikel (zie de ‘NB’) komt aan de orde of de contactpersoon door middel van een aanwijzingsbesluit moet worden aangesteld. Daarover het volgende. De tekst van artikel 4.7 Woo vermeldt niets over het aanwijzen van de contactpersoon via een aanwijzingsbesluit. Ook de wetsgeschiedenis zegt hier niets over. Daaruit kan worden afgeleid dat dit dan ook geen vereiste is. Het is in dit verband ook relevant te kijken wat de aard van de functie en de daarbij behorende bevoegdheden van de functionaris zijn. De contactpersoon heeft een duidelijk dienstverlenende rol. Volgens de wetsgeschiedenis moet de contactpersoon op de hoogte zijn van de informatie die een organisatie in beheer heeft. Ook krijgt deze functionaris een actieve voorlichtingsfunctie om burgers op klantvriendelijke en laagdrempelige wijze te helpen bij wat ze precies zoeken aan informatie (Kamerstukken II 2019/20, 35112, nr. 9, p. 5 en Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item 11, p. 51-52 (Handelingen). De contactpersoon verschilt hierin van bijvoorbeeld toezichthouders in de zin van hoofdstuk 5 Awb die wel bij besluit moeten worden aangewezen. Gelet op de wettekst, de wetsgeschiedenis en de rol die de contactpersoon heeft, is naar mijn mening een aanwijzingsbesluit niet vereist.
29 augustus 2022
Marte van der Loop
Cornelis van der Sluis schrijft dat hij het oneens is met de beantwoording op de VNG-website van de vraag of de contactfunctionaris van artikel 4.7 Woo een bestuursorgaan in de zin van de Awb is. VNG denkt van niet, Cornelis denkt van wel. Op de vraag wat dat er toe doet, kom ik hierna terug. Eerst een antwoord op de vraag. Volgens Cornelis is de contactfunctionaris een bestuursorgaan omdat “(m)et het regelen in artikel 4.7 (..) immers een publiekrechtelijke grondslag (is) gecreëerd. De aanwezigheid van die grondslag is bepalend voor de vraag of sprake is van een bestuursorgaan. Nu die er is, is de contactpersoon een orgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb.”. Die redenering lijkt me wat kort door de bocht.
Als bekend zijn er op grond van art 1:1, eerste lid, Awb twee typen bestuursorganen: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (a-orgaan), of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (b-orgaan). De contactfunctionaris kan dus slechts bestuursorgaan zijn als het een orgaan is van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon of overigens met openbaar gezag is bekleed. Om met die laatste te beginnen: Een stichting als AFM of een naamloze vennootschap als DNB zijn niet krachtens publiekrecht ingesteld. Zij zijn als b-orgaan wel verplicht een contactfunctionaris aan te stellen, die daarmee geen orgaan is van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. De contactfunctionaris is verder niet met openbaar gezag bekleed, want dat betekent kort gezegd de (wettelijke) bevoegdheid Awb-besluiten te nemen en een dergelijke bevoegdheid heeft een contactfunctionaris niet. Daarmee voldoet in ieder geval de contactfunctionaris van een b-orgaan noch aan de definitie van een a-orgaan, noch aan de definitie van een b-orgaan en is daarmee niet zelf een bestuursorgaan.
Hoe zit het dan met de contactfunctionaris van een a-orgaan, zoals een ministerie of een gemeente? Bij een contactfunctionaris van een a-orgaan is de vraag of deze kan worden aangemerkt als een orgaan van de krachtens publiek recht ingestelde rechtspersoon. Blijkens de memorie van antwoord bij de eerste tranche (PG Awb I, p. 136) is voor toepasselijkheid van de Awb doorslaggevend of sprake is van bestuur. Van bestuur kan volgens die memorie sprake zijn bij het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, het geven van beschikkingen, het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen of het verrichten van feitelijke handelingen. Volgens de toelichting bij de nota van wijziging waarmee de huidige tekst van artikel 1:1, eerste lid, Awb werd voorgesteld, ziet het begrip “orgaan” ook op de uitoefening van een publieke taak. Als voorbeeld wordt het KNMI genoemd (PG Awb I, p. 136), dat niet met openbaar gezag is bekleed, maar wel een onderdeel is van de rechtspersoon Staat der Nederlanden en daarmee een bestuursorgaan is. Daarentegen is niet iedere bij een bestuursorgaan werkzame ambtenaar een bestuursorgaan. Evident zijn wel bestuursorgaan die ambtenaren die uit eigen naam openbaar gezag uitoefenen, zoals inspecteurs of ontvangers van rijks- of gemeentebelastingen. Ook de door Cornelis genoemde bezwaaradviescommissies zijn bestuursorgaan. De vraag is dus of de contactfunctionaris een publieke taak uitoefent die maakt dat hij/zij een orgaan is van de rechtspersoon waartoe het betreffende a-orgaan behoort. Anders gezegd, zijn de feitelijke handelingen van de contactfunctionaris aan te merken als bestuur in de zin van de hierboven aangehaalde memorie van antwoord en is de contactfunctionaris daarmee een orgaan van de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort? Op grond van artikel 4.7 Woo heeft de contactfunctionaris uitsluitend een dienstverlenende, voorlichtende taak (de “beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie”). Mij lijkt deze taak eerder vergelijkbaar met ambtelijke feitelijke handelingen van voorlichters, baliemedewerkers en andere ambtenaren die in hun optreden als intermediair tussen burger en (organisatieonderdelen van) een bestuursorgaan dan met die van een inspecteur der belastingen. Deze voorlichters en baliemedewerkers vervullen niet zelfstandig een publieke taak, maar faciliteren de uitvoering van de publieke taken van het bestuursorgaan. Het enige verschil tussen de contactfunctionarissen en de andere genoemde ambtenaren is dat de contactfunctionarissen in een wet genoemd worden. Dat verschil brengt mee dat een bestuursorgaan wel kan afzien van het aanwijzen van voorlichters, maar niet van de contactfunctionaris van de Woo. Naar mijn idee bestaat onvoldoende grond om de ambtenaar contactfunctionaris aan te merken als “orgaan” van een krachtens publiek recht ingestelde rechtspersoon en is de contactfunctionaris dus geen bestuursorgaan. Het “aanwijzen” (in de terminologie van artikel 4.7 Woo) van een contactfunctionaris is daarmee slechts een op een bestuursorgaan rustende verplichting om een of meer ambtenaren met deze taak te belasten, maar geen verplichting om een formeel-juridisch instellingsbesluit of een aanwijzingsbesluit te nemen.
Ik heb hierboven aangekondigd terug te komen op de vraag wat het er toe doet. Een van de doelen die met de Woo werden beoogd was om de behandeling van openbaarheidsverzoeken te dejuridiseren. Het is de bedoeling dat de contactfunctionaris daaraan bijdraagt door zo informeel mogelijk vragen van burgers over de beschikbaarheid van informatie te beantwoorden en daarmee informatievragen te concretiseren. Het is ironisch dat dan de juridische vraag wordt opgeworpen over de status van de contactfunctionaris. Maar maakt het uit of een contactfunctionaris een bestuursorgaan is? Mijns inziens niet. De functionaris neemt geen Awb-besluiten (tenzij in mandaat namens het bestuursorgaan). Een op een bestuursorgaan rustende doorzendplicht rust ook op ambtenmaren van dat bestuursorgaan. Gedragingen van de contactfunctionaris die klachtwaardig zijn, worden toch al aan het bestuursorgaan toegerekend. Ik hoop vooral dat de contactfunctionaris zich in de praktijk ontwikkelt als nuttige voorziening bij een soepele gedejuridiseerde behandeling van verzoeken om informatie.