Van der Sluis (met Dekker) in ‘de Gemeentestem’: Uitbreiding van het verzoek in beroep niet mogelijk

Annotatie

1. Op 17 juni 2015 heeft verzoeker de Minister van Financiën (hierna: de minister) op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de WOB) verzocht om hem onder meer een afschrift te verstrekken van het in de voor- gaande week (de week van 8-14 juni 2015) al dan niet gesloten coalitieakkoord over de invoering van een nieuw belastingsysteem. Bij besluit van 15 juli 2015 heeft de minister verzoeker een afschrift van het gevraagde akkoord verstrekt. In zijn beslissing op bezwaar van 24 september 2015 heeft de minister zich op het standpunt gesteld volledig aan het verzoek te hebben voldaan. De onderhavige uitspraak geeft niet weer welk oordeel de minister aan zijn beslissing op bezwaar heeft verbonden, maar aannemelijk is dat het bezwaar ongegrond is verklaard. Op 8 april 2016 heeft de Rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) het beroep van verzoeker ongegrond verklaard.
2. Verzoeker is het niet eens met het oordeel van de rechtbank en stelt in hoger beroep bij de Afdeling bestuurs- rechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat de minister zijn verzoek op grond van de WOB (hierna: WOB-verzoek) te beperkt heeft opgevat. Daarbij stelt ver- zoeker dat hij heeft verzocht om documenten over het ak- koord uit de weken 22 en 23 van 2015 (25 mei-7 juni 2015). Voorts stelt verzoeker dat documenten – die volgens ver- zoeker bestaan – met betrekking tot een op 17 juni 2015 gehouden overleg tussen bewindslieden, vertegenwoordigers van de coalitie en vertegenwoordigers van een aantal oppositiepartijen (hierna: het overleg) aan hem hadden moeten worden verstrekt. Het op 15 juli 2015 aan hem verstrekte document zou ten slotte na zijn verzoek zijn opgesteld.
3. De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het wettelijk stelsel van de WOB geen plaats biedt voor het uitbreiden of aanvullen van een WOB-verzoek. De door de Afdeling onderschreven overwegingen van de rechtbank zijn niet na te gaan, nu de uitspraak van de rechtbank (nog) niet gepubliceerd is. Dat neemt niet weg dat de relatief korte overweging van de Afdeling met betrekking tot het uitbreiden of aanvullen van een WOB-verzoek van belang is voor de praktijk. Daarnaast leidt de uitspraak ook tot een aantal andere (procedurele) vragen. Hierna worden deze punten behandeld.
4. Wat opvalt is dat het geschil zich nu beperkt tot het coalitieakkoord over het invoeren van een nieuw belastingsysteem. De inhoud van het besluit op bezwaar – in- houdende dat volgens de minister volledig aan het verzoek is voldaan – wekt de suggestie dat niet meer documenten onder de minister berusten dan dat akkoord. Niet ter discussie lijkt immers te staan dat geen andere documenten dan het akkoord onder het bereik van het verzoek zouden vallen, in elk geval geen documenten van voor 17 juni 2015.
5. Die datum lijkt van groot belang in de verdere procedure nu dat de datum is van het verzoek – de brief van de WOB-verzoeker – en een overleg dat – volgens ver- zoeker – ging om de bestuurlijke aangelegenheid waar hij documenten over heeft opgevraagd. Of over dat overleg documenten voorhanden zijn wordt niet gesproken. Ook wordt niet gesproken over de datum van ontvangst van het verzoek. Dat is op z’n zachts gezegd merkwaardig nu niet zozeer de datum van het verzoek maatgevend moet worden geacht voor de reikwijdte van een WOB-verzoek maar juist de datum van ontvangst van het verzoek (ABRvS 1 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1264). In dat kader kan het zo maar zijn dat het verzoek enkele dagen na 17 juni 2015 is ontvangen door de minister en kan het zo maar zijn dat in die periode een verslag is gemaakt van het overleg van 17 juni 2015. Waarom dat verslag dan niet onder de reikwijdte van het verzoek zou vallen, nu verzoeker kennelijk heeft ver- zocht om “onder meer…het…coalitieakkoord” is de vraag. Kennelijk wordt verzoeker verweten dat verzocht is om documenten van “het in de voorgaande week al dan niet gesloten coalitieakkoord” (dat overigens op 15 juni 2015 is bereikt, www.nu.nl/politiek/4068844/coalitie-akkoord-herziening- belastingstelsel.html). Dat veronderstelt dus inderdaad documenten van voor 17 juni 2015. De uitspraak maakt het niet duidelijk, maar de stelling van appellant is dat hem ook een stuk is toegezonden van ná de periode die in het verzoek kennelijk (ook) wordt genoemd, de weken 22 en 23 van 2015. Dat zou de stelling ondersteunen dat de bestuurlijke aangelegenheid het al dan niet gesloten akkoord was (in de genoemde periode) en dat het verzoek zag op alle documenten die daarover waren opgesteld tot en met de ontvangst van het verzoek. Een alleszins redelijke stelling die dus geen gehoor vindt bij de rechtbank en de Afdeling.
6. Ogenschijnlijk, maar de uitspraak blinkt wat dat betreft niet uit in duidelijkheid, nu een ander thema zou kunnen zijn of men eensluidend is over de reikwijdte van het verzoek. De beantwoording van die vraag kan immers ook nog wel eens aanleiding zijn voor een procedure omdat – soms wat gezocht – die discussie zich afspeelt rond de vraag of nu bijvoorbeeld verzocht werd om de door een gemeente gehanteerde selectiecriteria voor vermogens- onderzoeken in het buitenland door het Internationaal Bureau Fraude-informatie of meer breder informatie over verzoeken aan het IBF door die gemeente (ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3581). Een ander treffend voorbeeld is het geval waarbij de vraag beantwoord moest worden of verzocht was om openbaarmaking van documenten over het promoten van Den Haag als hofstad of dat gevraagd werd om openbaarmaking van documenten over het promoten van Den Haag (de hofstad) (ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3580).
7. Hoe dat ook zij, de week voorafgaand aan 17 juni 2015 is week 24 van 2015. De minister lijkt het zekere voor het onzekere te hebben genomen en de reikwijdte in de tijd te hebben opgevat als betrekking hebbende op de documenten tot en met 17 juni 2015. Maar als dat zo is, dan zien wij niet in waarom juist de documenten tot en met ontvangst van het verzoek zouden zijn betrokken en waarom niet de stelling zou zijn betrokken dat geen documenten over dat overleg zouden bestaan.
8. Nu de minister volgens de Afdeling voldaan heeft aan het WOB-verzoek gaat de Afdeling voorbij aan de stelling van verzoeker dat documenten van het overleg bestaan en hadden moeten worden betrokken. Ook wanneer de Afdeling dat niet gedaan zou hebben, is het ons inziens maar de vraag of de documenten omtrent het overleg verstrekt dienden te worden. In dat geval had de minister op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijv. ABRvS 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:550, AB 2015/234, m.nt. P.J. Stolk) aannemelijk moeten maken dat de desbetreffende documenten niet bestaan. Echter uit eerdere jurisprudentie van de Afdeling (ABRvS 31 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU1763, AB 2004/411, m.nt. P.J. Stolk) volgt dat een WOB-verzoek geen betrekking heeft op na het verzoek vervaardigde documenten. In dat geval rijst de vraag of de desbetreffende documenten bestonden en of de minister het akkoord wel had mogen verstrekken. Uit de onderhavige uitspraak volgt immers dat verzoeker zich op het standpunt stelt dat de minister hem op 15 juli 2015 een document heeft verstrekt dat na zijn verzoek is opgesteld.
9. De Afdeling overweegt niet voor het eerst dat het uitbreiden of aanvullen van een WOB-verzoek niet mogelijk is (zie bijv. ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3583 en 3584), zij het dat de Afdeling het in de onderhavige uit- spraak explicieter overweegt. In een eerdere uitspraak over- woog de Afdeling dat de omvang van een WOB-verzoek mede gegeven wordt door de formulering van dat verzoek (ABRvS 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:550, AB 2015/234, m.nt. P.J. Stolk). De parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p. 24) spreekt over het behulpzaam zijn van ambtenaren bij onvoldoende duidelijke gepreciseerde WOB-verzoeken. Deze gedragslijn is later geïmplementeerd in artikel 3, vierde lid, van de WOB (Kamerstukken II 2002/03, 28835, 3). Uit de jurisprudentie volgt dat een WOB-verzoek ook in de bezwaarfase nog kan worden gepreciseerd (ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:676), hetgeen betekent dat de indiener van het WOB-verzoek ook tijdens de eventuele hoorzitting zijn verzoek nog kan preciseren. In het onderhavige geval is de Afdeling kennelijk van oordeel dat het WOB-verzoek dermate duidelijk was dat het niet nodig was om de WOB-verzoeker te horen omtrent zijn bezwaren. Dit is in lijn met vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijv. ABRvS 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1095), maar leidt gezien het onvolledig, dan wel onduidelijk in de uitspraak opgenomen feitencomplex tot de vraag of dat in het onderhavige geval toch niet onredelijk is. Uitgaande van dat feitencomplex bestaat blijkbaar geen overeenstemming over de al dan niet duidelijke formulering van het WOB-verzoek, hetgeen op grond van de hiervoor aangehaalde parlementaire geschiedenis aanleiding zou moeten vormen om de WOB-verzoeker (ook in de bezwaarfase, waar het horen een (essentieel) onderdeel van is) te helpen met de precisering.
10. Op grond van het voorgaande rijst de vraag in hoeverre het verzoek om precisering als bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de WOB gebruikt kan worden om een WOB-verzoek uit te breiden. De woorden precisering en uitbreiding/aanvulling zijn wat ons betreft nu juist tegenovergestelde, waarmee het uitbreiden of aanvullen van een WOB-verzoek niet kan vallen onder de reikwijdte van artikel 3, vierde lid, van de WOB. Daarbij wijzen wij – naar analogie met de jurisprudentie omtrent de strikte bepalingen van de Kieswet (zie bijv. ABRvS 4oktober 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY9847, AB 2006/401, m.nt. P.J. Stolk en ABRvS 10 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA5225, AB 2007/219, m.nt. P.J. Stolk) en de onderdelentrechter uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht – tevens op de onmogelijkheid om bepaalde verzoeken op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht aan te vullen. Om de gewenste documenten omtrent het overleg te verkrijgen dient de verzoeker zodoende een nieuw WOB-verzoek te doen.
11. Of de Afdeling dat na de onderhavige uitspraak ook zo ziet is niet geheel duidelijk, nu de Afdeling op 10 mei 2017 (ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1233, AB 2017/235, m.nt. P.J. Stolk) overwoog dat een uitbreiding van een WOB-verzoek gezien dient te worden als een precisering van dat verzoek. Op dit punt zal de Afdeling, bijvoorbeeld met een overzichtsuitspraak, in toekomstige uitspraken meer duidelijkheid kunnen bieden voor de praktijk.