Raad van State 20 oktober 2021; evenredigheid bij omvangrijke Wob-verzoeken?

Veel aandacht is de afgelopen periode besteed aan het beroep niet-tijdig beslissen (zie bijv. deze update), de mogelijkheid om de traag tot besluitvorming overgaande overheid te dwingen (via de rechter) alsnog tot besluitvorming over te gaan. Veel uitspraken in dit verband vinden hun oorsprong in een Wob-verzoek. Veel aandacht kreeg een veelheid aan kwesties die samenhingen met een aanpak van VWS van veel Wob-verzoeken naar veel informatie over één onderwerp, corona (zie dit blog).

De Raad van State deed in twee kwesties (waarbij Nieuwsuur en een onderzoeksjournalist waren betrokken) uitspraken op 20 oktober. Die geven een indruk van een uiteindelijk strenge maar toch coulante houding van de rechter jegens de overheid. Het onmogelijke wordt niet gevergd, maar actie is wel noodzakelijk.

Enkele opvallende aspecten aan de uitspraken:

  • Deelbesluiten is ok
    • Zoals al opgemerkt in het commentaar bij artikel 4.2a van de Wet open overheid is al vaste rechtspraak onder de Wob dat overleg tussen verzoeker en bestuursorgaan (als vanzelf) mogelijk is en uiteindelijk kan leiden tot deelbesluiten (zie de ‘WhatsApp-zaak‘).
    • De Raad van State gaat nu alleen een stuk verder met een zeker kader wat zou gelden bij het werken met deelbesluiten:

Uit de deelbesluiten moet blijken op welk deel van het Wob-verzoek van ieder van de verzoekers wordt besloten. Als niet tot openbaarmaking wordt besloten omdat een document al openbaar is, dan moet de vindplaats van dit eerder openbaar gemaakte document worden medegedeeld, bijvoorbeeld door het opnemen van een link naar de vindplaats ervan. In het laatste deelbesluit moet worden vermeld dat hiermee volledig is besloten op het Wob-verzoek.

    • De eerder (terecht) ‘gesuggereerde eis’ van overeenstemming c.q. instemming (die, schrijver dezes was betrokken bij de kwestie in 2019, destijds wel erg makkelijk werd gelezen in het procesdossier (zie overweging 6 van de WhatsApp-zaak)) wordt nu losgelaten. Het bestuursorgaan kan kennelijk naar eigen inzicht tot fasering overgaan (met een beetje verhaal dat het gewoon erg veel is). De verzoeker moet maar in de actie: in gebreke stellen en beroep bij de rechter zo is de suggestie.
    • Een ongemakkelijke vrijheid voor de overheid die bovendien op gespannen voet staat met het kader van de Wob (verzoeker bepaalt het onderwerp en de wijze van verstrekking bijvoorbeeld) en het daaraan ten grondslag liggende recht op informatie voor eenieder (wat nog duidelijker wordt onderstreept in artikel 1.1 van de Wet open overheid).
    • Deelbesluitvorming maakt niet dat tijdig is beslist op het verzoek, aldus de Raad van State.
    • En bovendien staat ook gewoon bezwaar en beroep open tegen elk deelbesluit.
    • Bijzonder is dat de Raad van State nu stelt dat het instellen van zo’n rechtsmiddel tegen een deelbesluit maakt dat alles wat daarna volgt meelift op die eerste procedure. Of dat echt zo makkelijk is voor de praktijk (het procesdossier blijft dan altijd in beweging. Een stapeling van besluiten waartegen wordt opgekomen is het gevolg) is sterk de vraag.
  • Pas handelen na een strenge uitspraak is niet ok, maar zonder grote gevolgen. Wel concreet effect van artikel 10 EVRM
    • Vervolgens concludeert de Raad van State dat uit de stukken blijkt dat VWS pas na de strenge uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland echt concrete actie heeft ondernomen waaruit begrip voor het recht op informatie (juist in crisistijden) blijkt.
    • Dat is te laat en dus is niet-tijdig beslist.
    • Tussendoor: bijzonder is dat, na een eerdere erkenning van de werking van artikel 10 EVRM in het Nederlands bestuursrecht en de Wob (zie bijv. deze update), dit ook een concreet effect lijkt te hebben in een kwestie. De aard van de verzoeker (journalisten) maakt immers dat er kennelijk nog meer belang aan informatie verkrijgen wordt toegekend.
  • Speelveld rechter: termijn niet onnodig lang én niet onrealistisch kort
    • Vervolgens wordt – na de constatering dat geen beroep is gedaan op overmacht of instemming (op grond van artikel 4:15 Awb, zie eerder al dit blog aan het begin van de corona-crisis en de suggestie toen van VWS om niet tijdig tot besluitvorming over te gaan) – artikel 15b en het speelveld voor de rechter geschetst.
    • De Raad van State vindt (in de kwestie van de onderzoeksjournalist) de 8 maanden die de rechtbank gunde haalbaar (dat zou ik denken ja!) om vervolgens ook het andere deel van het verzoek (de rechtbank stelde hier 15 september voor als beslistermijn) maar op te rekken tot de genoemde 8 maanden. Opdelen is dan opeens kennelijk geen optie! In het geval van Nieuwsuur vindt de Raad van State dat “vanwege de bijzondere omstandigheden” (welke blijft wat in het midden) 30 november wel redelijk moet worden geacht.
    • Bijkomende effect: de opdracht in deze zaken geeft misschien vertraging voor de afhandeling van andere verzoeken. Dat erkent de Raad van State, maar dan moeten de anderen ook maar in beroep wegens niet-tijdig beslissen…
  • Inzien en er samen uitkomen?
    • De onderzoeksjournalist stelde nog voor langs te komen om een en ander in te zien en dan tot een oplossing te komen.
    • Deze oplossing om even buiten de Wob om te zien waar het nu om gaat, die best wat weg had van de oplossing die de Raad van State eerder wel leek te accepteren (zie deze annotatie), wordt nu onmogelijk geacht. Omdat mogelijk sprake is van informatie waarbij absolute weigeringsgronden aan de orde kunnen zijn.
    • Onder de Wet open overheid past dit voorstel trouwens prima, zie artikel 5.7 van de Woo.

Een op onderdelen dus echt bijzondere uitspraak. Met veel begrip voor de overheid die met een overdaad aan vragen wordt geconfronteerd. De consequentie is:

  • een uitspraak die m.i. best op gespannen voet staat met de uitgangspunten van de Wob (eenieder krijgt informatie binnen 8 weken, later is de uitzondering) en de Awb (binnen twee weken na gegrond niet-tijdig beroep volgt een besluit).
  • een uitspraak die daarbij de uiterste randen van de Wob (verzoeker bepaalt omvang) en de Awb (aanvrager beslist en stemt wellicht in met een afwijking) op zoekt.
  • een uitspraak die bovendien daar waar eerder de randen van de Wob wat verder leken te liggen (iets niet een Wob-verzoek maken om inzicht te krijgen in informatie) deze randen toch weer aanpast (om tot deze uitspraak te kunnen komen).
  • een uitspraak tot slot die vooral juridisering (geen besluit, dien dan beroep in wegens niet-tijdig beslissen (anders nekt de termijn die een ander krijgt afgedwongen (8 maanden!!) de afhandeling van jouw verzoek)) in de hand werkt.

Ik kreeg de indruk dat de commentaren behoorlijk mild waren over de uitspraken van de Raad van State. Het geeft m.i. wel erg veel ruimte aan het bestuursorgaan en dwingt mensen tot het instellen van beroep wegens niet-tijdig beslissen. Als de overheid dan ook nog eens pas na zo’n beroep de werkwijze eens wat aanscherpt, levert dat een standje op, maar ook nog eens extra tijd (in hoger beroep dus!). Hoewel allemaal te begrijpen vanuit overheidsperspectief – het is soms gewoon erg veel wat beoordeeld moet worden (want simpelweg verzamelen en openbaar maken is het natuurlijk niet) – is het m.i. wel erg redelijk en billijk voor de overheid. Te meer nu de verzoeker maar moet zien op welke wijze en op welk moment zijn recht op informatie concreet wordt gemaakt.

Dit lijkt een aanpak die onder de Wet open overheid, nu artikel 4.2a Woo toch echt een overleg (en overeenstemming met de verzoeker) suggereert en het primaat neerlegt bij de verzoeker (qua fasering en prioritering), minder snel te accepteren valt.