Artikel 2.2 Reikwijdte

Artikel 2.2 Reikwijdte
1. De hoofdstukken 3, 4 en 5 van deze wet zijn van toepassing op:
a. bestuursorganen;
b. de Kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal;
c. de Raad van State, tenzij de Raad het koninklijk gezag uitoefent, en met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak;
d. de Algemene Rekenkamer;
e. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht;
f. de commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002;
g. besturen van koepelorganisaties van openbare lichamen.
2. Voor de toepassing van deze wet worden de organen, personen en colleges, bedoeld in het eerste lid, onderdelen b tot en met g, en de overheidsorganen, bedoeld in hoofdstuk 6 die op grond van de Algemene wet bestuursrecht geen bestuursorgaan zijn, gelijk gesteld met een bestuursorgaan.

Onder de reikwijdte van deze wet vallen naast de bestuursorganen waarop de huidige Wob reeds van toepassing is, tevens enige hoge colleges van staat die in de Awb van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd. De Staten-Generaal, de Raad van State (uitgezonderd de Afdeling bestuursrechtspraak, dus inclusief de Afdeling advisering), de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman komen dus onder de werking van deze wet te vallen. Rechtsprekende organen zijn uitgesloten van de werking van deze wet (met uitzondering van de bepalingen over hergebruik die op grond van de huidige Wob ook op rechtsprekende organen van toepassing zijn). Daarnaast wordt de wet van toepassing op besturen van koepels van openbare lichamen die zelf geen bestuursorgaan zijn. Het betreft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen.

(…)

4.3 Reikwijdte

De reikwijdte van de Wob is in stappen uitgebreid sinds 1978, toen alleen Ministers, bestuursorganen van gemeenten, provincies en andere bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen organen onder deze wet vielen. Nu is het grootste deel van de huidige Wob van toepassing op vrijwel alle bestuursorganen, alleen het hoofdstuk betreffende hergebruik heeft betrekking op het bredere begrip van overheidsorganen. De Wob is daarmee van toepassing op een groot deel van de organen en instellingen die onder de noemer van «overheid» vallen. Een aantal belangrijke instituties van de democratische rechtsstaat valt echter niet onder de reikwijdte van de Wob, omdat de Awb ze uitsluit van het begrip bestuursorgaan, zoals de Staten-Generaal en de Raad van State.

De reikwijdte wordt daarom uitgebreid in lijn met internationale ontwikkelingen. De meest opvallende daarvan is artikel 1, tweede lid, van het Verdrag van Tromsø. Dat stelt dat onder het begrip public authorities vallen: government and administration at national, regional and local level, legislative bodies and judicial authorities insofar as they perform administrative functions according to national law en natural or legal persons insofar as they exercise administrative authority. Daarnaast biedt het Verdrag van Tromsø expliciet de ruimte om de reikwijdte uit te breiden tot «natural or legal persons insofar as they perform public functions or operate with public funds, according to national law». Thans vallen organen van rechtspersonen met een wettelijke taak, met publiek geld gefinancierde instellingen en instellingen die anderszins een publiek belang dienen, niet als zodanig onder de reikwijdte van de huidige Wob. Door die beperkte reikwijdte wordt geen recht gedaan aan de in paragraaf 3 uiteengezette belangen van openbaarheid en transparantie en het recht op toegang tot publieke informatie. Daarom dient voor de semipublieke sector een openbaarheidsregime van toepassing te kunnen zijn. Hieraan wordt invulling gegeven met het voorgestelde artikel 2.3, waarmee in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen via een bestuursorgaan informatie over semipublieke instellingen wordt openbaar gemaakt.

Onafhankelijke, bij wet ingestelde organen met rechtspraak belast zijn uitgesloten van een deel van de toepassing van deze wet. Voor hen gelden voldoende andere regels om openbaarheid en transparantie te garanderen. In de praktijk zijn bovendien geen of nauwelijks problemen geconstateerd.

(…)

4.3.1 Overheidsorganen, koepelorganisaties en andere publieke entiteiten
De eerst stap in de uitbreiding van de reikwijdte is de uitbreiding met organen die van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd. De Awb sluit in artikel 1:1 een aantal organen uit van het begrip bestuursorgaan waarvan het wenselijk is dat deze onder hetzelfde openbaarmakingsregime vallen als bestuursorganen. Deze uitzonderingen worden wel aangeduid met het begrip overheidsorgaan, bijvoorbeeld in de Archiefwet 1995 of in de hergebruikparagraaf van de huidige Wob.
De volgende van het begrip bestuursorgaan uitgezonderde organen, personen en colleges worden onder de nieuwe Wet open overheid gebracht: de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal; de Raad van State, met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak; de Algemene Rekenkamer; de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b; de commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002. Genoemde organen maken als zodanig geen deel uit van de uitvoerende macht en dat het algemeen deel van het bestuursrecht op hen grotendeels niet van toepassing is, ligt dan ook voor de hand. In die zin zijn zij terecht uitgezonderd van het begrip bestuursorgaan. Voor toepassing van de openbaarheidswetgeving is er echter geen principiële reden om ze uit te zonderen.
In de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het huidige artikel 110 van de Grondwet heeft de regering zich ook op het standpunt gesteld dat tegenover het recht op informatie een plicht van de overheid staat, welke plicht zich niet beperkt tot de in de Wob aangewezen bestuursorganen, maar betrekking heeft op alle organen van de overheid. Alvorens een uitbreiding van de reikwijdte te entameren, wilde men echter eerst praktijkervaring met de Wob opdoen.

Ook de Commissie grondrechten in het digitale tijdperk is van mening dat het recht op toegang tot bij de overheid berustende informatie niet alleen betrekking zou moeten hebben op informatie die berust bij bestuursorganen, maar ook op informatie die berust bij de Staten-Generaal, de rechterlijke macht, de Raad van State, de Nationale ombudsman, de Algemene Rekenkamer of adviescolleges. Vanwege hun speciale staatsrechtelijke positie worden hier de gevolgen van uitbreiding voor de Staten-Generaal en de Raad van State nader toegelicht.

Van de werkingssfeer van de huidige Wob zijn overigens bij algemene maatregel van bestuur een aantal bestuursorganen uitgesloten voor zover het belast met een aantal wettelijke taken.45 Het gaat dan om de N.O.S., de Nederlandsche Bank, de Autoriteit Financiële Markten en de Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden. Deze uitzondering op de reikwijdte komt te vervallen. Een uitzonderingspositie voor deze organen is niet te rechtvaardigen. Daarnaast zullen de uitzonderingsgronden op de openbaarheid van informatie voldoende bescherming bieden aan de belangen die eerst werden beschermd door de informatie categorisch buiten de Wob te plaatsen.

(…)

De Staten-Generaal
De beide Kamers van de Staten-Generaal verrichten veel van hun werkzaamheden in de openbaarheid. Veel vergaderingen zijn openbaar en de meeste stukken zijn via internet voor eenieder beschikbaar. Dat is ook noodzakelijk voor het democratisch functioneren van de volksvertegenwoordiging. Nog meer dan voor andere organen het geval is, is openbaarheid voor het parlement van essentieel belang. Artikel 66 van de Grondwet erkent dit belang, garandeert dat vergaderingen openbaar zijn en reguleert wanneer met gesloten deuren wordt vergaderd en besloten.

Dat de algemene openbaarheidswetgeving op de Staten-Generaal van toepassing wordt, zal derhalve geen grote gevolgen met zich meebrengen voor het wetgevingsproces en het besluitvormingsproces in de Kamers. Net zoals voor andere organen, zullen echter ook de commissie en de ondersteunende diensten van de Staten-Generaal onder de reikwijdte van de wet vallen. De vraag naar de openbaarheid van bijvoorbeeld een advies van de griffie van de Tweede Kamer aan individuele Kamerleden, het verslag van een vergadering van het Presidium of de afhandeling van aan de Tweede Kamer gerichte verzoekschriften is vergelijkbaar met de vraag naar de openbaarheid van informatie die berust bij de verschillende Ministeries. Overigens kunnen de persoonsgegevens uit verzoekschriften en andere correspondentie wel worden uitgezonderd van de verplichting om vergaderstukken actief openbaar te maken, omdat ook op deze openbaarmaking de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 van toepassing zijn. Mitsdien kan aan de hand van één toetsingskader worden beslist over de openbaarheid van informatie die berust bij al deze organen. Zo zijn op de ambtelijke adviezen die worden opgesteld ter ondersteuning van de leden van de Staten-Generaal de regels van toepassing die gelden voor de openbaarheid van persoonlijke opvattingen.

In de versie van dit wetsvoorstel die aan de Raad van State voor advies is voorgelegd, was bepaald dat verzoeken die bij de Eerste of Tweede Kamer zijn ingediend, worden behandeld door het presidium van die Kamer. Bij nader inzien is die bepaling geschrapt, omdat een dergelijke bepaling thuis hoort in het Reglement van Orde van die Kamers. Het is immers niet aan de wetgever om de interne huishouding van de Kamers der Staten-Generaal te regelen.

De reikwijdte strekt niet zo ver dat ook informatie die berust bij Kamerleden of verbanden van Kamerleden eronder valt. De positie van een Kamerlid ten opzichte van de Kamer waar hij deel vanuit maakt, verschilt immers sterk van de positie van een ambtenaar in een Ministerie. Zo is de onafhankelijke positie van Kamerleden gegarandeerd door de Grondwet (artikel 67, derde lid). De positie van een gemeenteraadslid onder de huidige Wob valt hiermee te vergelijken. Gemeenteraadsleden en hun fracties vallen immers ook niet onder de huidige Wob, terwijl de gemeenteraad dat wel doet. Voor zover politieke partijen meer dan € 100.000 subsidie ontvangen, kunnen zij worden opgenomen in een krachtens artikel 2.3 vast te stellen algemene maatregel van bestuur. In dat geval zal het aangewezen bestuursorgaan, voor landelijke politieke partijen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in die maatregel omschreven gegevens openbaar maken over met name de besteding van de subsidie door de politieke partijen.

De vraag kan worden gesteld wat de gevolgen van de invoering van openbaarheid bij de Staten-Generaal zijn voor de formatie, nu de Tweede Kamer in de artikelen 139a en 139b van haar Reglement van Orde de regie over de formatie aan zich heeft getrokken. Betoogd kan worden dat daarmee een formateur of een informateur nog geen orgaan of onderdeel van de Tweede Kamer zijn geworden en dat de hier voorgestelde wet niet op de formateur of de informateur van toepassing is. De huidige jurisprudentie, waarop ook de Afdeling advisering van de Raad van State wijst, zou dan zijn gelding behouden. Als een rechter dat anders ziet, en zou oordelen dat bij een formateur of een informateur berustende informatie geacht moet worden bij de Tweede Kamer te berusten, zou de vertrouwelijkheid tijdens het formatieproces wellicht onvoldoende kunnen worden gewaarborgd. Daarom is in een aparte uitzonderingsgrond in artikel 5.4 bepaald dat gedurende de formatie informatie over de formatie niet openbaar is. Na afloop van de formatie is juist grote behoefte aan transparantie en zal van formateurs en informateurs worden gevraagd verslag te doen. Artikel 139b van het Reglement van Orde voorziet hierin. De door de informateurs en formateurs aan de Tweede Kamer overgedragen informatie is dan openbaar behoudens de toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2.

(…)

Raad van State

Met de uitbreiding van de reikwijdte komt ook de Raad van State onder de nieuwe wet te vallen. De Afdeling bestuursrechtspraak is vanwege zijn rechtsprekende functie uitgezonderd van de toepassing van hoofdstuk 3, 4 en 5 van de wet en valt daarom niet onder de actieve en passieve openbaarmakingsplicht. Het hoofdstuk betreffende hergebruik is wel van toepassing op de Afdeling bestuursrechtspraak. Ook is uitgezonderd de Raad in de uitoefening van het koninklijk gezag. In artikel 38 van de Grondwet is bepaald dat de Raad het koninklijk gezag uitoefent zolang niet is voorzien in de benoeming van een regent. Aangezien de Koning geen bestuursorgaan is, dient hetzelfde te gelden voor de Raad in die hoedanigheid.
Naast de uitbreiding van de reikwijdte is voor de werkwijze van de Raad van State ook van groot belang dat artikel 26 van de Wet op de Raad van State komt te vervallen. Dit artikel regelt de wijze van openbaarmaking van de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State, alsmede het wetsvoorstel of regeling waarop het advies betrekking heeft. Door het vervallen van artikel 26 van de Wet op de Raad van State en de voorgestelde artikelen 3.3, eerste lid, onder a, en 3.3, tweede lid, onder b, worden de stukken waarover advies wordt gevraagd openbaar voordat de adviesaanvraag naar de Raad van State is verzonden en het advies zelf wordt direct openbaar nadat het is vastgesteld. Vanwege de sterke verwevenheid van de uitbreiding van de reikwijdte en de verandering in de werkwijze bij de advisering, worden beide hier behandeld.

De Raad van State kent een formidabele geschiedenis in ons staatsbestel. Hij vervult een belangrijke, adviserende rol in de totstandkoming van wetten en algemene maatregelen van bestuur en is de hoogste rechter in bepaalde delen van het bestuursrecht. De discussie over de openbaarheid van (de adviezen van) de Raad van State speelt daarbij al geruime tijd. Lange tijd zijn adviezen aan de openbaarheid onttrokken, maar artikel 80 van de Grondwet bepaalt sinds 1980 dat adviezen openbaar zijn. Daarbij is wel opgemerkt dat de waardering van de adviezen van de Raad sindsdien is toegenomen. De vraag die resteert, is op welk tijdstip adviezen en de daarop betrekking hebbende regelingen openbaar worden. Artikel 26 van de Wet op de Raad van State bepaalt dat deze pas openbaar worden bij indiening van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer of bij bekendmaking van algemene maatregelen van bestuur. Als argument om openbaarmaking zo lang uit te stellen, is altijd aangevoerd dat advisering in alle rust en kalmte moet plaatsvinden.

Dit argument heeft in de loop der tijd haar kracht verloren. Steeds meer wordt erkend dat het proces van wetgeving bestaat uit voortdurend maatschappelijk debat, waarbij allerlei maatschappelijke actoren in elk stadium advies uit kunnen brengen. Steeds vaker worden ook voorstellen ter consultatie op het internet gezet, voordat het voorstel naar de Raad van State wordt gestuurd. Dit initiatiefwetsvoorstel is daar een goed voorbeeld van, maar ook de regering gaat vaak over tot internetconsultatie. Adviezen die in de consultatiefase worden gevraagd van officiële adviesorganen zijn reeds, met het ontwerp waarover advies wordt gevraagd, openbaar voorafgaand aan de adviesaanvraag aan de Raad van State. Nooit is gebleken dat de stappen om eerder tot publicatie over te gaan, hebben geleid tot problemen in de advisering. Zo concludeerde de Raad van State in ieder geval in 1983 dat de gevreesde effecten van politisering zich na de grondwetswijziging niet hadden voorgedaan. Recentelijk is de Raad er ook toe overgegaan om op zijn website te publiceren welke voorstellen hij ter advisering onder zich heeft en waarover de advisering is afgerond. Ook dit heeft het wetgevingsproces of de kwaliteit van de advisering geenszins negatief beïnvloed.

Nu de tijdelijke geheimhouding van de adviezen en de stukken waarop de adviezen betrekking hebben een negatieve invloed hebben op de maatschappelijke debatten over nut, noodzaak en kwaliteit van wetgeving en er geen gegronde argumenten zijn om deze geheimhouding in stand te houden, wordt de openbaarmaking vervroegd. Volgens artikel 3.3 worden voorstellen van wet binnen een week nadat zij in de ministerraad zijn vastgesteld actief openbaar gemaakt. Ook de vastgestelde adviezen worden binnen een week na vaststelling door de Raad van State openbaar gemaakt. Overigens geldt, evenals dat nu is bepaald in artikel 26, vierde lid, van de Wet op de Raad van State, dat op de openbaarmaking van de adviezen de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 en 5.2 van toepassing zijn. Voor zover bekend heeft de Raad op die uitzonderingsgronden nog nooit een beroep gedaan.

De uitbreiding van de reikwijdte brengt ook met zich mee dat andere informatie die bij de Raad berust openbaar kan worden. Voor zover deze informatie het functioneren van de Koning als voorzitter van de Raad betreft, ligt evenwel een beroep op de uitzonderingsgrond van de eenheid van de Kroon voor de hand, conform artikel 5.1.

(…)

Koepelorganisaties

Onder de reikwijdte gaan ook vallen de besturen van koepelorganisaties van openbare lichamen, zoals de VNG, IPO en de Unie van Waterschappen (artikel 2.2, eerste lid, onderdeel g). Door de rechter is uitgemaakt dat VNG geen bestuursorgaan is en derhalve niet onder de huidige Wob valt. Het is verwonderlijk dat organen van openbare lichamen wel, maar de koepelorganisaties niet onder de algemene openbaarheidswetgeving vallen. De koepelorganisaties vervullen een belangrijke publieke taak doordat zij het openbaar bestuur ondersteunen en adviseren. Daardoor hebben ze bovendien grote invloed op het regionale bestuur en beleid. Dat ze onder de nieuwe wet komen te vallen, ligt daarom voor de hand. Daarbij zij nog opgemerkt dat de contributie die de verenigingen van hun leden ontvangen, publieke middelen zijn.

(…)

Het wetsvoorstel heeft inhoudelijk betrekking op twee onderwerpen: enerzijds de openbaarmaking van publieke informatie (de hoofdstukken 3, 4 en 5 van het wetsvoorstel) en anderzijds op het hergebruik van openbare informatie (hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel). Het eerste lid legt de algemene toepasselijkheid vast van de hoofdstukken 3, 4 en 5. Deze hoofdstukken zijn ten eerste (onderdeel a) van toepassing op bestuursorganen. In de onderdelen b tot en met e zijn de meeste overheidsorganen opgenomen die in artikel 1:2 van de Awb van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd. De rechterlijke macht is niet opgenomen, de wet is wel van toepassing op de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden, bedoeld in artikel 90 van de Wet op de rechterlijke organisatie. In onderdeel f zijn de besturen van de koepels van openbare lichamen opgenomen. Op dit moment zijn dat de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen. Dit is een verruiming ten opzichte van de Wob, die slechts op bestuursorganen van toepassing is.

Hoofdstuk 6 betreffende hergebruik is net als het hoofdstuk over hergebruik in de huidige Wob van toepassing op alle overheidsorganen, dus ook op de niet in het eerste lid opgenomen overheidsorganen als de onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze toepassing hoeft niet in artikel 2.2 te worden geregeld, nu dit reeds volgt uit het gebruik van de term overheidsorgaan in hoofdstuk 6. Hoofdstuk 6 is niet van toepassing op de besturen van de koepels van openbare lichamen, nu deze besturen voldoen aan de definitie van overheidsorgaan.

Uit de beperking van de reikwijdte van de hoofdstukken 3 tot en met 5 wordt mede bereikt dat de overige hoofdstukken van de wet, zoals hoofdstuk 7 over de informatiecommissaris, op alle organen van toepassing zijn. De toepasselijkheid van die hoofdstukken is dan, zo volgt uit de systematiek, beperkt tot de mate waarin een bepaald orgaan al dan niet onder de reikwijdte van ofwel de hoofdstukken 3, 4 en 5 valt of onder die van hoofdstuk 6.

In het tweede lid is bepaald dat een orgaan als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of een overheidsorgaan dat geen bestuursorgaan is op grond van de Algemene wet bestuursrecht, voor de toepassing van deze wet aan een bestuursorgaan wordt gelijkgesteld. Dat betekent dat het bij de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van deze wet de bepalingen van de Awb die gelden voor bestuursorganen in acht moet nemen en dat de in de Awb opgenomen bepalingen met betrekking tot bestuursorganen ook op hem van toepassing zijn. Uit het tweede lid volgt bijvoorbeeld dat een besluit van een orgaan of college dat geen bestuursorgaan is, een besluit in de zin van de Awb is (waardoor bijvoorbeeld de eisen die de Awb stelt aan de voorbereiding van besluiten en over rechtsbescherming van toepassing zijn) en dat een belanghebbende bij een besluit van een orgaan of college dat geen bestuursorgaan is, een belanghebbende is in de zin van de Awb. Voor het hergebruik komt deze bepaling in plaats van artikel 11i van de Wob, waarin voor overheidsorganen die geen bestuursorgaan zijn, eveneens de toepassing van de Awb wordt geregeld. Voor de overheidsorganen waarop wel hoofdstuk 6 van toepassing is en niet de hoofdstukken 3, 4 en 5, (te weten de rechterlijke macht en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) volgt uit het tweede lid dat zij slechts voor de toepassing van hoofdstuk 6 met een bestuursorgaan worden gelijk gesteld. Tevens betekent de aanmerking als bestuursorgaan dat de Informatiecommissaris zijn bevoegdheden jegens bestuursorganen op grond van hoofdstuk 7 ook kan uitoefenen op de in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel b tot en met f, genoemde organen, de besturen van de koepels van overheidslichamen en de overheidsorganen inzake een verzoek om hergebruik.

De Wob is beperkt tot bestuursorganen. De Woo breidt de reikwijdte uit naar overheidsorganen die van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd (zoals de Staten-Generaal en de Raad van State) (artikel 2.2).

(…)

De leden van de VVD-fractie vroegen om de keuzes van de initiatiefnemers met betrekking tot het uitbreiden van de reikwijdte van de wet nader te beargumenteren, waar het gaat om de in artikel 2.2 opgenomen organen, semipublieke instellingen, bepaalde koepelorganisaties, alsmede de NOS, de Nederlandsche Bank, de AFM en de Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden.
In antwoord daarop verwijzen de initiatiefnemers naar de grondgedachte van dit wetsvoorstel, een open overheid. Daarbij past het niet om enkel van bestuursorganen te vragen actief informatie te openbaren. Dit hoort ook te gebeuren bij instellingen die geen bestuursorganen zijn, maar wel deel uitmaken van de overheid of met openbaar gezag zijn bekleed. De in artikel 2.2 opgenomen organen als de Staten-Generaal en de Raad van State behoren tot de kern van de overheid en dienen om die reden in beginsel onder de wet te worden gebracht. Een uitzondering wordt gemaakt voor organen die met rechtspraak zijn belast, omdat de openbaarheid van uitspraken en de vertrouwelijkheid van processtukken niet bij dit wetsvoorstel passen. De gegevens die bij de commissie van toezicht voor de inlichtingen en veiligheidsdiensten berusten, worden in de bijlage bij artikel 8.8 van het wetsvoorstel echter uitgezonderd. Naar het oordeel van de initiatiefnemers is voor zo’n uitzondering een uitdrukkelijke wetsbepaling nodig.
De semipublieke sector wordt niet onder dit wetsvoorstel gebracht. Slechts wordt de mogelijkheid geschapen om bij algemene maatregel van bestuur te regelen dat van bepaalde semipublieke instellingen bepaalde informatie via aangewezen bestuursorganen openbaar kan worden gemaakt.
Voorts worden drie koepels onder de regels van de openbaarheid gebracht, te weten de koepels van gemeenten, provincies en waterschappen. Deze verenigingen van openbare lichamen zijn naar de vorm privaat, maar fungeren in de praktijk als overlegpartner met het rijk namens de openbare lichamen die zij vertegenwoordigen. Uit dien hoofde beschikken zij daarom over publieke informatie.
De NOS, de Nederlandsche Bank, de AFM en de Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden zijn bij algemene maatregel van bestuur van de werking van de Wob uitgezonderd. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat een dergelijke uitzondering niet meer bij algemene maatregel van bestuur mogelijk moet zijn, maar uitsluitend bij wet moet worden gerealiseerd. Overigens hebben de initiatiefnemers onderkend dat de specifieke doelstellingen en inhoud van onder meer de Bankwet en de Wet financieel toezicht met zich mee brengen dat deze wetten een bijzonder openbaarheidsregime hebben. Daarom zijn deze wetten toegevoegd aan de bijlage bij artikel 8.8 van dit wetsvoorstel. Daarmee geldt dit wetvoorstel niet onverkort voor de Nederlandsche Bank of de AFM. De eveneens in de algemene maatregel van bestuur genoemde NOS is niet langer een bestuursorgaan, zodat om die reden dit wetsvoorstel niet van toepassing is op de NOS. De bestuurlijke taken zijn overgegaan op de NPO, die niet in de algemene maatregel van bestuur is genoemd en waarop de Wob, en het wetsvoorstel dus ook, van toepassing is voor zover de NPO een bestuursorgaan in de zin van de Awb is. De Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden houdt met ingang van 1 juli 2015 op te bestaan, zodat ten aanzien van deze commissie is afgezien van specifieke maatregelen.

Ten behoeve van de door de Tweede Kamer over dit voorstel op 3 september 2014 gehouden hoorzitting heeft de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak op 21 augustus 2014 een notitie ingezonden. In deze notitie merkt de voorzitter onder meer op dat ten aanzien van de reikwijdte van het voorstel een verschil bestaat tussen de tekst van artikel 2.2 en de memorie van toelichting. In de memorie van toelichting staat dat het wetsvoorstel van toepassing is op de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden, maar uit de tekst van artikel 2.2, eerste lid, volgt dit niet. Deze constatering is juist. Zoals de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak al opmerkt, dient artikel 2.2, eerste lid, te worden aangepast, hetgeen met deze nota van wijziging gebeurt. In het tweede lid wordt tevens de verwijzing naar het eerste lid aangepast en wordt de term «overheidsorgaan» vervangen door «met een publieke taak belaste instelling», zoals hierboven beschreven.

Met dit amendement wordt de uitbreiding van de reikwijdte van de Wet open overheid ten opzichte van de reikwijdte van de Wet openbaarheid van bestuur ongedaan gemaakt. Daarmee wordt de reikwijdte van de Wet open overheid in overeenstemming met de reikwijdte van de huidige Wet openbaarheid van bestuur gebracht. Voorgesteld wordt dus om de Wet open overheid van toepassing te laten zijn op die organen die thans onder de Wet openbaarheid van bestuur vallen. Ook de eventuele uitbreiding naar de semipublieke sector wordt met dit amendement ongedaan gemaakt. Dit past namelijk niet in de in Nederland geldende staatsrechtelijke verhoudingen.

Artikel 2.2, eerste lid, onderdeel g, Woo

In artikel 2.2, eerste lid, Woo over de reikwijdte van de wet zijn naast bestuursorganen ook de overheidsorganen opgenomen die in artikel 1:1, tweede lid, Awb zijn uitgezonderd van de definitie van bestuursorgaan. Een van die organen betreft de commissie van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Deze commissie is inmiddels gebaseerd op artikel 97 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. De verwijzing in onderdeel g is hieraan aangepast. In artikel 1:1 Awb zijn bij de invoering van de Wiv 2017 tevens de afdelingen van de commissie uitgezonderd van de definitie van bestuursorgaan. Deze aanpassing wordt in onderdeel g eveneens doorgevoerd. Tevens wordt toegevoegd: de toetsingscommissie inzet bevoegdheden, bedoeld in artikel 32 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017, nu dit met de Wiv 2017 ingevoerde orgaan eveneens is uitgezonderd in artikel 1:1, tweede lid, Awb en er geen grond bestaat om deze commissie van de Woo uit te zonderen, anders dan via het bijzondere regime van de Wiv 2017 en de bijlage bij artikel 8.8 Woo.

Artikel 2.2, eerste lid, onderdeel h, Woo

In de Woo is de reikwijdte ten opzichte van de Wob uitgebreid naar de koepelorganisaties van decentrale openbare lichamen. Het betreft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen. Betoogd is wel dat deze uitbreiding niet past in het Nederlands staats- en bestuursrecht, nu de koepelorganisaties privaatrechtelijke verenigingen zijn, waarbij het lidmaatschap berust op vrijwilligheid en niet op een wettelijke verplichting. De koepelorganisaties zijn geen bestuursorganen en zijn niet met openbaar gezag bekleed. Zij zouden dan voor de uitvoering van de Woo ineens wel bestuursorganen zijn. Het in de publieke sfeer trekken van de koepelorganisaties zou dan een inbreuk vormen op de autonomie van deze private instellingen. Tegen deze kritiek valt in te brengen dat de koepelorganisaties weliswaar een privaatrechtelijke status hebben, maar desalniettemin organisaties zijn met publiekrechtelijke leden. Het is in het recht niet ongebruikelijk om in zo’n geval door de (in dit geval privaatrechtelijke) vorm heen te kijken en regels toe te passen die inhoudelijk het meest passen. De initiatiefnemers achten de uitbreiding van de reikwijdte daarom op zich goed verdedigbaar. Daar staat echter het volgende tegenover. Het overleg binnen de koepelorganisaties zal grotendeels uit intern beraad bestaan. Waar de koepels participeren in de voorbereiding van overheidsbesluiten, geschiedt dat in de vorm van reeds openbare adviezen. Ook berust veel openbare informatie waarover de koepelorganisaties beschikken, juist gelet op hun platformfunctie en hun rol als belangenbehartiger, ook bij de decentrale bestuursorganen zelf. De hoeveelheid openbare informatie zal door de uitbreiding van de reikwijdte niet noemenswaardig toenemen. De uitbreiding van de reikwijdte heeft voor de koepels echter wel grote organisatorische consequenties. Zij moeten besluiten gaan nemen, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Deze consequenties staan niet in verhouding tot de uitbreiding van de openbaarheid als gevolg van de uitbreiding van de reikwijdte. De initiatiefnemers stellen alles afwegende daarom voor deze uitbreiding thans te schrappen.

Artikel 2.2 legt de algemene toepasselijkheid vast van de Woo. De reikwijdte wordt uitgebreid ten opzichte van de Wob.

De reikwijdte van de Wob is in stappen uitgebreid sinds 1978, toen alleen ministers, bestuursorganen van gemeenten, provincies en andere bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen organen onder die wet vielen. In 1998 is dat stelsel verlaten. Sindsdien is het grootste deel van de Wob van toepassing op vrijwel alle bestuursorganen, tenzij deze bij algemene maatregel van bestuur zijn uitgezonderd. De Wob is daarmee van toepassing op een groot deel van de organen en instellingen die onder de noemer van “overheid” vallen. Een aantal belangrijke instituties van de democratische rechtsstaat valt echter niet onder de reikwijdte van de Wob, omdat de Awb ze uitsluit van het begrip bestuursorgaan, zoals de Staten-Generaal en de Raad van State.

In de Woo worden de meeste overheidsorganen die in de Awb zijn uitgezonderd van het begrip bestuursorgaan onder de reikwijdte van de Woo gebracht. Deze uitbreiding is in lijn met internationale ontwikkelingen. De meest opvallende daarvan is artikel 1, tweede lid, van het Verdrag van Tromsø.[1] Dat stelt dat onder het begrip public authorities vallen: government and administration at national, regional and local level, legislative bodies and judicial authorities insofar as they perform administrative functions according to national law en natural or legal persons insofar as they exercise administrative authority. Overigens zijn ook de Archiefwet 1995 en de Wet hergebruik van overheidsinformatie reeds op deze organen van toepassing.

In de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het huidige artikel 110 van de Grondwet heeft de regering zich ook op het standpunt gesteld dat tegenover het recht op informatie een plicht van de overheid staat, welke plicht zich niet beperkt tot de in de Wob aangewezen bestuursorganen, maar betrekking heeft op alle organen van de overheid. Alvorens een uitbreiding van de reikwijdte te entameren, wilde men echter eerst praktijkervaring met de Wob opdoen.[2]

Het Verdrag van Tromsø biedt expliciet de ruimte om de reikwijdte uit te breiden tot “natural or legal persons insofar as they perform public functions or operate with public funds, according to national law”. Thans vallen organen van rechtspersonen met een wettelijke taak, met publiek geld bekostigde instellingen en instellingen die anderszins een publiek belang dienen, niet als zodanig onder de reikwijdte van de Wob. De Woo regelt dat ook voor de semipublieke sector een openbaarheidsregime van toepassing kan zijn. Hieraan wordt invulling gegeven met het voorgestelde artikel 2.3, op basis waarvan bij algemene maatregel van bestuur semipublieke instellingen kunnen worden aangewezen waarvoor een beperkt openbaarheidsregime geldt. Voor een nadere toelichting daaromtrent wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel.

De Woo is niet van toepassing op de bestuursorganenvan de drie openbare lichamen van Caribisch Nederland en de Rijksvertegenwoordiger. Op deze organen is de Wet openbaarheid van bestuur BES van toepassing (zie artikel 1, onderdeel a, van die wet).

Eerste lid

De Woo is op grond van het eerste lid, onderdeel a, ten eerste van toepassing op bestuursorganen. In de onderdelen b tot en met f zijn daarnaast de meeste overheidsorganen opgenomen die in artikel 1:1, tweede lid, Awb van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd. De Awb sluit in artikel 1:1 een aantal organen uit van het begrip bestuursorgaan waarvan het wenselijk is dat deze onder hetzelfde openbaarmakingsregime vallen als bestuursorganen. Deze organen, personen en colleges worden ook wel aangeduid met het begrip overheidsorgaan, bijvoorbeeld in de Archiefwet 1995. De volgende van het begrip bestuursorgaan uitgezonderde organen, personen en colleges worden onder de reikwijdte van de Woo gebracht: de Kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal; de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden; de Raad van State, tenzij de Raad het koninklijk gezag uitoefent en met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak; de Algemene Rekenkamer; de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b, Awb. Genoemde organen, personen en colleges maken als zodanig geen deel uit van de uitvoerende macht en dat het algemeen deel van het bestuursrecht op hen grotendeels niet van toepassing is, ligt dan ook voor de hand. In die zin zijn zij in de Awb terecht uitgezonderd van het begrip bestuursorgaan. Voor toepassing van de openbaarheidswetgeving is er echter geen principiële reden om ze uit te zonderen.

De rechterlijke macht wordt niet onder het toepassingsbereik van de Woo gebracht. Voor die organen gelden voldoende andere regels om openbaarheid en transparantie te garanderen. In de praktijk zijn bovendien geen of nauwelijks problemen geconstateerd. De Woo is wel van toepassing op de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden, bedoeld in artikel 90 van de Wet op de rechterlijke organisatie, die in de Awb zijn uitgezonderd van de definitie van bestuursorgaan maar niet zelf met rechtspraak zijn belast. De Woo is daarnaast ook niet van toepassing op de in artikel 1:1, tweede lid, Awb genoemde commissie van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en haar afdelingen, bedoeld in artikel 97 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017). De Woo is niet van toepassing op de gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de Wiv 2017 en de Wet veiligheidsonderzoeken.

De Staten-Generaal (onderdeel b)

De beide Kamers van de Staten-Generaal verrichten veel van hun werkzaamheden in de openbaarheid. Veel vergaderingen zijn openbaar en de meeste stukken zijn via internet voor eenieder beschikbaar. Dat is ook noodzakelijk voor het democratisch functioneren van de volksvertegenwoordiging. Nog meer dan voor andere organen het geval is, is openbaarheid voor het parlement van essentieel belang. Artikel 66 van de Grondwet erkent dit belang, garandeert dat vergaderingen openbaar zijn en reguleert wanneer met gesloten deuren wordt vergaderd en besloten.

Dat de algemene openbaarheidswetgeving op de Staten-Generaal van toepassing wordt, zal derhalve geen grote gevolgen met zich meebrengen voor het wetgevingsproces en het besluitvormingsproces in de Kamers. Net zoals voor andere organen, zullen echter ook de commissies en de ondersteunende diensten van de Staten-Generaal onder de reikwijdte van de Woo vallen. De vraag naar de openbaarheid van bijvoorbeeld het verslag van een vergadering van het Presidium of de afhandeling van aan de Tweede Kamer gerichte verzoekschriften is vergelijkbaar met de vraag naar de openbaarheid van informatie die berust bij de verschillende ministeries. Mitsdien kan aan de hand van één toetsingskader worden beslist over de openbaarheid van informatie die berust bij al deze organen. Zo zijn op de ambtelijke adviezen die worden opgesteld ter ondersteuning van de commissies van de Kamer de regels van toepassing die gelden voor de openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen.[3]

De reikwijdte strekt niet zo ver dat ook informatie die berust bij Kamerleden of verbanden van Kamerleden eronder valt. De positie van een Kamerlid ten opzichte van de Kamer waar hij deel van uit maakt, verschilt immers sterk van de positie van een ambtenaar in een ministerie.

Zo is de onafhankelijke positie van Kamerleden gegarandeerd door de Grondwet (artikel 67, derde lid). De positie van een gemeenteraadslid onder de Wob valt hiermee te vergelijken. Gemeenteraadsleden en hun fracties vallen immers ook niet onder de Wob, terwijl de gemeenteraad er wel onder valt.

Uit het voorgaande vloeit onder andere voort dat interne fractiestukken van welke aard dan ook niet onder het openbaarheidsregime van de Woo vallen. De Kamerleden zijn niet hiërarchisch ondergeschikt aan het orgaan Tweede Kamer, maar hebben een grondwettelijk vastgelegde onafhankelijkheid. Die onafhankelijkheid strekt zich uit tot de fracties als samenwerkingsverband van individuele Kamerleden, alsmede voor hun ondersteuning die niet in dienst is bij en ook organisatorisch geen deel uitmaakt van de Tweede Kamer. Met artikel 5.4a Woo wordt daarnaast buiten twijfel gesteld dat informatie betreffende de ondersteuning van individuele leden van de Eerste Kamer, Tweede Kamer, provinciale staten of de gemeenteraad door ambtenaren werkzaam bij respectievelijk de Eerste Kamer, Tweede Kamer, de griffie van provinciale staten of de griffie van de gemeenteraad, niet openbaar is. Voor een nadere toelichting daaromtrent wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel.

Raad van State (onderdeel d)

Met de uitbreiding van de reikwijdte komt ook de Raad van State onder de Woo te vallen. De Afdeling bestuursrechtspraak is vanwege haar rechtsprekende functie uitgezonderd van de toepassing van de wet. Ook is uitgezonderd de Raad in de uitoefening van het koninklijk gezag. In artikel 38 van de Grondwet is bepaald dat de Raad het koninklijk gezag uitoefent zolang niet is voorzien in de benoeming van een regent. Aangezien de Koning geen bestuursorgaan is, dient hetzelfde te gelden voor de Raad in die hoedanigheid.

Naast de uitbreiding van de reikwijdte is voor de werkwijze van de Raad van State ook van groot belang dat artikel 26 van de Wet op de Raad van State komt te vervallen. Dit artikel regelt de wijze van openbaarmaking van de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State, alsmede het wetsvoorstel of regeling waarop het advies betrekking heeft. De openbaarmaking van deze stukken geschiedt op grond van artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c, en tweede lid, onderdeel e, Woo. Zolang die bepalingen nog niet volledig in werking zijn getreden, is in artikel 10.2b Woo een bepaling opgenomen die dient als vervanging van artikel 26 van de Wet op de Raad van State. Artikel 3.3 regelt dat de ontwerpen waarover advies wordt gevraagd alsmede de adviezen zelf binnen twee weken na vaststelling van respectievelijk de adviesaanvraag en het advies, openbaar worden gemaakt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel.

De uitbreiding van de reikwijdte brengt ook met zich mee dat andere informatie die bij de Raad berust openbaar kan worden. Voor zover deze informatie het functioneren van de Koning als voorzitter van de Raad betreft, ligt evenwel een beroep op de uitzonderingsgrond van de eenheid van de Kroon voor de hand, conform artikel 5.1 Woo.

De Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman (onderdelen e en f)

Ook de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman vallen onder het bereik van de Woo. Deze hoge colleges van staat ontvangen voor de uitvoering van hun taak veel vertrouwelijke stukken van bestuursorganen. Daarom is bepaald dat een verzoek om informatie over dergelijke stukken dat bij de Algemene Rekenkamer of de Nationale ombudsman wordt ingediend, ter behandeling wordt gezonden aan het bestuursorgaan waar de stukken van afkomstig zijn (zie de met de Woo ingevoerde artikelen 7.41, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2016 en 9:36a Awb). Dit voorkomt dat bestuursorganen terughoudend zouden kunnen worden om dergelijke stukken aan de Algemene Rekenkamer of de Nationale ombudsman te verstrekken.

De NOS, de Nederlandsche Bank en de AFM

De Nederlandse Omroep Stichting (NOS), de Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) zijn bij algemene maatregel van bestuur van de werking van de Wob uitgezonderd, voor zover zij belast zijn met de in die algemene maatregel van bestuur genoemde wettelijke taken.[4] De initiatiefnemers zijn van mening dat de uitzonderingsgronden op de openbaarheid van informatie voldoende bescherming bieden aan de belangen die eerst werden beschermd door de informatie categorisch buiten de Wob te plaatsen. Overigens zijn de initiatiefnemers van oordeel dat een dergelijke uitzondering niet meer bij algemene maatregel van bestuur mogelijk moet zijn, maar uitsluitend bij wet moet worden gerealiseerd.

De initiatiefnemers hebben onderkend dat de specifieke doelstellingen en inhoud van onder meer de Bankwet en de Wet op het financieel toezicht met zich mee brengen dat deze wetten een bijzonder openbaarheidsregime hebben. Daarom zijn de geheimhoudingsbepalingen uit deze wetten opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8. Daarmee geldt de Woo niet onverkort voor DNB of de AFM. Wel is voor AFM en DNB in artikel 10.2c voorzien in een overgangsregeling voor drie jaar. De eveneens in de algemene maatregel van bestuur genoemde NOS is niet langer een bestuursorgaan, zodat om die reden de Woo niet van toepassing is op de NOS. De bestuurlijke taken zijn overgegaan op de Nederlandse Publieke Omroep (NPO), die niet in de voornoemde algemene maatregel van bestuur is genoemd en waarop de Wob, en de Woo dus ook, van toepassing is voor zover de NPO een bestuursorgaan in de zin van de Awb is.

Tweede lid

In het tweede lid is bepaald dat een orgaan, persoon of college als bedoeld in het eerste lid dat geen bestuursorgaan is op grond van de Awb, voor de toepassing van de Woo aan een bestuursorgaan wordt gelijkgesteld. Dat betekent dat de betreffende organen, personen en colleges bij de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van de Woo de bepalingen van de Awb die gelden voor bestuursorganen in acht moeten nemen en dat de in de Awb opgenomen bepalingen met betrekking tot bestuursorganen van toepassing zijn. Uit het tweede lid volgt bijvoorbeeld dat een besluit van een orgaan, persoon of college dat geen bestuursorgaan is, een besluit in de zin van de Awb is (waardoor bijvoorbeeld de eisen die de Awb stelt aan de voorbereiding van besluiten van toepassing zijn), dat tegen die besluiten bezwaar en beroep open staat volgens de regels die de Awb hiervoor geeft en dat een belanghebbende bij een besluit van dat orgaan, persoon of college, een belanghebbende is in de zin van de Awb.

[1] Council of Europe Convention on Access to Official Documents, CETS no. 205. Nederland heeft dit verdrag niet ondertekend.

[2] Toelichting bij het Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie, 2006, p. 48.

[3] Toelichting bij het Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie, p. 49.

[4] Besluit bestuursorganen WNo en Wob.