1. Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, maakt bij de uitvoering van zijn taak uit eigen beweging de bij het bestuursorgaan berustende informatie neergelegd in documenten voor eenieder openbaar, indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is, behoudens voor zover de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 aan openbaarmaking in de weg staan of met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie.
2. Het bestuursorgaan doet bij een gedeeltelijke niet-openbaarmaking hiervan mededeling gelijktijdig met de openbaarmaking.
3. Documenten als bedoeld in het eerste lid worden niet openbaar gemaakt dan nadat belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen openbaarmaking, in de gelegenheid zijn gesteld binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn hun zienswijze naar voren te brengen.
4. Het bestuursorgaan deelt een belanghebbende mede dat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder vermelding van het tijdstip van openbaarmaking en de openbaar te maken documenten. De mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit.
Annotatie
Onderstreept wordt dat actief en uit zichzelf handelen door de overheid een uitgangspunt moet zijn. Dit wordt onder andere geduid door in afwijking van het huidige artikel 8 Wob op te merken dat het bestuursorgaan de informatie openbaar maakt ‘bij de uitvoering van zijn taak’ met de aanvulling dat het hierbij in ieder geval gaat om informatie over beleid, voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie (artikel 3.1, eerste lid).
Anders dan de initiatiefnemers veronderstellen mag worden verondersteld dat de regeling in de Wet open overheid sterk lastenverzwarend en allerminst dejuridiserend werkt.[1] Het besluit tot actieve openbaarmaking is volgens de Wet open overheid altijd een besluit. Dat is het al onder de Wob indien een en ander is vastgelegd in een document, betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid en de belangen van artikel 10 Wob aan de orde zijn[2] en wordt onderstreept met het vierde lid van artikel 3.1 Wet open overheid. Daaruit volgt dat – wat we hiervoor al hebben gezien bij verzoeken om informatie – ook in dit geval belanghebbenden om een zienswijze moeten worden gevraagd (artikel 4:8 Awb). De Wet open overheid maakt dit expliciet (maar ogenschijnlijk dus ook overbodig) in artikel 3.1, derde lid, Wet open overheid.
Artikel 3.1 bevat geen regeling zoals opgenomen in artikel 4.4 (een verzoek om een voorlopige voorziening schorst de werking van het besluit) zodat het ervoor moet worden gehouden dat die regeling niet van toepassing is bij besluiten tot actieve openbaarmaking en een expliciete handeling nodig is om de feitelijke verstrekking tegen te houden. Geheel logisch is dat niet en in zoverre is dit een gemiste kans om deze welkome aanvulling ten opzichte van de Wob voor de verzoeken om informatie niet ook van toepassing te laten zijn voor besluiten inzake actieve openbaarmaking.
Bij het besluit dienen vanzelfsprekend de belangen van artikel 5.1 en 5.2 te worden betrokken (artikel 3.3, tweede lid, Wet open overheid).
De lastenverzwaring en juridisering van relaties is met het wijzigingswetsvoorstel wel begrensd. Hiermee is immers bepaald dat de actieve openbaarmaking een inspanningsverplichting betreft. Tot openbaarmaking uit zichzelf wordt overgegaan indien dit geen onevenredige inspanning vergt of indien de kosten beperkt zijn. Bovendien kan ervan worden afgezien als er geen redelijk belang mee is gediend. Daarmee is een eerder kritiekpunt, dat bijvoorbeeld “de uitvoering van de taak” een begrenzing, zonder een begrenzing te zijn[3], gepareerd. De regeling veronderstelt dat de overheid(-sjurist) zich actief de vraag stelt bij elk document waarom het niet actief openbaar gemaakt zou moeten worden.
[1] De initiatiefnemers verwachten niet dat de regeling van actieve openbaarmaking tot juridisering zal leiden; Kamerstukken II 2013/14, 33328, 12, p. 8.
[2] ABRvS 31 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX6362, AB 2006/329, JB 2006/218, Gst. 2006/169.
[3] Iets wat de initiatiefnemers wel suggereerden, Kamerstukken II 2013/14, 33 328, 12, p. 23. Zie ook uitgebreid Van der Sluis (2016-2), p. 247-250.
Tweede kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 328, nr. 8 (herdruk); Voorstel van wet na advies Raad van State
Artikel 3.1 Actieve openbaarmakingsplicht
Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, maakt bij de uitvoering van zijn taak uit eigen beweging zoveel mogelijk de bij hem berustende informatie neergelegd in documenten voor een ieder openbaar overeenkomstig deze wet. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie daaronder begrepen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 328, nr. 9 (herdruk); Memorie van Toelichting na advies Raad van State
In hoofdstuk 3 zijn de bepalingen neergelegd omtrent het actief openbaar maken van informatie, dus zonder dat om informatie is verzocht.
(…)
4.4 Maatregelen ter versterking van de actieve openbaarheid
Een vaste lijn in evaluaties en aanbevelingen over de openbaarheids-praktijk is dat de actieve openbaarheid moet worden versterkt. Meer informatie moet door organen uit eigen beweging openbaar en toegankelijk worden gemaakt. Passieve openbaarheid, waarbij pas na verzoek toegang wordt verkregen, zou de uitzonderingssituatie moeten zijn. Idealiter is publieke informatie snel en gemakkelijk voor iedereen toegankelijk, zonder dat daarvoor eerst een verzoek hoeft te worden ingediend. Actieve openbaarheid biedt daarbij een aantal voordelen, zoals een breder bereik, meer mogelijkheden voor burgerparticipatie en versterking van de verantwoording. Dit voorstel versterkt de actieve openbaarheid onder andere door overheidsorganen te verplichten bij te houden welke documenten zij onder zich houden en bepaalde soorten informatie in ieder geval uit eigen beweging openbaar te maken.
In deze paragraaf komt allereerst het belang van actieve openbaarheid en de tekortkoming van de huidige Wob aan bod, voordat de maatregelen uit dit voorstel worden behandeld. In deze toelichting worden actieve openbaarheid en openbaarmaking uit eigen beweging als synoniemen gebruikt. Hetzelfde geldt voor passieve openbaarheid en openbaarmaking op verzoek.
In de eerste plaats is actieve openbaarheid de beste manier om burgers de mogelijkheid te geven te participeren in de politiek en meer betrokken laten zijn bij bestuur. Een constante en betrouwbare stroom van informatie over de activiteiten en resultaten van organen wekt vertrouwen bij burgers en verbetert de interactie tussen organen en burgers. Uit het WRR-rapport «Vertrouwen in burgers» blijkt dat van groot belang is dat organen ook informatie openbaren en goed toegankelijk maken die geen grote nieuwswaarde heeft, maar wel direct relevant is voor burgers en bedrijven. De reacties die dit oplevert zijn vaak zeer nuttig voor het maken van nieuw beleid en nieuwe keuzes door het organen. Burgers en bedrijven hebben andere kennis en vaardigheden dan overheden en semipublieke instellingen, maar om hier nuttig gebruik van te kunnen maken, moet eerst voor alle betrokkenen duidelijk zijn waar organen mee bezig zijn en tegen welke problemen zij aanlopen.
Actieve openbaarheid heeft hier als voordeel dat met grote snelheid een grote groep belangstellenden bereikt kan worden. Door informatie uit eigen beweging te openbaren, worden bovendien ook mensen bereikt die moeilijker de weg weten te vinden naar overheden en semipublieke instellingen. Ook kan vroegtijdige openbaarmaking vragen of onduidelijkheden voorkomen. Als informatie alleen op verzoek verstrekt zou worden, zou een groot deel van de positieve effecten van openbaarmaking wegvallen.
Een goed voorbeeld van de positieve effecten van actieve openbaamaking, is de verstrekking van informatie over de certificering van flitsapparatuur bij verkeersboetes en de flitsfoto’s. Door deze informatie beschikbaar te maken, blijven vele klachtprocedures uit. Steeds meer korpsen zijn daarom overgegaan op actieve verstrekking van deze informatie bij verkeersboetes.
Van een verbeterde informatievoorziening moeten evenwel geen wonderen worden verwacht. Het WRR-rapport benadrukt daarbij de andere voorzieningen die organen moeten treffen om de interactie tussen burger en bestuur naar tevredenheid te laten verlopen. Het ligt helaas buiten het bereik van dit voorstel om daar bepalingen over op te nemen. Desalniettemin is uitgebreide actieve openbaarheid een noodzakelijke eerste stap.
De Raad voor openbaar bestuur (Rob) is in zijn advies «Gij zult openbaar maken» van oordeel dat het de plicht is van bestuurders om volksvertegenwoordigers en burgers actief toegang tot alle relevante informatie te geven. In de verantwoording over hun beleid richting de volksvertegenwoordiging, moeten bestuurders volgens de Rob veel meer en eerder dan nu aangeven over welke feitelijke informatie zij beschikken, welke beleidsalternatieven hen worden aangereikt, over welke ambtelijke adviezen zij beschikken en welke afwegingen zij uiteindelijk hebben gemaakt.
Een ander voordeel van actieve openbaarheid is de mogelijkheid voor organen om uitgebreid verantwoording af te leggen over het door hen gevoerde beleid. Of het nu gaat om het besteden van publieke gelden, het uitoefenen van publiek gezag of het vervullen van een publieke taak, verantwoording achteraf is geboden. Onvoldoende is dan om te verwijzen naar behaalde resultaten of uitgevoerde werkzaamheden. Goede, democratische bestuursvoering vereist ook dat inzicht wordt gegeven in de gemaakte belangenafwegingen, de risico’s en de overwogen alternatieven. Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer in haar rapport «De staat van de Rijksverantwoording» dat departementen over veel meer informatie beschikken dan ze momenteel benutten om verantwoording af te leggen. In hetzelfde rapport geeft de Algemene Rekenkamer ook voorbeelden van particuliere initiatieven om de grote hoeveelheden geopenbaarde data zodanig te bewerken en te presenteren dat een groot publiek gemakkelijk van de informatie gebruik kan maken. Daarbij komt dat in een cultuur van uitgebreide actieve openbaarheid, het moeilijker wordt voor organen, bestuurders en ambtenaren om onwelgevallige informatie achter de hand te houden.
Economische voordelen vallen te behalen met het actief openbaren van grote hoeveelheden data die de overheden in hun dagelijkse werkzaamheden verzamelen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om meetgegevens, statistisch onderzoek of historische gegevens. Zie ook de toelichting over hergebruik in paragraaf 4.7.
De huidige Wob geeft in artikel 8 een algemene opdracht om informatie over beleid te openbaren, zodra dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of daar sprake van is. Artikel 9 van de huidige Wob verplicht bestuursorganen om bepaalde adviezen te openbaren. Deze bepalingen geven bestuursorganen veel ruimte om uit eigen beweging allerlei soorten informatie te openbaren. Het probleem in de praktijk is echter dat aanwijzingen ontbreken voor welke informatie dient te worden geopenbaard. Bovendien zijn er grote verschillen tussen organen in het actief openbaren van informatie.
Uit de genoemde evaluaties en rapporten blijkt dat de huidige actieve openbaarmakingsregeling aanvulling behoeft. Ook de evaluatie uit 2004 benadrukt dat de huidige Wob wel voldoende ruimte biedt voor verbetering, maar geen concrete normen. De bepalingen geven geen aanwijzingen welke soorten informatie met name belangrijk zijn om actief te openbaren en zijn te vrijblijvend. Daardoor is actieve openbaarheid teveel afhankelijk gebleven van de goede wil van bestuurders en ambtenaren, terwijl ook juist de informatie die men niet naar buiten wil hebben, van groot belang kan zijn voor individuele burgers of de samenleving. Het huidige principe van de Wob: «openbaar, tenzij», verdient derhalve aanvulling: «actief openbaar, tenzij». Naast de materiële bepalingen omtrent het actief openbaar maken van informatie zal ook de Informatiecommissaris een belangrijke rol gaan spelen in het bewust maken van organen van het nut, de noodzaak en de verplichtingen rondom actieve openbaarheid.
Voor het versterken van de actieve openbaarheid zijn een aantal delen van het Voorontwerp in dit voorstel overgenomen.
(…)
Artikel 3.1 geeft aan dat organen zoveel mogelijk informatie uit eigen beweging openbaar moeten maken. Deze brede verplichting krijgt invulling doordat artikel 3.3 aangeeft welke soorten informatie in ieder geval openbaar moet worden gemaakt.
(…)
4.4.3 Stimulering en naleving van de actieve openbaarmakingsplicht
De bepalingen omtrent actieve openbaarmaking richten zich tot overheidsorganen en andere organen. De controle op de naleving van deze verplichtingen gebeurt door organen zelf, door burgers die organen op tekortkomingen kunnen wijzen en door de Informatiecommissaris, die organen kan adviseren over de naleving. Naleving van de actieve openbaarmakingsverplichting kunnen als zodanig niet worden afgedwongen bij de rechter. Als een burger toegang wil tot informatie die al via actieve openbaarmaking toegankelijk had moeten zijn, dient alsnog een verzoek tot informatie te worden ingediend.
(…)
Dit artikel bevat de beginselplicht voor organen om bij de uitvoering van hun taak uit eigen beweging de bij hem berustende informatie neergelegd in documenten voor een ieder openbaar te maken overeenkomstig deze wet. Organen hoeven dus niet alle informatie openbaar te maken, maar wel zoveel mogelijk, en in ieder geval de informatie genoemd in artikel 3.3.
Een dergelijke openbaarmaking is een feitelijke handeling, zij het dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het kader van de rechtsbescherming bij actieve openbaarmaking heeft overwogen dat: «Het (…) er derhalve voor (moet) worden gehouden dat artikel 8, eerste lid, van de Wob, in zoverre het gaat om het openbaar maken van informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid waarbij belangen als vermeld in artikel 10 van de Wob zijn betrokken, de grondslag biedt voor het nemen van besluiten, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen voor degenen die door dat besluit rechtstreeks in hun belang worden getroffen, dezelfde rechtsgang openstaat als die welke beschikbaar is voor degene die rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen door een besluit tot openbaarmaking van documenten dat is genomen op een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob.»
Dus als een belanghebbende (degene op wie de actief openbaar gemaakte informatie betrekking heeft of van wie die informatie afkomstig is) het met een actieve openbaarmaking niet eens is, kan hij bezwaar en beroep instellen. Hij zal daarbij tevens een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter moeten vragen, nu een bezwaarschrift op zichzelf geen schorsende werking heeft.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 328, nr. 12; Nota naar aanleiding van het verslag
De leden van de PvdA-fractie vroegen in dit verband ook of de initiatiefnemers het mogelijk achten dat door het opleggen van een verplichting overheden geprotocolleerd gaan werken als het gaat om openbaarmaking en daardoor de door de initiatiefnemers gewenste cultuuromslag juist niet maken. De initiatiefnemers achten het zeer wel mogelijk dat bestuursorganen bij actieve openbaarmaking geprotocolleerd gaan werken, maar verwachten dat een goed protocol een cultuuromslag kan ondersteunen. Immers, als het protocol is geschreven vanuit de doelstellingen van het wetsvoorstel, zal naleving van het protocol op den duur leiden tot internalisering van die doelstellingen.
(…)
De leden van de VVD-fractie vroegen wat het uitgangspunt «actief openbaar, tenzij» uit het wetsvoorstel toevoegt aan het uitgangspunt «openbaar, tenzij» en het hoofdstuk «informatie uit eigen beweging» in de huidige Wob. Zij vroegen daarbij in te gaan op de brief van de burgemeester van Rotterdam, mede namens de burgemeester van ‘s-Gravenhage, aan de Minister van Binnenlandse Zaken van 27 november 2013.
De initiatiefnemers erkennen dat in de huidige Wob een hoofdstuk «informatie uit eigen beweging» is opgenomen, maar zij constateren dat aan dit hoofdstuk weinig uitvoering wordt gegeven. In de memorie van toelichting is op dit punt onder meer gewezen op de evaluatie van de Wob van de Universiteit Tilburg uit 2004. Slechts in enkele gevallen wordt structureel actief openbaar gemaakt. De ruimte die artikel 8 van de huidige Wob biedt, wordt niet benut. Het voorgestelde artikel 3.1 komt materieel overeen met artikel 8 van de Wob. Het voorgestelde artikel 3.3 geeft hieraan nadere invulling door de documenten op te sommen die in ieder geval actief openbaar gemaakt moeten worden, uiteraard voor zover geen uitzonderingsgrond van toepassing is. De burgemeesters van Rotterdam en ’s-Gravenhage pleiten in de door de hier aan het woord zijnde leden aangehaalde brief wel voor vergroting van de actieve openbaarheid, maar stellen voor om een zorgplichtbepaling op te nemen die ertoe leidt dat een bestuursorgaan beleid ontwikkelt over de invulling van de actieve openbaarmakingsplicht. De initiatiefnemers achten een dergelijke zorgplichtbepaling te weinig concreet om verandering te bewerkstelligen ten opzichte van het huidige artikel 8 van de Wob. De evaluatie uit 2004 gaf al aan dat de huidige Wob voor bestuursorganen te weinig concrete normen biedt als het gaat om actieve openbaarheid. De initiatiefnemers verwachten dat een zorgplichtbepaling niet die normen en duidelijkheid biedt waaraan veel bestuursorganen blijkens de evaluatie behoefte hebben.
(…)
De leden van de VVD-fractie merkten op dat duidelijk moet zijn wat precies openbaar gemaakt moet worden en vroegen zich in dat verband af wat moet worden verstaan onder «zoveel mogelijk» in artikel 3.1.
De initiatiefnemers zijn het eens met de gedachte van de leden van de fractie van de VVD dat uit de wet voortvloeiende verplichtingen duidelijk moeten zijn. Zij zien artikel 3.1 daarom in samenhang met het voorgestelde artikel 3.3. In artikel 3.1 is een beginsel opgenomen, dat overeenkomt met artikel 8 van de huidige Wob. Dat artikel 8 roept bestuursorganen op informatie actief openbaar te maken. Hieraan wordt in de praktijk geen structurele invulling gegeven. Daarom wordt dit beginsel weliswaar in artikel 3.1 van dit wetsvoorstel herhaald, maar wordt een ondergrens aangegeven met de opsomming in artikel 3.3. In artikel 3.3 is opgesomd welke informatie in ieder geval actief openbaar gemaakt moet worden, waarmee tevens voor een belangrijk deel invulling wordt gegeven aan het beginsel van artikel 3.1.
Overigens bieden de artikelen 3.1 en 3.3 geen aanvullende rechten aan burgers. Burgers kunnen wel om informatie verzoeken die niet actief openbaar is gemaakt. Dat verzoek moet het bestuursorgaan vervolgens beoordelen aan de hand van de artikelen 5.1 en 5.2.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 328, nr. 13; Nota van wijziging
In artikel 3.3, vijfde en zesde lid, is voor de verplichte actieve de jurisprudentie gecodificeerd, op grond waarvan een belanghebbende rechtsbescherming kan inroepen in geval informatie actief openbaar wordt gemaakt die de belanghebbende betreft. Deze rechtsbescherming dient tevens ingeroepen te kunnen worden, indien het bestuursorgaan informatie die niet in artikel 3.3 wordt genoemd, actief openbaar maakt op grond van het voorgestelde artikel 3.1. Met de wijziging van artikel 3.1 wordt hierin voorzien. Ook het in deze nota van wijziging aan artikel 3.3 toegevoegde zevende lid, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan bij een actieve openbaarmaking meedeelt dat een deel van de informatie wegens de artikelen 5.1 of 5.2 niet openbaar zijn gemaakt, wordt aan artikel 3.1 toegevoegd.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 112, nr. 3; Memorie van Toelichting’ tags
Artikel 3.1, eerste lid, wordt in dit onderdeel opnieuw geformuleerd. Door de gewijzigde volgorde wordt verduidelijkt dat dit lid, anders dan de impactanalyse aannam, niet betekent dat alle bij de overheid berustende informatie actief openbaar moet worden gemaakt, maar dat het, zoals in het nieuwe opschrift is aangegeven, een inspanningsverplichting betreft. De term ‘zoveel mogelijk’ uit het oorspronkelijke artikel 3.1, eerste lid, werd door de impactanalyse zo geïnterpreteerd dat in beginsel alles openbaar moest zijn, ongeacht de kosten. De initiatiefnemers menen dat dit geen redelijke interpretatie was van de term ‘zoveel mogelijk’, maar zij hebben om alle misverstanden uit de weg te ruimen, de term vervangen door ‘indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is’. Bestuursorganen kunnen hiervoor beleid ontwikkelen en prioriteiten stellen, zoals bijvoorbeeld de provincie Zuid-Holland in de in paragraaf 2.1 aangehaalde beleidsregel heeft gedaan. Hoewel dit al uit de artikelen 5.1 en 5.2 volgt, is expliciet toegevoegd dat de uitzonderingsgronden van toepassing zijn.
Tevens is toegevoegd dat geen informatie openbaar hoeft te worden gemaakt als met de openbaarmaking geen redelijk doel wordt gediend. In de impactanalyse wordt als voorbeeld de Belastingdienst aangehaald, die ook door de vorige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij de behandeling in de Tweede Kamer in dit verband is genoemd. De openbaarmaking van belastingaangiftes of -aanslagen is op de eerste plaats al uitgesloten, omdat artikel 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) een eigen openbaarmakingsregime kent. Deze bepaling staat op de bijlage bij artikel 8.8 Woo en artikel 3.1 is daarom niet van toepassing. Met de thans voorgestelde verduidelijkingen staat buiten twijfel dat de meeste gegevens uit belastingaangiftes of -aanslagen onder de Woo als persoonsgegevens of bedrijfsinformatie moeten worden aangemerkt en dus ook zonder artikel 67 Awr niet actief openbaar gemaakt kunnen worden. Het verwijderen van al die gegevens moet als een onevenredige inspanning worden aangemerkt, zodat dat niet van de Belastingdienst zou kunnen worden gevergd. Openbaarmaking van de informatie die na verwijdering zou overblijven, dient geen redelijk belang.
Als een bestuursorgaan niet besluit tot actieve openbaarmaking, kan eenieder gewoon om de betreffende informatie verzoeken. Dat verzoek wordt dan aan de Woo getoetst.
Geconsolideerd artikelsgewijze toelichting bij de Wet open overheid zoals gewijzigd door de verwerking van de Wijzigingswet Woo
Een vaste lijn in evaluaties en aanbevelingen over de openbaarheidspraktijk is dat de actieve openbaarheid moet worden versterkt. Meer informatie moet door bestuursorganen uit eigen beweging openbaar en toegankelijk worden gemaakt. Passieve openbaarheid, waarbij pas na verzoek toegang wordt verkregen, zou de uitzonderingssituatie moeten zijn. Idealiter is publieke informatie snel en gemakkelijk voor iedereen toegankelijk, zonder dat daarvoor eerst een verzoek hoeft te worden ingediend. Actieve openbaarheid biedt daarbij een aantal voordelen, zoals een breder bereik, meer mogelijkheden voor burgerparticipatie en versterking van de verantwoording.
In deze paragraaf komt allereerst het belang van actieve openbaarheid en de tekortkoming van de Wob aan bod, voordat de maatregelen uit de Woo worden behandeld. In deze toelichting worden actieve openbaarheid en openbaarmaking uit eigen beweging als synoniemen gebruikt. Hetzelfde geldt voor passieve openbaarheid en openbaarmaking op verzoek. In de eerste plaats is actieve openbaarheid de beste manier om burgers de mogelijkheid te geven te participeren in de politiek en meer betrokken laten zijn bij bestuur.[1] Een constante en betrouwbare stroom van informatie over de activiteiten en resultaten van organen wekt vertrouwen bij burgers en verbetert de interactie tussen organen en burgers. Uit het WRR-rapport Vertrouwen in burgers[2] blijkt dat van groot belang is dat organen ook informatie openbaren en goed toegankelijk maken die geen grote nieuwswaarde heeft, maar wel direct relevant is voor burgers en bedrijven. De reacties die dit oplevert zijn vaak zeer nuttig voor het maken van nieuw beleid en nieuwe keuzes door organen. Burgers en bedrijven hebben andere kennis en vaardigheden dan overheden, maar om hier nuttig gebruik van te kunnen maken, moet eerst voor alle betrokkenen duidelijk zijn waar bestuursorganen mee bezig zijn en tegen welke problemen zij aanlopen. Actieve openbaarheid heeft hier als voordeel dat met grote snelheid een grote groep belangstellenden bereikt kan worden. Door informatie uit eigen beweging te openbaren, worden bovendien ook mensen bereikt die moeilijker de weg weten te vinden naar overheden.[3] Ook kan vroegtijdige openbaarmaking vragen of onduidelijkheden voorkomen. Als informatie alleen op verzoek verstrekt zou worden, zou een groot deel van de positieve effecten van openbaarmaking wegvallen. Een goed voorbeeld van de positieve effecten van actieve openbaarmaking, is de verstrekking van informatie over de certificering van flitsapparatuur bij verkeersboetes en de flitsfoto’s. Door deze informatie beschikbaar te maken, blijven veel klachtprocedures uit. Steeds meer korpsen zijn daarom overgegaan op actieve verstrekking van deze informatie bij verkeersboetes. Van een verbeterde informatievoorziening moeten evenwel geen wonderen worden verwacht. Het WRR-rapport benadrukt daarbij de andere voorzieningen die organen moeten treffen om de interactie tussen burger en bestuur naar tevredenheid te laten verlopen. Het ligt helaas buiten het bereik van de Woo om daar bepalingen over op te nemen. Desalniettemin is uitgebreide actieve openbaarheid een noodzakelijke eerste stap. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) is in zijn advies Gij zult openbaar maken[4] van oordeel dat het de plicht is van bestuurders om volksvertegenwoordigers en burgers actief toegang tot alle relevante informatie te geven. In de verantwoording over hun beleid richting de volksvertegenwoordiging, moeten bestuurders volgens de Rob veel meer en eerder dan nu aangeven over welke feitelijke informatie zij beschikken, welke beleidsalternatieven hen worden aangereikt, over welke ambtelijke adviezen zij beschikken en welke afwegingen zij uiteindelijk hebben gemaakt.[5]
Een ander voordeel van actieve openbaarheid is de mogelijkheid voor organen om uitgebreid verantwoording af te leggen over het door hen gevoerde beleid. Of het nu gaat om het besteden van publieke gelden, het uitoefenen van publiek gezag of het vervullen van een publieke taak, verantwoording achteraf is geboden. Onvoldoende is dan om te verwijzen naar behaalde resultaten of uitgevoerde werkzaamheden. Goede, democratische bestuursvoering vereist ook dat inzicht wordt gegeven in de gemaakte belangenafwegingen, de risico’s en de overwogen alternatieven. Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer in 2012 in haar rapport De staat van de Rijksverantwoording dat departementen over veel meer informatie beschikken dan ze benutten om verantwoording af te leggen.[6] In hetzelfde rapport geeft de Algemene Rekenkamer ook voorbeelden van particuliere initiatieven om de grote hoeveelheden geopenbaarde data zodanig te bewerken en te presenteren dat een groot publiek gemakkelijk van de informatie gebruik kan maken. Daarbij komt dat in een cultuur van uitgebreide actieve openbaarheid, het moeilijker wordt voor organen, bestuurders en ambtenaren om onwelgevallige informatie achter de hand te houden. Economische voordelen vallen te behalen met het actief openbaren van grote hoeveelheden data die de overheden in hun dagelijkse werkzaamheden verzamelen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om meetgegevens, statistisch onderzoek of historische gegevens.
De Wob geeft in artikel 8 een algemene opdracht om uit eigen beweging informatie over het beleid te verschaffen, zodra dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of daar sprake van is. De ruimte die artikel 8 Wob biedt wordt niet benut. Artikel 9 van de Wob verplicht bestuursorganen om bepaalde adviezen te openbaren. Deze bepalingen geven bestuursorganen veel ruimte om uit eigen beweging allerlei soorten informatie te openbaren. Het probleem in de praktijk is echter dat aanwijzingen ontbreken over welke informatie dient te worden geopenbaard. Bovendien zijn er grote verschillen tussen bestuursorganen in het actief openbaren van informatie.
Uit de genoemde evaluaties en rapporten blijkt dat de actieve openbaarmakingsregeling uit de Wob aanvulling behoeft. Ook de evaluatie van de Wob uit 2004 benadrukt dat de Wob wel voldoende ruimte biedt voor verbetering, maar geen concrete normen.[7] De bepalingen geven geen aanwijzingen welke soorten informatie met name belangrijk zijn om actief te openbaren en zijn te vrijblijvend. Daardoor is actieve openbaarheid teveel afhankelijk gebleven van de goede wil van bestuurders en ambtenaren, terwijl ook juist de informatie die men niet naar buiten wil brengen, van groot belang kan zijn voor individuele burgers of de samenleving. Het huidige principe van de Wob: “openbaar, tenzij”, verdient derhalve aanvulling: “actief openbaar, tenzij”.
Met het voorgestelde hoofdstuk 3 van de Woo wordt beoogd de actieve openbaarheid significant te versterken. Artikel 3.1 komt materieel overeen met artikel 8 van de Wob. Artikel 3.3 geeft hier nadere invulling aan door de documenten op te sommen die in ieder geval openbaar gemaakt moeten worden, uiteraard voor zover geen uitzonderingsgrond van toepassing is. Artikel 3.4 regelt dat informatie in noodgevallen ondanks de aanwezigheid van een uitzonderingsgrond toch uit eigen beweging openbaar kan worden gemaakt. Artikel 3.5 beoogt tot slot een impuls te geven aan de actieve openbaarheid door voor te schrijven dat bestuursorganen in hun begroting en verantwoordingsverslag aan moeten geven hoe zij rekening houden met de bepalingen uit de Woo.
Artikel 3.1 betreft, zoals ook in het opschrift is aangegeven, een inspanningsverplichting. Het schrijft voor dat bestuursorganen bij de uitvoering van hun taak uit eigen beweging de bij hen berustende informatie neergelegd in documenten voor eenieder openbaar maken, indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is en tenzij een uitzonderingsgrond aan openbaarmaking in de weg staat of met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend.
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat artikel 3.1 Woo ten opzichte van artikel 8 Wob geen nieuwe verplichtingen meebrengt. Beide artikelen leggen het bestuursorgaan een vergelijkbare verplichting op. Artikel 8 Wob kan daarbij imperatiever worden uitgelegd dan artikel 3.1 Woo, maar dat komt omdat in artikel 3.3 Woo al de belangrijkste documenten zijn genoemd die in het belang van een goede en democratische bestuursvoering openbaar verplicht worden gemaakt (voor een nadere toelichting daaromtrent wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel). De verplichting uit artikel 8 Wob is in artikel 3.1 Woo niet aangescherpt of verzwaard. In vergelijking met artikel 8 Wob vervult artikel 3.1 Woo een vangnetfunctie naast artikel 3.3 Woo.
De MKBA[8] laat zien dat bestuursorganen nu al steeds vaker invulling geven aan de actieve openbaarmaking van artikel 8 Wob. De initiatiefnemers hopen dat deze ontwikkeling zich voortzet.
Artikel 3.1 schrijft niet voor dat alle bij de overheid berustende informatie actief openbaar moet worden gemaakt. Bestuursorganen kunnen voor de uitvoering van artikel 3.1 beleid ontwikkelen en prioriteiten stellen, zoals bijvoorbeeld de provincie Zuid-Holland heeft gedaan.[9] Als een bestuursorgaan niet besluit tot actieve openbaarmaking, kan eenieder om de betreffende informatie verzoeken op grond van artikel 4.1. Dat verzoek wordt dan aan de Woo getoetst.
Informatie hoeft niet openbaar te worden gemaakt als met de openbaarmaking geen redelijk doel wordt gediend. In de impactanalyse van ABDTOPConsult wordt als voorbeeld de Belastingdienst aangehaald.[10] De openbaarmaking van belastingaangiftes of -aanslagen is op de eerste plaats al uitgesloten, omdat artikel 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) een eigen openbaarmakingsregime kent. Deze bepaling staat op de bijlage bij artikel 8.8 Woo en artikel 3.1 is daarom niet van toepassing. Daarmee staat buiten twijfel dat de meeste gegevens uit belastingaangiftes of -aanslagen onder de Woo als persoonsgegevens of bedrijfsinformatie moeten worden aangemerkt en dus ook zonder artikel 67 Awr niet actief openbaar gemaakt kunnen worden. Het verwijderen van al die gegevens uit openbaar te maken beschikkingen moet als een onevenredige inspanning worden aangemerkt, zodat dat niet van de Belastingdienst zou kunnen worden gevergd. Openbaarmaking van de informatie die na verwijdering zou overblijven, dient geen redelijk belang.
Een openbaarmaking op grond van artikel 3.1 kan onder voorwaarden als een besluit worden aangemerkt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in het kader van de rechtsbescherming bij actieve openbaarmaking op grond van artikel 8 van de Wob overwogen dat: “Het (…) er derhalve voor (moet) worden gehouden dat artikel 8, eerste lid, van de Wob, in zoverre het gaat om het openbaar maken van informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid waarbij belangen als vermeld in artikel 10 van de Wob zijn betrokken, de grondslag biedt voor het nemen van besluiten, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen voor degenen die door dat besluit rechtstreeks in hun belang worden getroffen, dezelfde rechtsgang openstaat als die welke beschikbaar is voor degene die rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen door een besluit tot openbaarmaking van documenten dat is genomen op een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob.”[11] Deze jurisprudentie wordt in de Woo gecodificeerd.
In het derde en vierde lid zijn voorzieningen opgenomen om belanghebbenden in staat te stellen om voorafgaand aan de openbaarmaking eventuele bedenkingen kenbaar te maken. Indien een bestuursorgaan verwacht dat een belanghebbende bedenkingen zal hebben tegen de openbaarmaking van een document op grond van artikel 3.1, dient het op grond van het derde lid de belanghebbende de gelegenheid te bieden om een zienswijze naar voren te brengen. Het bestuursorgaan kan hier zelf een termijn voor stellen. Het vierde lid bevat daarnaast de verplichting voor bestuursorganen om belanghebbenden mede te delen dat en wanneer de documenten openbaar gemaakt worden. Een dergelijke mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit. Aldus kan een belanghebbende bezwaar en beroep instellen tegen de voorgenomen openbaarmaking. De feitelijke openbaarmaking vindt dan plaats nadat de belanghebbende de gelegenheid heeft gekregen om naast bezwaar of beroep een voorlopige voorziening te vragen. Hij zal daarbij tevens een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter moeten vragen, nu een bezwaarschrift op zichzelf geen schorsende werking heeft.
[1] Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vertrouwen in Burgers, Amsterdam: Amsterdam University Press 2012, p. 90.
[2] Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2012.
[3] H. Darbishire, Proactive transparancy, 2010, p. 12.
[4] Raad voor het openbaar bestuur, Gij zult openbaar maken. Naar een volwassen omgang met overheidsinformatie, 2012.
[5] Raad voor het openbaar bestuur 2012, p. 9.
[6] Algemene Rekenkamer, De staat van de rijksverantwoording, 2012, p. 39.
[7] Over wetten en praktische bezwaren. Een evaluatie en toekomstvisie op de Wet openbaarheid van bestuur, Universiteit van Tilburg 2004, p. vii.
[8] Ecorys, PBLQ, Maatschappelijke kosten-baten analyse Concept-aanpassing Wet open overheid, Rotterdam 2018. Zie voor de MKBA ook de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet Woo. Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35112, nr. 4.
[9] Besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 december 2016, PZH-2016-573388038 (DOS-2016-0012132) tot vaststelling van de Beleidsregel actieve openbaarheid Zuid-Holland 2017, provinciaal blad 2016, 6746.
[10] Kamerstukken II 2016/17, 33328, nrs. 37-38 en Kamerstukken I 2016/17, 33328, F-G.
[11] Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 31 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX6362.