Een belangrijke uitspraak (Raad van State 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3870) over de toepassing van artikel 5.2: de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen. Over de niet-bijzondere status van de advocaat én het verschil van de Woo met de Wob.
Advocaat is niet bijzonder
Een belangrijke uitzondering op de openbaarheid vormt de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 5.2 Woo). Daar is het nodige over te doen, zeker als het gaat om de bevoegheid (lid 2) of plicht (lid 3) om geanonimiseerd openbaar te maken. Een recente conclusie van de AG bij de Raad van State (en ook wel andere rechtspraak) wekte de indruk dat een advies van een advocaat een bijzondere status toekomt. Daar zet de Raad van State op 13 augustus een duidelijke streep door.
"Dat het document een advies aan de minister van zijn advocaat is, maakt dit niet anders. Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo biedt de minister geen ruimte om zo’n advies anders te beoordelen dan een advies aan hem dat niet door zijn advocaat is opgesteld."
Een in een herstelbesluit opgenomen motivering dat het verschoningsrecht een zelfstandige grond is om openbaarmaking van de informatie te weigeren, sneuvelt ook. Terecht wijst de Raad van State erop dat dit verschoningsrecht geen zelfstandige grond om openbaarmaking van onder de Woo vallende informatie te weigeren. De wetgever heeft deze weigeringsgrond immers niet in de Woo (of de bijlage ervan) opgenomen. Voor buitenwettelijke weigeringsgronden is in het systeem van de Woo geen plaats.
Woo ≠ Wob
Voor het eerst wijst de Raad van State op een belangrijk onderscheid - hier al vaker onderstreept - tussen de Wob en de Woo. Bij de Wob ging het - ondanks de noodzakelijke beoordeling per onderdeel van een document - bij intern beraad al snel om een beoordeling op alinea niveau (zie deze annotatie). Verweven feiten deelden in het lot van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvatting.
Hier werd daar eerder al over opgemerkt dat dit onder de Woo weleens anders kon uitpakken. In artikel 5.2, eerste lid, wordt immers nogal uitdrukkelijk opgemerkt dat onder meer feiten en andere overwegend objectieve gegevens géén persoonlijke beleidsopvattingen zijn. Dat onderstreept de Raad van State nu. Hoewel er vast enige subjectiviteit in onderdelen van het advies zijn opgenomen, acht de Raad van State juist - gelet op de tekst van artikel 5.2 (dat "onderdelen met een overwegend objectief karakter" geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn) - doorslaggevend voor de conclusie dat geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen.
Goed functioneren
De uitspraak is ook interessant wat betreft de uitzondering 'goed functioneren van de Staat' (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i). Dat informatie die de procespositie raakt met een beroep hierop kan worden geweigerd. Maar bij het integraal weigeren van de informatie gaat het dan al snel mis. Niet alles in het document raakt die positie immers.
Bovendien benadrukt de Raad van State dat ook deze grond garant kan staan voor een "categoriale weigeringsgrond voor adviezen van advocaten", ongeacht de inhoud ervan. De systematiek van de Woo vergt in het algemeen een belangenafweging op documentniveau, waarbij de term "voor zover" in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo betekent dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de uitzonderingen aan de orde zijn. Als die belangenafweging in tijden van crisis in abstracto wordt gemaakt, is dat niet in strijd met de systematiek van de Woo, zolang het bestuursorgaan kan motiveren dat voor alle documenten geldt dat openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan. Indien de complexiteit en gevoeligheid van een aangelegenheid dat vergt, kan het bestuursorgaan bij de in het tweede lid, aanhef en onder i, bedoelde afweging volstaan met de motivering van deze complexiteit en gevoeligheid, zonder in te gaan op de op de aangelegenheid betrekking hebbende documenten (Kamerstukken II, 2018/19, 35 112, nr. 3, blz. 23-24). Niet is gebleken dat ten tijde van het besluit sprake was van een situatie die een belangenafweging in abstracto rechtvaardigt. Ook hier weer: het vertrouwelijke karakter van advisering door een advocaat in het algemeen is niet zo’n situatie en vormt dus geen vanzelfsprekende reden om de informatie niet openbaar te hoeven maken.