18. nov, 2015

Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: Doorzenden een plicht, tenzij verzoeker zelf weet waar te halen

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 18 november 2015

Annotatie

  1. Het CVOM heeft een niet benijdenswaardige positie in het rechtsverkeer in Nederland. Het bestaan van deze Centrale Verwerking Openbaar Ministerie levert de nodige jurisprudentie, die ik in het rijtje van Wob-misbruik zou willen scharen. De hier opgenomen uitspraak levert, vanwege de processtrategie van de gemachtigde van de verzoeker om informatie, een nuancering van de jurisprudentie omtrent de doorzendplicht die geldt op grond van artikel 4 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Een nuancering die eerder al werd aangebracht door de Rechtbank Midden-Nederland en nu dus wordt bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling). Artikel 4 Wob zegt dat ingeval het Wob-verzoek “betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat orgaan (wordt) verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.” Deze doorzendplicht vormt een lex specialis van de in artikel 2:3 Algemene wet bestuursrecht opgenomen doorzendverplichting. Die doorzendverplichting is ruimer geformuleerd (geldend voor alle geschriften). Bijzonder aan die verplichting is wel dat het bestuursorgaan in staat moet zijn om te beoordelen bij welk ander bestuursorgaan het thuis hoort. Dit volgt uit de bepaling zelf, die stelt dat doorzending verplicht is ingeval “kennelijk” een ander bestuursorgaan bevoegd is. Dit aspect is niet opgenomen in de doorzendverplichting van de Wob. En dus geldt de plicht tot doorzending ingeval de gevraagde documenten elders feitelijk berusten. Het is goed om te beseffen dat het uitoefenen van deze plicht leidt tot een appellabel besluit (Rb. Alkmaar 24 november 2003, ECLI:NL:RBALK:2003:AN9220). Ogenschijnlijk is dat enkel het geval, indien de doorzending ook inhoudt de mededeling dat het bestuursorgaan de gevraagde stukken niet zelf verstrekt (Rb. Gelderland 6 maart 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:1417).
  2. Deze doorzendplicht, zo volgt ook uit de jurisprudentie, gaat zover dat een bestuursorgaan – ook al beschikt het over documenten waar het verzoek op ziet – toch moet doorzenden indien het weet (zodat het toch ‘kennelijk’ is of moet zijn) dat er nog meer informatie aanwezig is bij een ander bestuursorgaan (ABRvS 27 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3196, Gst. 2011/91). In het naschrift onder laatstgenoemde uitspraak sprak ik al van een aanzienlijke uitbreiding van de doorzendplicht: “Immers, in geval verzoeken zodanig ruim zijn opgesteld – wat in de praktijk eerder regel dan uitzondering is – dat gevraagd wordt om specifieke documenten ‘en alle overige documenten’ over een specifieke bestuurlijke aangelegenheid, dan zal dat bij een groot aantal gevallen waarbij meerdere bestuursorganen zijn betrokken bij eenzelfde dossier, standaard moeten leiden tot een doorzending. Die lijn wordt in de praktijk die ik ken vooralsnog niet toegepast.” De indruk die ik dan ook vanuit de praktijk heb, is dat menig bestuursorgaan (onbewust) terughoudend is met het uitvoeren van deze verplichting. Helemaal vreemd is dat natuurlijk niet. Enige zweem van ‘verklikken’ heeft het wel. De uitspraak uit 2011 bood ook nog een aardige escape. Als het bestuursorgaan stelt dat het ervan uitging (en dat ook mocht) dat het dossier compleet is, dan vervalt de plicht ogenschijnlijk weer. Dat is ook het geval als verzoeker zelf op pad gaat naar een ander bestuursorgaan.
  3. De hier opgenomen uitspraak lijkt weer ietwat terug te komen op de strenge en mijns inziens vergaande lijn van de uitspraak uit 2011 of lijkt in ieder geval de laatste nuancering (verzoeker gaat zelf verder zoeken) verder in te vullen. De bijzonderheid ervan is erin gelegen dat de betrokken gemachtigde voldoende kennis draagt van het feit waar de gevraagde documenten aanwezig zijn. Hij had dus zelf op pad kunnen of moeten gaan en wist waar hij zijn heil dan had moeten zoeken, dat is de teneur van de uitspraak. De doorzendplicht geldt dan redelijkerwijs niet meer aldus de Afdeling. Eerder was de Rechtbank Midden-Nederland al een dergelijke mening toegedaan (Rb. Midden-Nederland 23 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:5220). Ook daar betrof het een zaak waar het CVOM bij was betrokken.

Essentie

De doorzendplicht van artikel 4 van de Wet openbaarheid van bestuur is niet aan de orde indien een verzoeker blijft vragen om stukken die, zoals meermalen aangegeven, elders aanwezig zijn, procesgedrag.

Samenvatting

Ten tijde van het besluit van 26 maart 2014 wist de CVOM dat het niet alle stukken over de aan [wederpartij] opgelegde verkeersboete in zijn bezit had. Op de CVOM rustte daarom in beginsel de plicht om het verzoek alsnog, voor zover dat zag op de niet bij hem berustende en niet op de websites staande stukken, door te zenden naar het bestuursorgaan waar die stukken wel berusten. In dit geval doet zich echter de situatie voor dat [gemachtigde] ervan op de hoogte is dat de CVOM in het algemeen alleen beschikt over het zaakoverzicht en dat [gemachtigde] zich voor de overige documenten tot de opsporingsinstantie moet wenden. De minister heeft onbetwist gesteld dit sinds 2012 herhaaldelijk aan [gemachtigde] te kennen te hebben gegeven. De minister heeft ter zitting verklaard dat wanneer de CVOM in uitzonderlijke gevallen over meer stukken dan alleen het zaakoverzicht beschikt, deze stukken ook worden verstrekt. Voorts heeft de minister verklaard dat de CVOM die stukken dan van de opsporingsinstantie heeft verkregen en dat het voor [gemachtigde] duidelijk moet zijn dat de stukken dus in ieder geval bij die instantie berusten. Nu [gemachtigde], ondanks deze kennis, toch de CVOM blijft verzoeken om de overige stukken betreffende de verkeersboete naast het zaakoverzicht openbaar te maken in plaats van zich tot de opsporingsinstantie te wenden, is het kennelijk onredelijk dat hij zich vervolgens beroept op de in artikel 4 van de Wob neergelegde doorzendplicht. De minister heeft dan ook van doorzending van het verzoek mogen afzien. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 december 2014 in zaak nr. 14/3857 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats]
en
de minister.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 26 maart 2014 heeft de minister een verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) van alle stukken die betrekking hebben op een aan hem opgelegde verkeersboete, gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 13 mei 2014 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 december 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 mei 2014 vernietigd, het besluit van 26 maart 2014 herroepen en de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: de CVOM) gelast het informatieverzoek door te zenden aan het bestuursorgaan dat over de overige door [gemachtigde] gevraagde documenten beschikt en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats van het bestreden besluit treedt. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J. Louisse en mr. H.O. Nieuwpoort, beiden werkzaam bij de CVOM, is verschenen.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge artikel 4 wordt de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
  2. Aan het besluit van 13 mei 2014 heeft de minister ten grondslag gelegd dat hij bij besluit van 26 maart 2014 alle bij de CVOM, waaraan het verzoek is gericht, berustende documenten openbaar heeft gemaakt, zijnde alleen het zaakoverzicht. Hij was niet gehouden het verzoek voor de overige documenten door te sturen, aldus de minister.
  3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de CVOM heeft nagelaten het verzoek van [wederpartij] met toepassing van artikel 4 van de Wob door te zenden naar het bestuursorgaan dat, anders dan de CVOM, wel beschikte over de documenten die niet op door hem genoemde websites waren geplaatst. Hiertoe voert hij aan dat hij aan [gemachtigde], de gemachtigde van [wederpartij], al sinds 2012 herhaaldelijk te kennen heeft gegeven dat in beginsel alleen het zaakoverzicht onder de CVOM, waaraan het verzoek is gericht, berust en dat de gemachtigde zich voor de overige documenten tot de opsporingsinstantie moet wenden. [gemachtigde] blijft echter op grote schaal dergelijke Wob-verzoeken aan de CVOM richten, aldus de minister. Voorts betoogt de minister dat artikel 4 van de Wob bedoeld is om burgers die door onwetendheid een verzoek indienen bij het verkeerde bestuursorgaan, van dienst te zijn. [gemachtigde] is er echter meerdere keren van op de hoogte gebracht dat hij zijn verzoeken elders dient in te dienen.
    1. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juli 2011 in zaak nr. 201011248/1/H3) bepaalt artikel 4 van de Wob dat een bestuursorgaan een schriftelijk Wob-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat deze doorzendplicht evenzeer geldt indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en derhalve zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die eveneens onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Ten tijde van het besluit van 26 maart 2014 wist de CVOM dat het niet alle stukken over de aan [wederpartij] opgelegde verkeersboete in zijn bezit had. Op de CVOM rustte daarom in beginsel de plicht om het verzoek alsnog, voor zover dat zag op de niet bij hem berustende en niet op de websites staande stukken, door te zenden naar het bestuursorgaan waar die stukken wel berusten. In dit geval doet zich echter de situatie voor dat [gemachtigde] er van op de hoogte is dat de CVOM in het algemeen alleen beschikt over het zaakoverzicht en dat [gemachtigde] zich voor de overige documenten tot de opsporingsinstantie moet wenden. De minister heeft onbetwist gesteld dit sinds 2012 herhaaldelijk aan [gemachtigde] te kennen te hebben gegeven. De minister heeft ter zitting verklaard dat wanneer de CVOM in uitzonderlijke gevallen over meer stukken dan alleen het zaakoverzicht beschikt, deze stukken ook worden verstrekt. Voorts heeft de minister verklaard dat de CVOM die stukken dan van de opsporingsinstantie heeft verkregen en dat het voor [gemachtigde] duidelijk moet zijn dat de stukken dus in ieder geval bij die instantie berusten. Nu [gemachtigde], ondanks deze kennis, toch de CVOM blijft verzoeken om de overige stukken betreffende de verkeersboete naast het zaakoverzicht openbaar te maken in plaats van zich tot de opsporingsinstantie te wenden, is het kennelijk onredelijk dat hij zich vervolgens beroept op de in artikel 4 van de Wob neergelegde doorzendplicht. De minister heeft dan ook van doorzending van het verzoek mogen afzien. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het aldus handelen door [gemachtigde] moet aan [wederpartij] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens [wederpartij] heeft verricht en [wederpartij] hem daartoe heeft gemachtigd.
      Het betoog slaagt.
  4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover nodig, beoordelen.
  5. [wederpartij] betoogt dat de minister hem in bezwaar ten onrechte niet heeft gehoord. De minister heeft daarbij volgens hem ten onrechte gesteld dat het bezwaar kennelijk ongegrond is.
    1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stelt het bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
    2. Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Die situatie doet zich hier voor. Nu de CVOM niet over andere stukken dan het zaakoverzicht beschikte en de CVOM [gemachtigde] herhaaldelijk te kennen heeft gegeven dat hij zich voor de andere stukken tot de opsporingsinstantie moet richten, was er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk dat het bezwaar ongegrond diende te worden verklaard. Het betoog faalt.
  6. Het beroep is ongegrond.
  7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 december 2014 in zaak nr. 14/3857;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.