Artikel 3.3 Actieve openbaarmaking van categorieën informatie

1. Een bestuursorgaan maakt in ieder geval uit eigen beweging openbaar:
   a. wetten en andere algemeen verbindende voorschriften, alsmede ontwerpen van wetten en andere algemeen verbindende voorschriften waarover een extern advies is gevraagd;
   b. overige besluiten van algemene strekking;
   c. emissiegegevens;
   d. inzicht in zijn organisatie en werkwijze, waaronder de taken en bevoegdheden van de organisatieonderdelen;
   e. de bereikbaarheid van het bestuursorgaan en zijn organisatieonderdelen en de wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend.
2. Behoudens voor zover de artikelen 5.1, eerste, tweede en vierde lid, en 5.2 daaraan in de weg staan, maakt het bestuursorgaan voorts uit eigen beweging openbaar:
   a. bij de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal, provinciale staten en gemeenteraden ingekomen stukken;
   b. vergaderstukken en verslagen van de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal en hun commissies, tenzij deze betrekking hebben op door de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal verstrekte informatie of op een parlementaire enquête;
   c. vergaderstukken en verslagen van provinciale staten, gemeenteraden en algemene besturen van waterschappen, en hun commissies, tenzij krachtens de Provinciewet, de Gemeentewet of de Waterschapswet anders is bepaald;
   d. agenda’s, besluiten en besluitenlijsten van vergaderingen van de ministerraad, gedeputeerde staten, colleges van burgemeester en wethouders en dagelijkse besturen van waterschappen;
   e. adviezen van adviescolleges of -commissies, alsmede de adviesaanvragen en -voorstellen;
   f. convenanten, beleidsovereenkomsten en andere soortgelijke afspraken van een bestuursorgaan met een of meer wederpartijen;
   g. rapporten die tot stand zijn gekomen in het kader van toezicht op de naleving van wettelijk voorschriften;
   h. jaarplannen, jaarverslagen, evaluaties en andere documenten inzake de voorgenomen uitvoering van de taak of verantwoording van die uitvoering;
   i. beslissingen over uitgaven hoger dan € 250.000;
   j. de inhoud van de schriftelijke verzoeken op grond van artikel 4.1, van de schriftelijke beslissingen op die verzoeken en, behoudens bij gehele afwijzingen, de daarbij verstrekte informatie;
   k. op verzoek van een bestuursorgaan ambtelijk of extern opgestelde documenten ter voorbereiding van besluitvorming over te voeren beleid of te treffen maatregelen die voornamelijk feitelijk materiaal betreffen;l. beschikkingen, met uitzondering van beschikkingen
   1°. inzake de uitvoering van regels inzake belastingen;
   2°. inzake sociale verzekeringen;
   3°. inzake verlening van financiële bijstand, toeslagen of studiefinanciering;
   4°. houdende de oplegging van een bestuurlijke strafsanctie;
   5°. van een officier van justitie;
   6°. betreffende de rechtspositie van een ambtenaar;
   7°. inzake de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000;m. schriftelijke oordelen in klachtprocedures over gedragingen van een bestuursorgaan.
3. Op voordracht van Onze Minister kan bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot andere categorieën van informatie worden bepaald dat:
   a. het bestuursorgaan deze informatie uit eigen beweging openbaar maakt overeenkomstig het eerste of tweede lid, en
   b. categorieën van beschikkingen kunnen worden aangewezen waarop het tweede lid, onderdeel l, niet van toepassing is.
4. De openbaarmaking geschiedt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen een week na vaststelling of ontvangst van de informatie.
5. In afwijking van het vierde lid:
   a. worden ontwerpen van wetten en andere algemeen verbindende voorschriften waarover een extern advies is gevraagd, als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, alsmede de daarop betrekking hebbende adviezen als bedoeld in het tweede lid, onderdeel e, openbaar gemaakt gelijktijdig met de indiening van het voorstel van wet bij de Staten-Generaal of de bekendmaking van het algemeen verbindend voorschrift, indien eerdere openbaarmaking afbreuk zou doen aan een met de wet of het voorschrift beoogde doel;
   b. worden vergaderstukken als bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c, openbaar gemaakt, gelijktijdig met de verspreiding aan de deelnemers van de betreffende vergadering;
   c. worden agenda’s als bedoeld in het tweede lid, onderdeel d, openbaar gemaakt, uiterlijk op de dag van de betreffende vergadering;
   d. worden ingekomen documenten als bedoeld in het tweede lid, niet openbaar gemaakt dan nadat belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen openbaarmaking, in de gelegenheid zijn gesteld binnen twee weken hun zienswijze naar voren te brengen;
   e. worden documenten als bedoeld in het tweede lid, waarbij gedurende de voorbereiding ervan of na toepassing van onderdeel c is gebleken dat een belanghebbende naar verwachting bezwaar heeft tegen een voorgeschreven openbaarmaking, openbaar gemaakt na twee weken na vaststelling, onderscheidenlijk het verstrijken van de op grond van onderdeel d gestelde termijn om een zienswijze naar voren te brengen.
6. Het bestuursorgaan deelt een belanghebbende mede dat toepassing wordt gegeven aan het vijfde lid, onderdeel e, onder vermelding van het tijdstip van openbaarmaking en de openbaar te maken documenten. De mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit.

4.4.2 Verplichte openbaarmaking van bepaalde soorten informatie
Bepaalde categorieën van informatie zijn van dusdanig belang voor individuen en voor de samenleving als geheel dat openbaarmaking niet achterwege kan blijven. In de eerste plaats vallen daaronder alle regels die burgers kunnen binden. Maar ook andere informatie kan van groot belang zijn, zoals informatie over het functioneren van de belangrijke organen van de staat, over het tot stand komen en uitvoeren van beleid en de besteding van publiek geld. Om informatie die op deze onderwerpen betrekking heeft in ieder geval openbaar te laten worden, zijn categorieën van informatie opgenomen die door organen verplicht openbaar moeten worden gemaakt. Bij deze soorten informatie moet niet worden afgewacht tot een verzoek wordt ingediend.

(…)

Artikel 3.1 geeft aan dat organen zoveel mogelijk informatie uit eigen beweging openbaar moeten maken. Deze brede verplichting krijgt invulling doordat artikel 3.3 aangeeft welke soorten informatie in ieder geval openbaar moet worden gemaakt. Daarmee wordt de benodigde prioriteit gelegd op informatie die met name van belang is voor de democratische samenleving. In de eerste plaats gaat het dan om informatie die vanuit rechtsstatelijk oogpunt van groot belang is, namelijk regels die burgers kunnen binden. Daarnaast moet ook informatie openbaar worden gemaakt die direct betrekking heeft op het functioneren van organen, zoals hun beleid, hun samenwerking met andere organen of instellingen en de door hen ontvangen adviezen. Overigens bepaalt artikel 19 van de Wet Milieubeheer al dat bestuursorganen informatie verstrekken over «de openbare verantwoordelijkheden en functies die het heeft alsmede de openbare diensten die het verleent met betrekking tot het milieu».
Bij sommige soorten informatie is toepassing van de uitzonderingen uit hoofdstuk 5 uitgesloten (artikel 3.3, eerste lid), bij andere soorten kan openbaarmaking wel gedeeltelijk of geheel achterwege blijven indien sprake is van een uitzonderingsgrond (artikel 3.3, tweede lid). Van de in artikel 3.3, eerste lid, opgenomen informatie, zoals over wet en regelgeving, de beraadslaging in de volksvertegenwoordiging, maar ook over de bereikbaarheid van organen, is immers ondenkbaar dat sprake zou zijn van een uitzonderingsgrond. Overigens wordt veel van de in artikel 3.3 opgesomde informatie al openbaar gemaakt. Dat is echter nog niet altijd vanzelfsprekend en het gebeurt ook niet altijd snel genoeg. De verplichte openbaarmaking moet elektronisch geschieden, binnen een week nadat de informatie tot stand is gekomen.
Overigens is artikel 3.3 tevens een uitwerking van de verplichting uit artikel 9 van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie zoals dat artikel is gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU van 26 juni 2013, waarin de lidstaten worden opgedragen het zoeken naar voor hergebruik beschikbare documenten te vereenvoudigen en zo mogelijk online in machine leesbare formaten toegankelijk te maken.

(…)

4.4.3 Stimulering en naleving van de actieve openbaarmakingsplicht
De bepalingen omtrent actieve openbaarmaking richten zich tot overheidsorganen en andere organen. De controle op de naleving van deze verplichtingen gebeurt door organen zelf, door burgers die organen op tekortkomingen kunnen wijzen en door de Informatiecommissaris, die organen kan adviseren over de naleving. Naleving van de actieve openbaarmakingsverplichting kunnen als zodanig niet worden afgedwongen bij de rechter. Als een burger toegang wil tot informatie die al via actieve openbaarmaking toegankelijk had moeten zijn, dient alsnog een verzoek tot informatie te worden ingediend.

(…)

Daarnaast is in artikel 3.3 een overeenkomstige regeling getroffen, voor de gevallen waarin een belanghebbende bezwaar heeft tegen actieve openbaarmaking. Ook dan dient een belanghebbende een voorlopige voorziening te vragen bij de bestuursrechter. De huidige Wob kent geen rechtsingang bij actieve openbaarmaking. Aansluiting is gezocht bij hetgeen in de Wob en in dit voorstel is geregeld voor derdebelanghebbenden bij besluiten op Wob-verzoeken. Overigens heeft de Afdeling bestuursrechtspraak belanghebbenden ook onder de huidige Wob een rechtsingang geboden bij actieve openbaarmaking op grond van artikel 8 van de huidige Wob door de openbaarmaking aan te merken als een besluit in de zin van de Awb.

(…)

Op grond van artikel 3.3 zal een orgaan bepaalde informatie altijd uit eigen beweging openbaar moeten maken. Dat wil zeggen dat het besluit om die informatie openbaar te maken achterwege kan blijven. Dergelijke openbaarmakingen zijn feitelijke handelingen, waartegen in beginsel geen bezwaar en beroep open staan. Organen zijn verplicht om deze informatie elektronisch ter beschikking te stellen Op grond van het tweede lid kan het orgaan in sommige gevallen (een deel van) de informatie niet openbaar maken, indien zulks op grond van één in artikel 5.1, eerste en tweede lid, of artikel 5.2 genoemde uitzonderingsgrond noodzakelijk is. In het onderstaande wordt hierop nader ingegaan.

Artikel 3.3 heeft uitsluitend betrekking op de daar genoemde informatie, niet op de informatie die ziet op de totstandkoming van de in artikel 3.3 genoemde informatie. De openbaarmaking van die onderliggende stukken valt onder de overige bepalingen van dit wetsvoorstel. De aard van die onderliggende stukken is divers, zodat het de voorkeur verdient om de openbaarheid van dergelijke stukken afhankelijk te maken van een belangenafweging en niet op voorhand in de wet vast te leggen.

Algemeen verbindende voorschriften zijn de belangrijkste categorie documenten in het eerste lid waarvan in het voorgestelde artikel 3.3 wordt bepaald dat zij uit eigen beweging openbaar moeten worden gemaakt. Dat spreekt voor zich als men bedenkt dat de inwerkingtreding afhankelijk is van de bekendmaking ervan. Ook vanuit het perspectief van de burger is openbaarheid van algemeen verbindende voorschriften een absoluut vereiste. Een bekend adagium wil dat de burger wordt geacht de wet te kennen. De openbaarmaking van wetten en een groot deel van de andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking, is grotendeels al geregeld in de Wet elektronische bekendmakingen. Voor zover openbaarmaking niet reeds op grond daarvan geschiedt, verplicht artikel 3.3 dus tot openbaarmaking daarvan. Openbaarmaking van ontwerpen van wetten en andere algemeen verbindende voorschriften waarover extern advies is gevraagd is nieuw; om die reden wordt ook parallel voorgesteld om artikel 26 van de Wet op de Raad van State te schrappen (zie de toelichting bij artikel 9.3). Overige besluiten van algemene strekking moeten worden bekendgemaakt overeenkomstig artikel 3:42 van de Awb door publicatie in een van overheidswege uitgegeven blad, een dagblad of een huis-aan-huisblad. Zij zijn dus naar hun aard openbaar. Ook voor deze besluiten geldt dat de inwerkingtreding afhankelijk is van de bekendmaking ervan. Ook voor deze besluiten is de kenbaarheid een absoluut vereiste.

In een democratische samenleving spreekt openbaarheid van vergaderstukken van vertegenwoordigende organen vanzelf. De gedrukte vergaderstukken en de handelingen van de Tweede en Eerste Kamer zijn openbaar en inmiddels via www.overheid.nl elektronisch toegankelijk. Ook vergaderstukken en verslagen van provinciale staten en gemeenteraad zijn in beginsel openbaar. De artikelen 25 van de Provinciewet en 25 van de Gemeentewet kennen echter een regeling voor het opleggen van een geheimhoudingsplicht. Op grond van de artikelen 23, vijfde lid, van de Provinciewet en 23, vijfde lid, van de Gemeentewet is de informatie waarop de geheimhoudingsplicht betrekking heeft niet openbaar. Deze artikelen gelden ten opzichte van de Wob als een uitputtende regeling, zodat de Wob op stukken die onder de geheimhoudingsplicht vallen, niet van toepassing is. In onderhavig voorstel van wet wordt dit systeem niet doorbroken. Uit de bijlage bij artikel 8.8 van het wetsvoorstel volgt dat de niet-openbare stukken en verslagen van provinciale staten, gemeenteraad en waterschapsbestuur eveneens zijn uitgezonderd.

De openbaarheid van emissiegegevens vloeit voort uit het Verdrag van Aarhus en is thans (voor zover het gegevens betreft die berusten bij de overheid) opgenomen in artikel 10, achtste lid, van de Wob. In dat artikel is de openbaarheid van emissiegegevens geformuleerd als uitzondering op de uitzonderingsbepalingen van artikel 10, tweede lid, van de Wob, waarbij de redactie van artikel 10, achtste lid, de praktijk weinig steun biedt bij de te nemen beslissing. Uit oogpunt van duidelijkheid en uitvoerbaarheid wordt voorgesteld te bepalen dat emissiegegevens verplicht openbaar gemaakt worden. Tot deze emissiegegevens behoren ook de gegevens over de bronnen van deze emissies, voor zover beschikbaar.

Het tweede lid, onderdeel k, ziet op documenten ter voorbereiding van besluitvorming over te voeren beleid of te treffen maatregelen die voornamelijk feitelijk materiaal betreffen. Het betreft studies, verkenningen, inventarisaties of rapportages die ambtelijk of door externe deskundigen zijn opgesteld op verzoek van het bestuursorgaan. Voor zover een bestuursorgaan de verplichting heeft periodiek een planning en een verantwoording op te stellen of anderszins dergelijke documenten opstelt, worden deze documenten op grond van het voorgestelde tweede lid, onderdeel h, actief openbaar gemaakt, behoudens de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2. Deze bepaling is met name van belang als dergelijke documenten niet toch al naar de Staten-Generaal, provinciale staten of de gemeenteraad worden gezonden. Op deze wijze kunnen zelfstandige bestuursorganen of diensten als de Belastingdienst of een inspectie inzichtelijk maken waar zij hun prioriteiten in de komende periode leggen en op welke wijze zij voorgenomen doelen hebben gerealiseerd. Met de bepaling wordt niet beoogd om individuele werkplannen of prestatieafspraken openbaar te maken.

Onder de beschikkingen van onderdeel l worden de beslissingen op bezwaar eveneens begrepen. Deze beschikkingen zijn openbaar, zodat mogelijke belanghebbenden in bezwaar en beroep kunnen gaan. Beschikkingen waarbij derdebelanghebbenden niet goed denkbaar zijn en waarvan op voorhand de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het geding is, zijn expliciet uitgezonderd. Dat betekent niet dat deze beschikkingen niet openbaar gemaakt mogen worden. Na een afweging aan artikel 5.1 zou best daartoe besloten kunnen worden. Maar er is geen verplichte openbaarmaking van de hier uitgezonderde beschikkingen.

Uit het vierde lid volgt dat openbaarmaking geschiedt binnen een week na vaststelling of ontvangst van de informatie. In het vijfde lid zijn vijf uitzonderingen hierop opgenomen. Het vijfde lid, onderdeel a, bepaalt dat de openbaarmaking van ontwerpen voor wetten en andere algemeen verbindende voorschriften waarover extern advies wordt gevraagd, alsmede deze adviezen, wordt uitgesteld tot de indiening bij de Tweede Kamer (bij wetten) of tot de bekendmaking (bij andere algemeen verbindende voorschriften), indien eerdere openbaarmaking afbreuk zou doen aan het doel van de wet of het algemeen verbindend voorschrift. Het kan daarbij gaan over belastingmaatregelen, die, als ze eerder bekend zijn, leiden tot een massaal beroep op de te wijzigen of af te schaffen regeling. Een ander voorbeeld betreft noodmaatregelen als een voorgenomen nationalisatie van een bank die in de problemen verkeert en die naar hun aard in het diepste geheim moeten worden voorbereid. Onderdeel b regelt een versnelde openbaarmaking. Bij met name vergaderstukken dient de informatie sneller openbaar gemaakt te worden. Daarom is bepaald dat de in het tweede lid genoemde vergaderstukken openbaar worden gemaakt gelijktijdig met de verzending aan de deelnemers.
Uit onderdeel b volgt dat openbaarmaking geschiedt zo snel mogelijk na vaststelling of ontvangst van de informatie. zodat de belanghebbende en belangstellende burger zijn inzichten tijdig ter kennis van het orgaan kan brengen, bijvoorbeeld door zich aan te melden als inspreker of door het schrijven van een brief die ter vergadering nog aan de orde kan komen. In onderdeel c is bepaald dat de agenda’s van de ministerraad, gedeputeerde staten, een college van burgemeester en wethouders en het dagelijks bestuur van een waterschap actief openbaar worden gemaakt, uiterlijk op de dag van de vergadering zelf. In de praktijk worden dergelijke agenda’s niet altijd ruim van tevoren opgesteld, althans worden zij vaak gewijzigd en aangevuld, zodat een eerdere openbaarmaking niet altijd haalbaar is.
De onderdelen d en e hebben betrekking op de rechten van derden bij actieve openbaarmaking. Het bestuursorgaan houdt met de openbaarmaking rekening met de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2. Daarbij kunnen ook de belangen van belanghebbenden een rol spelen. Een belanghebbende kan zijn, degene op wie de informatie betrekking heeft, de geadresseerde van een beschikking of een partij bij een overeenkomst of een convenant. Het kan zijn dat een belanghebbende het niet eens is met de toepassing van die uitzonderingen, meer precies met een weigering een uitzondering toe te passen. In dat geval dient de belanghebbende rechtsbescherming in te kunnen roepen. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij hetgeen in de huidige Wob en in dit voorstel is bepaald betreffende derdebelanghebbenden bij Wob-verzoeken. Deze kunnen binnen twee weken na bekendmaking van een besluit tot openbaarmaking de bestuursrechter vragen om een voorlopige voorziening te treffen. In een dergelijk geval houdt het bestuursorgaan de verstrekking aan de verzoeker aan tot twee weken na de bekendmaking van het besluit.
Bij de voorbereiding van een actief openbaar te maken besluit of ander stuk kan het bestuursorgaan al rekening houden met de mogelijke bedenkingen van belanghebbenden. Als van dergelijke bezwaren is gebleken, past het bestuursorgaan het vijfde lid, onderdeel d, toe. Wel dient de belanghebbende te weten dat hij de kans heeft om een voorlopige voorziening te vragen. Daarom is in het zesde lid bepaald dat het besluit om openbaar te maken aan de belanghebbende wordt medegedeeld en dat tevens wordt vermeld dat de termijn van twee weken is gaan lopen om een voorlopige voorziening te vragen. Naast een voorlopige voorziening zal de belanghebbende ook bezwaar moeten maken bij het bestuursorgaan, omdat anders het verzoek voor een voorlopige voorziening niet-ontvankelijk is.
Bij ingekomen stukken die actief openbaar gemaakt moeten worden, heeft het bestuursorgaan nog niet de gelegenheid gehad om te onderzoeken of tegen de openbaarmaking bedenkingen bestaan. Als het ingekomen stuk aanleiding geeft om te vermoeden dat dergelijke bedenkingen bestaan, kan het bestuursorgaan de openbaarmaking met twee weken aanhouden en de belanghebbende om een zienswijze vragen. Dit is geregeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel d. Deze bepaling is gebaseerd op artikel 4:8 van de Algemeen wet bestuursrecht, dat bij een Wob-verzoek van toepassing is, omdat het geldt voor alle besluiten waarvoor een aanvraag wordt gedaan. Een besluit tot actieve openbaarmaking wordt echter niet op aanvraag genomen, zodat artikel 4:8 Awb niet van toepassing is, en een aanvullende voorziening als in onderdeel c noodzakelijk is. Dat deze procedure niet standaard hoeft te worden toegepast is tot uitdrukking gebracht in de woorden «naar verwachting» die aan artikel 4:8 zijn ontleend. Blijkt van bedenkingen sprake te zijn, maar het bestuursorgaan acht deze niet zwaar genoeg om toepassing te geven aan de artikelen 5.1 en 5.2, dan past het bestuursorgaan onderdeel e toe en zendt de in het zesde lid bedoelde mededeling met het besluit tot openbaarmaking en de mededeling dat de termijn van twee weken is gaan lopen waarbinnen de belanghebbende een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter kan vragen. Deze mededeling is aangemerkt als een besluit, zodat de belanghebbende rechtsmiddelen kan aanwenden. Deze rechtsmiddelen kunnen alleen aangewend worden door een belanghebbende tegen het besluit informatie actief openbaar te maken, niet tegen de beslissing om de artikelen 5.1 of 5.2 toe te passen. Ook als een dergelijke mededeling achterwege is gebleven, zal de belanghebbende rechtsbescherming kunnen inroepen, zoals de Afdeling bestuursrecht dat thans ook mogelijk acht. Zie verder de toelichting bij artikel 3.1.

De actieve openbaarheid wordt in de Woo ten opzichte van de Wob bevorderd door het verplicht stellen van actieve openbaarmaking van bepaalde documenten (artikel 3.3).

(…)

De leden van de CDA-fractie stelden enige vragen naar aanleiding van paragraaf 3 van het advies van de Raad van State, waarin de vraag centraal staat of de geconstateerde problemen niet binnen het kader van de huidige Wet openbaarheid van bestuur opgelost kunnen worden, als het gaat om de flexibiliteit van de Wob en de plicht tot openbaarmaking die reeds in de Wob is vastgelegd. Daarnaast vroegen de leden van de CDA-fractie naar de keuze voor een geheel nieuwe wet, met alle gevolgen voor de uitvoering, en een nadere motivatie van het wetsvoorstel in het licht van het streven naar een kleinere overheid en de terugdringing van administratieve lasten binnen de overheid.
Naar aanleiding van de door de Raad van State geuite bezwaren hebben de initiatiefnemers het wetsvoorstel en de toelichting aangepast. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de huidige praktijk onder de huidige Wob niet zal veranderen in de door de initiatiefnemers voorgestane richting. Wellicht is de Wob flexibel genoeg om een dergelijke verandering mogelijk te maken, maar de Wob zal een dergelijke verandering niet als vanzelf bewerkstelligen. Voor een cultuurverandering is een externe prikkel nodig.
De initiatiefnemers verschillen met de Raad van State van mening op het punt van de actieve openbaarmaking. De Raad stelt dat artikel 8, eerste lid, van de Wob al in een verplichting tot actieve openbaarmaking voorziet en dat de opsomming in het voorgestelde artikel 3.3 van het wetsvoorstel niets toevoegt. De initiatiefnemers zien echter dat artikel 8 van de Wob in die zin niet wordt nageleefd dat in de praktijk geen sprake is van structurele actieve openbaarmaking van de in artikel 3.3 genoemde informatie. Er zijn wel voorbeelden van actieve openbaarmaking, maar het zijn er nog veel te weinig. Zo maakt de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) al veel onderwijsinformatie openbaar op data.duo.nl. Maar niet alle bestuursorganen hebben zo voortvarend een omslag ingezet als dit onderdeel van het Ministerie van OCW. De huidige Wob is duidelijk onvoldoende om bestuursorganen aan te zetten tot actieve openbaarmaking.

(…)

De leden van de VVD-fractie vroegen ook het openbaar maken van agenda’s, besluiten en besluitenlijsten van vergaderingen van de ministerraad nader te motiveren en daarbij in te gaan op de vraag hoe deze openbaarmaking zich verhoudt tot artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 26 van het Reglement van Orde van de Ministerraad. De initiatiefnemers zien hun voorstel op dit punt als een logische stap vooruit in een ontwikkeling, die al jaren gaande is. Volstrekte geheimhouding van de onderwerpen waarover de ministerraad beraadslaagt en besluit is inmiddels ondenkbaar.
Er wordt actief openbaarheid over betracht, door middel van persconferenties. Het openbaren van de besluiten en besluitenlijsten ligt in het logische verlengde van de openbaring van de agenda. Immers, wanneer de agenda bekend is, kunnen journalisten bij de wekelijkse persconferentie veel gerichter vragen stellen over hetgeen besloten is. Het is dan wel zo overzichtelijk dergelijke informatie ook schriftelijk te verstrekken. In België is die omslag al gemaakt. Daar wordt de agenda van de ministerraad wekelijks, voorafgaand aan de vergadering, online gezet. In ons land kan overigens wel indirect achterhaald worden over welke onderwerpen op het gebied van wetgeving de ministerraad een besluit heeft genomen. Zij verschijnen op de website van de Raad van State als «aanhangige adviezen».
Overigens kunnen onderdelen van de agenda’s, besluiten en besluitenlijsten van de openbaarmaking worden uitgezonderd, als op die onderdelen een of meer uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 van toepassing zijn. De initiatiefnemers wijzen er voorts op, dat hun voorstel niets afdoet aan de geheimhouding van het besprokene in de ministerraad, zoals vastgelegd in artikel 26 van het Reglement van orde. Overigens strekt artikel 26 zich niet mede uit tot de agenda’s en de besluitenlijsten van de ministerraad.
Met betrekking tot artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht geldt hetzelfde. Het ziet op het schenden van enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift verplicht is het te bewaren. Indien in de wet staat dat de agenda, besluiten en besluitenlijsten van de ministerraad geopenbaard moeten worden, valt een dergelijke openbaring niet onder de reikwijdte van dit strafrechtelijk artikel.

(…)

In reactie op de opmerking van de leden van de PvdA-fractie, dat alle adviezen van de Raad van State over wetgeving openbaar moeten worden, ook als het wetsvoorstel nooit aan de Kamer wordt voorgelegd, wijzen de initiatiefnemers erop dat ook onder de huidige regelgeving een advies over een wetsvoorstel dat niet wordt ingediend (of een algemene maatregel van bestuur die niet wordt vastgesteld) openbaar wordt gemaakt. Dit geschiedt door publicatie in de Staatscourant, samen met het nader rapport, dus pas als is besloten het voorstel niet in te dienen (of vast te stellen). Bij initiatiefwetten bestaat geen regeling over de openbaarmaking van adviezen van de Raad van State als de indiener zijn initiatief niet doorzet.

De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts hoe de initiatiefnemers de verplichting van de wetgever zien om inzichtelijk te maken met welke belangenverenigingen, lobbyisten en dergelijke informatie is uitgewisseld over een wetsvoorstel of beleid.
De initiatiefnemers willen, als het gaat om de wetgever, onderscheid maken tussen de regering en de Staten-Generaal. Als de regering adviezen vraagt over een wetsvoorstel, is naar de mening van de initiatiefnemers de adviesaanvraag met de conceptregeling, alsmede het uitgebrachte advies, openbaar. Dat is thans ook zo, als om die tekst wordt gevraagd, maar dergelijke adviesaanvragen worden niet standaard actief openbaar gemaakt. Wel bestaat op grond van aanwijzing 268 van de Aanwijzingen voor de regelgeving de verplichting dergelijke adviezen mee te zenden met de adviesaanvraag aan de Raad van State. Op grond van artikel 3.3 van het wetsvoorstel dient de regering de adviesaanvragen bij verzending en de adviezen bij ontvangst openbaar te maken. Op dit punt maken de initiatiefnemers niet langer onderscheid tussen het advies van de Raad van State en andere adviezen.
Als het gaat om informatie die aan de regering wordt gezonden door lobbyisten of individuele burgers, gaat een algemene actieve openbaarmakingsplicht naar het oordeel van de initiatiefnemers te ver. Dat zou betekenen dat bijna alle correspondentie actief openbaar gemaakt moet worden. Brieven van lobbyisten dienen echter wel in het register van artikel 3.2 te worden opgenomen, zodat ze opvraagbaar zijn. In beginsel zijn dergelijke stukken openbaar.
De Staten-Generaal vragen niet vaak om adviezen, maar krijgen wel veel informatie van deskundigen, lobbyisten en belangenorganisaties. Voor de Staten-Generaal geldt net als voor de gemeenteraad en provinciale staten op grond van het voorgestelde artikel 3.3 wel een openbaarmakingsplicht voor ingekomen stukken, waaronder brieven van lobbyisten, ook weer met inachtneming van de uitzonderingsgronden. De in het verslag genoemde brieven van Vewin, Netbeheer Nederland en VNO-NCW en MKB-Nederland zouden daarom, als dit wetsvoorstel al in werking was getreden, via de website van de Tweede Kamer toegankelijk moeten zijn.

(…)

De vraag van de leden van de SGP-fractie of de openbaarheid ook geldt voor adviezen over initiatiefvoorstellen kunnen de initiatiefnemers bevestigend beantwoorden. Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel a, van het wetsvoorstel maakt geen uitzondering voor initiatiefvoorstellen. Huidige praktijk is al dat het wetsvoorstel dat aan de Raad van State wordt voorgelegd, bij initiatiefwetten ten tijde van de adviesaanvraag al als Kamerstuk is gedrukt. De adviezen kunnen zowel als Kamerstuk als via de website van de Raad van State openbaar gemaakt worden zodra de Raad het advies heeft vastgesteld.

(…)

Het voorgestelde artikel 3.1 komt materieel overeen met artikel 8 van de Wob. Het voorgestelde artikel 3.3 geeft hieraan nadere invulling door de documenten op te sommen die in ieder geval actief openbaar gemaakt moeten worden, uiteraard voor zover geen uitzonderingsgrond van toepassing is. De burgemeesters van Rotterdam en ’s-Gravenhage pleiten in de door de hier aan het woord zijnde leden aangehaalde brief wel voor vergroting van de actieve openbaarheid, maar stellen voor om een zorgplichtbepaling op te nemen die ertoe leidt dat een bestuursorgaan beleid ontwikkelt over de invulling van de actieve openbaarmakingsplicht. De initiatiefnemers achten een dergelijke zorgplichtbepaling te weinig concreet om verandering te bewerkstelligen ten opzichte van het huidige artikel 8 van de Wob. De evaluatie uit 2004 gaf al aan dat de huidige Wob voor bestuursorganen te weinig concrete normen biedt als het gaat om actieve openbaarheid. De initiatiefnemers verwachten dat een zorgplichtbepaling niet die normen en duidelijkheid biedt waaraan veel bestuursorganen blijkens de evaluatie behoefte hebben.

(…)

De leden van de fractie van de PvdA vroegen in hoeverre de initiatiefnemers bij de verplichting tot actieve openbaarmaking van beschikkingen en bezwaarprocedures in individuele gevallen rekening hebben gehouden met de inspanningen van die openbaarmaking, terwijl het publieke belang bij die actieve openbaarmaking mogelijk moeilijker aantoonbaar is.
De initiatiefnemers hebben een aantal categorieën van beschikkingen waarbij de belangen van derden geen rol spelen (belastingen, uitkeringen) of waarbij strafsancties worden opgelegd, van de actieve openbaarheid uitgezonderd. Dit omdat de vraag of deze beschikkingen openbaar moeten zijn, beter in het kader van een verzoek kan worden afgewogen of in een bijzondere wettelijke bepaling als het voorgestelde artikel 12v van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt (wetsvoorstel 33 622). Van andere beschikkingen, waarbij dus in beginsel de mogelijkheid bestaat dat derden belanghebbende zijn en in dat geval het belang van actieve openbaarmaking is gegeven, kan een bestuursorgaan bij de voorbereiding heel goed informeren bij de aanvrager of er tegen actieve openbaarmaking bedenkingen bestaan. Deze bedenkingen kunnen worden afgewogen, waarna bijvoorbeeld persoonsgegevens niet openbaar worden gemaakt. Waar bij een verzoek om informatie meestal bezwaar en beroep wordt ingesteld wegens het niet-openbaar maken van informatie, kan bij actieve openbaarmaking alleen bezwaar en beroep worden ingesteld tegen het openbaar maken, dus als de bedenkingen van de aanvrager van de beschikking worden gepasseerd (bijvoorbeeld omdat uit jurisprudentie blijkt dat de bedenking geen hout snijdt). De initiatiefnemers verwachten niet dat heel vaak sprake zal zijn van beroep bij actieve openbaarmaking.

De leden van de fractie van de PvdA vroegen voorts waarom actieve openbaarmaking per se binnen een week nodig is.
De initiatiefnemers hebben voorgesteld om de termijn voor actieve openbaarmaking in de gevallen van artikel 3.3, te stellen op één week, uitzonderingen daargelaten. Ook in gevallen derden tegen deze openbaarmaking bezwaar hebben, geldt een langere termijn. De actieve openbaarmaking verliest een deel van zijn betekenis als deze pas na enig tijdsverloop plaats vindt. De initiatiefnemers denken dat bij documenten die het bestuursorgaan zelf opstelt, de openbaarmaking vast onderdeel van de procedure kan zijn en dus routinematig kan gebeuren. Eventuele afweging van in artikel 5.1 of 5.2 opgenomen uitzonderingsgronden en het nagaan of een belanghebbende bedenkingen tegen openbaarmaking heeft, maken dan onderdeel uit van die procedure. Dan is voor het openbaar maken een week in het huidig geautomatiseerde tijdperk nog lang.
Bij ingekomen stukken geldt de verplichting tot openbaarmaking alleen voor de Staten-Generaal, provinciale staten en de gemeenteraad (artikel 3.3, tweede lid, onderdeel a), en voor andere bestuursorganen bij adviezen (artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e) en bij andere extern opgestelde documenten (artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k). Dat is een zodanig overzichtelijke categorie dat ook daar actieve openbaarmaking binnen een week tot de mogelijkheid moet behoren. Overigens kunnen de adviezen, als zij afkomstig zijn van een ander bestuursorgaan, ook al door dat bestuursorgaan bij de verzending openbaar zijn gemaakt

(…)

De leden van de fractie van D66 wezen op het verschil tussen concepten en definitieve versies van verslagen en besluiten en vroegen op welke versie artikel 3.3 dan van toepassing is.
In artikel 3.3 is met betrekking tot verslagen alleen de openbaarmaking van verslagen van de Staten-Generaal, provinciale staten, de gemeenteraad en het algemeen bestuur van het waterschap voorgeschreven. Daarvan ligt openbaarmaking voor de hand, voordat in een volgende vergadering over dat verslag wordt beraadslaagd. Zo maakt de Tweede Kamer via internet ongecorrigeerde stenografische verslagen openbaar, die na verloop van tijd worden vervangen door gecorrigeerde verslagen. Een dergelijke werkwijze vloeit voort uit het openbare karakter van de betreffende vergadering.
Als van een besluit in artikel 3.3 de openbaarmaking is voorgeschreven, heeft dat betrekking op een definitieve, vastgestelde, versie.

In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel l, is voorgesteld de bestuurlijke strafsanctie uitgezonderd van de verplichte openbaarmaking van beschikkingen. Dat verhoudt zich niet goed met een verplichte openbaarmaking van de rapportage waarop een dergelijke sanctie is gebaseerd, zoals is opgenomen in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel g. De indieners stellen daarom voor rapporten die tot stand zijn gekomen in het kader van toezicht op de naleving van wettelijk voorschriften eveneens uit te zonderen van verplichte actieve openbaarmaking en onderdeel g te schrappen. Een en ander betekent niet dat bestuursorganen dergelijke rapporten of daarop gebaseerde beschikkingen niet langer openbaar mag maken. Dat mag nog steeds op grond van het voorgestelde artikel 3.1, maar het is niet langer verplicht. Het bestuursorgaan heeft daardoor meer tijd voor overleg met de bedrijven waarover wordt gerapporteerd en kan een eigen beleid voeren waarbij bijvoorbeeld in bagatelzaken de actieve openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Op grond van het in deze nota gewijzigde artikel 3.1 staat buiten twijfel dat ook bij een openbaarmaking op grond van artikel 3.1 een belanghebbende tegen deze openbaarmaking rechtsbescherming kan inroepen.
Voorts wordt aan artikel 3.3 een bepaling toegevoegd, op grond waarvan een bestuursorgaan verslag doet van de toepassing van de uitzonderingsgronden bij een verplichte actieve openbaarmaking. Daarmee wordt duidelijk wanneer bij een actieve openbaarmaking een deel van het document niet openbaar wordt gemaakt.

In artikel 3.3, derde lid, onderdeel b, was een verwijzing niet aangepast aan een wijziging van artikel 3.3, tweede lid, in de eerste nota van wijziging.

In de eerste termijn van de Kamer is aangegeven dat de termijn van een week waarbinnen informatie actief openbaar moet worden gemaakt, te kort is. De indieners zien daarin aanleiding om deze termijn ter verruimen tot twee weken. Hiertoe wordt artikel 3.3, vierde lid, van het wetsvoorstel gewijzigd.

In artikel 3.3, eerste lid, Woo wordt onderdeel a gesplitst in twee onderdelen (a en c) en vervalt het huidige onderdeel c over emissiegegevens.

Het huidige onderdeel a betreft de actieve openbaarmaking van wetten en andere algemeen verbindende voorschriften, alsmede de ontwerpen waarover extern advies is gevraagd. De wetten en andere algemeen verbindende voorschriften worden reeds actief openbaar gemaakt; bij de versies waarover advies wordt gevraagd is dat nog niet standaard. Door onderdeel a te splitsen, wordt het mogelijk om de verplichting tot openbaarmaking van de adviesversies (het nieuwe onderdeel c) op een zelfstandig tijdstip in te voeren. In het nieuwe onderdeel c is tevens toegevoegd het ontwerp van een ander besluit van algemene strekking waarover extern advies wordt gevraagd.

Het huidige onderdeel c betreft de ongeclausuleerde actieve openbaarmaking van emissiegegevens. Dit onderdeel is in deze vorm niet uitvoerbaar, nu emissiegegevens in verschillende vormen in documenten kunnen zijn vastgelegd. Het kan gaan om rapporten of onderzoeken, maar ook om onderdelen van een vergunning of een vergunningaanvraag. In een aantal gevallen geldt reeds een actieve openbaarmakingsverplichting, zoals voor de milieueffectrapportages in de artikelen 7.27, 7.29 en 7.30 van de Wet milieubeheer. Daarnaast worden veel emissiegegevens openbaar gemaakt bij de toepassing van afdeling 3.4 Awb bij het ter inzage leggen van stukken ten behoeve van inspraak bij de voorbereiding van een besluit. Beschikkingen waarin emissiegegevens zijn opgenomen, worden openbaar op grond van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, Woo. Andere besluiten dan beschikkingen worden openbaar bij hun bekendmaking, aangezien bekendmaking een voorwaarde is voor de inwerkingtreding van dergelijke besluiten.

In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel a, Woo is de omschrijving op twee punten aangepast. Dit onderdeel heeft betrekking op de actieve openbaarmaking van bij Staten-Generaal, provinciale staten, gemeenteraad en algemene besturen van waterschappen ingekomen stukken. De term ‘ingekomen stukken’ wordt vervangen door ‘ter behandeling ingekomen stukken’, zodat post die geen aanleiding geeft tot behandeling, zoals reclamefolders, niet openbaar gemaakt hoeft te worden. Daarnaast worden de ingekomen stukken die betrekking hebben op individuele gevallen van de verplichte openbaarmaking uitgesloten. Deze zouden in de meeste gevallen niet actief openbaar gemaakt worden wegens de bescherming van persoonlijke levenssfeer, maar dat vergt een afweging en op grond van artikel 3.3, zevende lid, Woo zou van de beslissing om een ingekomen stuk wegens de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet openbaar te maken, mededeling moeten worden gedaan. Met de aanscherping komen die afweging en die mededeling te vervallen.

In het tweede lid, onderdeel e, betreffende adviezen van adviescolleges of commissies is een aanscherping aangebracht. Van de verplichte actieve openbaarmaking worden uitgesloten de adviezen die betrekking hebben op individuele gevallen. Deze inperking heeft betrekking op bezwaarcommissies, commissies in de sfeer van personeelszaken of andere onderwerpen waarbij de advisering gaat over een individu. Overigens geldt de verplichting tot openbaarmaking alleen voor adviezen en adviesaanvragen aan colleges of commissies die bij besluit van een bestuursorgaan zijn ingesteld.

Tussen artikel 3.3, tweede lid, onderdelen g en i (nieuw), is de afbakening verschoven. Onderdeel g is beperkt tot de jaarplannen (waaronder begrotingen) en jaarverslagen van bestuursorganen. De evaluaties en andere documenten die in onderdeel g werden genoemd, zijn verplaatst naar onderdeel i. Het gaat bij onderdeel g om informatie op het niveau van het bestuursorgaan. Ook onderdelen als directies en afdelingen maken wel jaarplannen, maar het belang van dergelijke documenten is niet zodanig dat actieve openbaarmaking van dergelijke documenten moet worden voorgeschreven. In onderdeel i is de term ‘documenten’ vervangen door ‘onderzoeken’ om duidelijker te maken waar het bij dit onderdeel om te doen is. Daarnaast is het onderdeel gesplitst in twee typen onderzoeken, te weten onderzoeken naar het functioneren van de eigen organisatie en onderzoeken ter voorbereiding of evaluatie van beleid of uitvoering die voornamelijk feitelijk materiaal bevatten. Bij het actief openbaar maken van een onderzoek naar het eigen functioneren zal een bestuursorgaan niet alleen moeten afwegen of een uitzonderingsgrond van toepassing is, maar zal van het bestuursorgaan worden verwacht dat het ook inhoudelijk reageert op het onderzoek. Door deze categorie onderzoeken apart te benoemen kan in het vijfde lid een ruimere termijn voor de openbaarmaking worden vastgesteld, waardoor een bestuursorgaan meer tijd heeft om ook die inhoudelijke reactie te geven. In de tweede categorie onderzoeken hebben tevens de evaluaties uit onderdeel g een plaatst gevonden.

Uit de MKBA is gebleken dat de term ‘onderzoeken’ nog steeds heel breed kan worden uitgelegd. Met name bij onderzoek in het kader van uitvoering zijn grote aantallen gevonden van onderzoeken die deel uitmaken van het primaire proces van de uitvoering. De initiatiefnemers hebben het oog op interne of externe onderzoeken die gaan over het beleid of de organisatie van de uitvoering. Kenmerk van dergelijke onderzoeken is dat zij buiten de lijn of de normale stafadvisering plaatsvinden. Het primaire proces van een uitvoeringsorganisatie is daarbij slechts van belang, voor zover onderzoek wordt gedaan over de uitvoering, zoals een uitvoeringstoets of een evaluatie, niet als het onderzoek onderdeel vormt van onderdeel van die uitvoering. De verplichte actieve openbaarmaking zie dus niet op een uitzoekklus in opdracht van het afdelingshoofd, niet op een interne of juridische adviezen en niet op onderzoeken die deel uitmaken van het normale uitvoeringsproces (zoals bodemonderzoeken of metingen in het kader van stadsontwikkeling, die overigens vaak al op grond van afdeling 3.4 Awb in samenhang met een vergunningaanvraag ter inzage worden gelegd). Wel bijvoorbeeld de onderzoeken van de Auditdienst Rijk (of een vergelijkbaar onderzoek dat door een externe partij wordt verricht). Zo zijn onderzoeken van de Dienst Uitvoering Onderwijs naar de bekostiging van individuele scholen geen onderzoek in de zin van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i, Woo, maar wel een niet op handhaving van individuele gevallen gericht algemeen onderzoek naar de naleving van bekostigingsregels door scholen. De initiatiefnemers gaan er, gelet op de onderzoeken die reeds openbaar worden gemaakt, vanuit dat in de onderzoeken die zij op het oog hebben, weinig tot geen uitzonderingsgronden van toepassing zijn, zodat deze onderzoeken in de meeste gevallen behoren tot de categorie eenvoudig openbaar te maken.

De initiatiefnemers hebben dit onderdeel i naar aanleiding van de MKBA nader aangescherpt om buiten twijfel te stellen dat de verplichte actieve openbaarmaking minder ver strekt dan in de MKBA is aangenomen. In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i, sub 1, wordt met de term “de wijze van functioneren” aangegeven dat het onderzoek betreft dat ziet op het feitelijk functioneren in het verleden en niet een onderzoek naar mogelijke veranderingen, bijvoorbeeld in het kader van een reorganisatie, waaruit vervolgens nog gekozen moet worden. In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i, wordt subonderdeel 2, zo geformuleerd dat duidelijk wordt dat de woorden “voorbereiding en evaluatie” ook op de uitvoering, de naleving en handhaving van het beleid betrekking hebben. Daarmee wordt aangegeven dat de actieve openbaarmaking ziet op onderzoeken over de uitvoering of de handhaving, niet op onderzoeken die worden verricht in het kader van de uitvoering of de handhaving, zoals onderzoeken in het kader van stadsontwikkeling of een inspectiebezoek. Daarbij moet het begrip “evaluatie” zo worden uitgelegd dat niet alleen formele evaluatieonderzoeken worden bedoeld, maar ook andere onderzoeken die een, individuele gevallen overstijgend, algemeen beeld geven van het beleid of de uitvoering.

Desgevraagd hebben de opstellers van de MKBA verklaard dat het totaal aantal nieuw actief openbaar te maken onderzoeken op basis van de wijziging wordt geschat op 6750 in plaats van 135.000, waarvan 5850 voor gemeenten, 450 voor provincies en 450 voor waterschappen. Dit leidt tot een schatting van de kosten van actieve openbaarmaking van onderzoeken voor gemeenten van €136.500, voor provincies van € 10.500 en voor waterschappen van eveneens € 10.500. De totale kosten van het openbaar maken van onderzoeken die thans nog niet openbaar worden gemaakt, bedraagt daarmee €157.500, hetgeen een verlaging inhoudt met € 4,1 mln. ten opzichte van de in de MKBA opgenomen berekeningen.[1]

In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel h, wordt thans bepaald dat beslissingen over uitgaven hoger dan € 250.000,- actief openbaar gemaakt worden. Hiermee werd gedoeld op zowel privaatrechtelijke uitgaven (inkoop van goederen of diensten) als publiekrechtelijke uitgaven. Op de privaatrechtelijke uitgaven is echter de Aanbestedingswet 2012 van toepassing. Deze wet kent een eigen uitputtend openbaarmakingsregime, dat op grond van artikel 8.8 Woo voorgaat op de Woo, zodat de openbaarmakingsplicht van artikel 3.3 niet van toepassing is. De gedachte daarbij is dat het aanbestedingstraject op zichzelf transparant moet zijn, maar dat de uiteindelijk overeengekomen prijs uit concurrentieoverwegingen niet openbaar mag zijn. Voor wat betreft publiekrechtelijke uitgaven is er een overlap met subsidiebeschikkingen die onderdeel uitmaken van de actief openbaar te maken beschikkingen. Om deze reden kan onderdeel h worden geschrapt.

De opmerkingen uit de impactanalyse over artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j (nieuw), de actief openbaar te maken beschikkingen, zijn verwerkt door aan de opsomming drie onderdelen toe te voegen, waarmee het risico van een niet-uitputtende opsomming is weggenomen. De eerste heeft betrekking op beschikkingen waarin bijzondere persoonsgegevens zijn opgenomen. Deze zouden op grond van artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c, van de Woo toch niet openbaar gemaakt mogen worden, maar daar is dan een afweging nodig die weer actief openbaar moet worden gemaakt, terwijl dat geen toegevoegde waarde heeft. De tweede betreft subsidiebeschikkingen aan natuurlijke personen. In die categorie zal vaak de belangenafweging ten faveure van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer uitvallen. Een verplichting tot actieve openbaarmaking, waarbij dan iedere keer dat niet openbaar wordt gemaakt, hiervan verantwoording moet worden afgelegd, is daarmee niet doelmatig. Overigens is denkbaar dat bij een verzoek om informatie de afweging bij een individuele beschikking anders kan uitvallen en de beschikking naar aanleiding van het verzoek wel openbaar wordt gemaakt. Tot slot is een algemene uitzondering opgenomen voor beschikkingen waarbij geen belangen van derden zijn betrokken. Ook in die gevallen zal de belangenafweging in veel gevallen in het voordeel van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer uitvallen. Deze uitzondering geldt niet voor subsidiebeschikkingen aan anderen dan natuurlijke personen. Hoewel bij die beschikkingen (als deze geen onderdeel uitmaken van een tender) doorgaans geen belangen van derden zijn betrokken, is het belang van de openbaarheid van de besteding van publieke middelen in het algemeen groter dan het belang van de ontvanger om de om de beschikking niet openbaar te maken. Veel subsidies worden al actief openbaar gemaakt. Zo maakt de Rijksdienst voor ondernemend Nederland de subsidies aan agrarische ondernemers openbaar. Ook zijn datasets over subsidies beschikbaar gesteld.^[2]

Naast de aanpassing van het tweede lid, onderdeel j (nieuw), is tevens het derde lid verduidelijkt, in die zin dat in onderdeel b helderder is gemaakt dat bij de amvb de ruime uitzondering van onderdeel j kan worden ingeperkt.

In de MKBA wordt voorts geadviseerd de actieve openbaarmaking van oordelen over klachten (artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k (nieuw), Woo) te schrappen, omdat er geen toegevoegde waarde zou zijn ten opzichte van het register van klachten dat een bestuursorgaan reeds jaarlijks openbaar moet maken. Het gaat hier om de oordelen van bestuursorganen over klachten of klaagschriften die bij die bestuursorganen zijn ingediend op basis van hoofdstuk 9 van de Awb. Bestuursorganen zijn op grond van artikel 9:12a Awb verplicht jaarlijks een register te publiceren van ontvangen klachten, maar die verplichting houdt niet in dat daarbij ook openbaar wordt gemaakt waar die klachten over gaan en hoe deze klachten zijn behandeld. Om die reden heeft het actief openbaar maken van oordelen over klachten, anders dan de opstellers van de MKBA menen, een toegevoegde waarde. Bovendien zijn op internet deze registers onvindbaar, zodat de naleving van deze bepaling twijfelachtig is. Jaarrekeningen van ministeries bevatten bijvoorbeeld vaak alleen aantallen klachten of soms zelf alleen de percentages klachten die binnen de wettelijke termijn zijn afgehandeld. De initiatiefnemers hebben de aanbeveling omtrent de actieve openbaarmaking van oordelen over klachten dan ook niet overgenomen. Zij hechten aan de openbaarmaking van de inhoud van de klacht, het betreffende organisatieonderdeel en de wijze van afhandeling door het bestuursorgaan. Deze elementen zijn vaste onderdelen van de oordelen in individuele klachten. Deze oordelen kunnen zo worden opgesteld dat zij geschikt zijn voor publicatie, zodat voor de openbaarmaking geen nadere bewerking nodig is.

Artikel 3.3, vierde lid, werd in de impactanalyse zo uitgelegd dat de daar genoemde termijn van twee weken ook zou gelden voor andere documenten dan die in artikel 3.3, eerste en tweede lid, werden genoemd. Om die reden wordt in het vierde lid thans uitdrukkelijk bepaald dat deze termijn alleen geldt voor de in artikel 3.3, eerste en tweede lid, genoemde documenten en dus niet voor openbaarmakingen op grond van artikel 3.1. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat voor die documenten een termijn van twee weken in beginsel een redelijke termijn is. Immers, de werkzaamheden die nodig zijn voor de actieve openbaarmaking, zoals het anonimiseren en het overleg met derdebelanghebbenden, kunnen worden verricht voorafgaand aan de vaststelling van het document, dus voordat de termijn van twee weken gaat lopen. Wel is het zo dat de initiatiefnemers erkennen dat hiervoor werkprocessen moeten worden aangepast en dat het bestuur de tijd moet krijgen om die aanpassingen te verrichten. In artikel 10.2a is hiervoor een voorziening opgenomen. Een en ander zal worden uitgewerkt in het in artikel 6.2 bedoelde meerjarenplan. Bij ontvangen documenten kunnen geen werkzaamheden worden verricht voorafgaand aan de aanvang van de twee weken. Daar was in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel f (nieuw), al rekening mee gehouden door de termijn van twee weken te verlengen met de tijd die nodig is om overleg te voeren met eventuele derdebelanghebbenden.

De termijn van artikel 3.3, vierde lid, gaat pas lopen als het document is vastgesteld, zodat de noodzakelijke voorbereidingen (zoals anonimiseren en verwijderen van andere onderdelen waarop een uitzonderingsgrond van toepassing is) kunnen worden gedaan bij de voorbereiding van het document. Onder vaststellen wordt ook verstaan het gereedmaken van een conceptvoorstel voor extern advies als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c, Woo. Bij verplicht openbaar te maken ingekomen stukken wordt de termijn van twee weken verlengd met de tijd die nodig is om de belangen van derden te onderzoeken. Voor stukken die op basis van de inspanningsverplichting van artikel 3.1 openbaar worden gemaakt, geldt dus geen termijn.

In het vijfde lid wordt een nieuwe onderdeel b ingevoegd. Traditioneel worden op Prinsjesdag de in artikel 105 van de Grondwet bedoelde jaarlijkse begrotingen van de departementen bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. De in te dienen voorstellen worden daarmee openbaar. Daarin brengt de Woo geen verandering. Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c, en tweede lid, onderdeel e, brengen mee dat bij een eerdere adviesaanvraag de adviesversie van een begrotingswet dan al actief openbaar gemaakt zou worden. Hetzelfde geldt voor het uitgebrachte advies. Voor begrotingswetten wordt in het algemeen geen openbare consultatieronde gehouden, maar wel brengt de Afdeling advisering van de Raad van State over begrotingswetten advies uit.

De periode voorafgaand aan de indiening van begrotingswetten is een periode van intensief politiek overleg. Bij een gewoon wetsvoorstel verloopt de besluitvorming lineair, dat wil zeggen een eerste concept wordt (inter)departementaal besproken, een volgend concept wordt in internetconsultatie gebracht en besproken met stakeholders, waarna het voorstel via de ministerraad voor advies wordt voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, waarna tot slot dat advies wordt verwerkt in de versie die uiteindelijk aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Bij een begrotingswet wordt aangegeven voor welke doelen welke middelen worden ingezet, maar die middelen zijn naar hun aard beperkt, zodat een keuze voor het ene doel leidt tot een verminderde ambitie op een ander doel. Het intensief politiek overleg kan er toe leiden dat voor bepaalde doelen ten opzichte van eerdere versies uiteindelijk minder middelen ter beschikking worden gesteld. Dat maakt het besluitvormingsproces bij begrotingswetten minder lineair. Als die eerdere versies van een begrotingswet openbaar zijn, beperkt dat de politieke ruimte om op keuzes terug te komen en met middelen te schuiven. Dat komt de kwaliteit van het openbaar bestuur niet ten goede. Daarom wordt de actieve openbaarmaking uitgesteld voor de adviesaanvragen en de adviezen over voorstellen van algemene begrotingswetten door toevoeging van een nieuw onderdeel b aan artikel 3.3, vijfde lid. Voor de openbaarheid en de democratische bestuursvorming is dat niet erg, omdat slechts sprake is van uitstel van actieve openbaarmaking en het debat op korte termijn in de Staten-Generaal gevoerd zal worden. Deze uitzondering geldt tevens voor wetsvoorstellen die de begroting wijzigen, voor slotwetten en de daarbij gevoegde jaarverslagen (de stukken die betrekking hebben op de verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk als bedoeld in artikel 105, derde lid, van de Grondwet). Met de zinsnede “bijbehorende toelichtende stukken” wordt gedoeld op documenten zoals de Miljoenennota en de Voorjaarsnota. Onder de stukken die pas openbaar worden met de toezending aan de Tweede Kamer vallen onder meer de rapporten over het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer en de rapporten van de Auditdienst Rijk over de jaarverslagen. Apart is opgenomen een omschrijving van het zogeheten “pakket belastingplan”. Het pakket belastingplan is geen op artikel 105 van de Grondwet gebaseerd stuk, maar hangt zodanig samen met het op Prinsjesdag te presenteren te voeren regeringsbeleid (zie ook artikel 65 Grondwet), dat het eveneens is uitgezonderd van de verplichte actieve openbaarmaking. Omdat artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel b, Woo is opgenomen op de bijlage bij artikel 8.8 Woo, kan zolang het wetsvoorstel niet is ingediend, niet om de adviesaanvragen, de adviezen of de onderzoeken over de begrotingsstukken, de verantwoordingsstukken of het pakket belastingplan worden gevraagd.

Daarnaast wordt artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a aangepast aan het nieuwe artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c. Tevens wordt in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel e, voor de openbaarmaking van onderzoeken naar het functioneren van een bestuursorgaan een aparte termijn van vier weken vastgesteld. Zie hierboven bij de toelichting op artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i, Woo. In het vijfde en zesde lid worden in verband met de nieuwe onderdelen van het vijfde lid enige verwijzingen aangepast.

Met het nieuwe artikel 3.3, achtste lid, wordt de suggestie die de impactanalyse bij het register maakte voor een basis om regels te stellen voor een uniforme uitvoeringspraktijk, overgenomen voor de actieve openbaarmaking. Met de bepaling wordt het mogelijk dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor specifieke actieve openbaarmakingen nadere regels stelt, zoals een model, een voorgeschreven tool of standaard, of een voorgeschreven locatie op internet, zodat geïnteresseerde burgers soortgelijke documenten van verschillende bestuursorganen gemakkelijk kunnen vinden.

[1] Memo Ecorys 7 november 2018, als bijlage bij deze memorie gevoegd.

[2] https://data.overheid.nl/data/dataset/subsidieoverzichten-rijk en http://opendata.rijksbegroting.nl/#dataset_2.

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het belang van actieve openbaarheid niet kan worden overschat. Een systematische ontsluiting van voor burgers relevante informatie draagt bij aan inzicht in de bestuursvoering en is daarmee onmisbaar voor democratische participatie en controle van het bestuur.[1] De bevoegdheid van artikel 8 Wob om documenten actief openbaar te maken wordt door de bestuursorganen onvoldoende gebruikt. Kern van de Woo is daarom een opsomming van verplicht openbaar te maken documenten. Artikel 3.3 strekt daartoe.

Artikel 3.1 geeft aan dat organen zoveel mogelijk informatie uit eigen beweging openbaar moeten maken. Deze brede verplichting krijgt invulling doordat artikel 3.3 aangeeft welke soorten informatie in ieder geval openbaar moet worden gemaakt. Daarmee wordt de benodigde prioriteit gelegd op informatie die met name van belang is voor de democratische samenleving. Bepaalde categorieën van informatie zijn van dusdanig belang voor individuen en voor de samenleving als geheel dat openbaarmaking niet achterwege kan blijven. In de eerste plaats gaat het dan om informatie die vanuit rechtsstatelijk oogpunt van groot belang is, namelijk regels die burgers kunnen binden.

Daarnaast kan ook andere informatie van groot belang zijn, zoals informatie over het functioneren van de belangrijke organen van de Staat, over het tot stand komen en uitvoeren van beleid en de besteding van publiek geld. Om informatie die op deze onderwerpen betrekking heeft in ieder geval openbaar te laten worden, zijn in artikel 3.3 categorieën van informatie opgenomen die door bestuursorganen verplicht openbaar moeten worden gemaakt.[2] Bij deze soorten informatie moet niet worden afgewacht tot een verzoek wordt ingediend. Overigens bepaalt artikel 19 van de Wet Milieubeheer al dat bestuursorganen informatie verstrekken over “de openbare verantwoordelijkheden en functies die het heeft alsmede de openbare diensten die het verleent met betrekking tot het milieu”.

Artikel 3.3 is als volgt opgebouwd. In het eerste en tweede lid zijn de categorieën documenten opgesomd die een bestuursorgaan verplicht openbaar moet maken. In het eerste lid is sprake van ongeclausuleerde openbaarmaking. Van de in het eerste lid opgenomen informatie, zoals over wet en regelgeving maar ook over de bereikbaarheid van bestuursorganen, is immers ondenkbaar dat sprake zou zijn van een uitzonderingsgrond. In het tweede lid kan de openbaarmaking worden beperkt door de toepassing van de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo. Zo kunnen bij beschikkingen of oordelen over klachten de namen van de geadresseerden uit de actief openbaar te maken versies worden verwijderd ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

Op grond van artikel 3.3 zal een bestuursorgaan bepaalde informatie altijd uit eigen beweging openbaar moeten maken. Dat wil zeggen dat het besluit om die informatie openbaar te maken achterwege kan blijven. Dergelijke openbaarmakingen zijn feitelijke handelingen, waartegen in beginsel geen bezwaar en beroep open staan. Uitzondering vormt informatie waarvan een bestuursorgaan kan vermoeden dat een belanghebbende mogelijk bedenkingen heeft bij actieve openbaarmaking. Een eventueel bezwaar en beroep heeft geen schorsende werking. In die gevallen wordt de voorgenomen openbaarmaking aangehouden tot de belanghebbende in de gelegenheid is gesteld de openbaarmaking door de voorzieningenrechter te laten toetsen. Bestuursorganen zijn verplicht om deze informatie elektronisch ter beschikking te stellen.

Artikel 3.3 heeft uitsluitend betrekking op de in het artikel genoemde informatie, niet op de informatie die ziet op de totstandkoming van de in artikel 3.3 genoemde informatie. Als van een besluit in artikel 3.3 de openbaarmaking is voorgeschreven, heeft dat slechts betrekking op de uiteindelijke versie. Tot openbaarmaking van die onderliggende stukken kan worden besloten na een verzoek op grond van artikel 4.1 of ambtshalve op grond van artikel 3.1. De aard van die onderliggende stukken is divers, zodat het de voorkeur verdient om de openbaarheid niet op voorhand in de wet vast te leggen.

Veel van de in artikel 3.3 opgesomde informatie wordt al openbaar gemaakt. Dat is echter nog niet altijd vanzelfsprekend en het gebeurt ook niet altijd snel genoeg. De verplichte openbaarmaking moet elektronisch geschieden, binnen twee weken nadat de informatie tot stand is gekomen), met dien verstande dat voor een aantal categorieën een afwijkende termijn geldt (vijfde lid). Overigens is artikel 3.3 ontleend aan van de verplichting uit artikel 9 van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie zoals dat artikel is gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU van 26 juni 2013, waarin de lidstaten worden opgedragen het zoeken naar voor hergebruik beschikbare documenten te vereenvoudigen en zo mogelijk online in machine leesbare formaten toegankelijk te maken.

Inrichting van openbaarmakingsprocessen

De initiatiefnemers gaan ervan uit dat de vragen die zich voordoen bij actief openbaar te maken documenten per categorie steeds dezelfde zijn. Zo kunnen bij beschikkingen over een bepaald onderwerp, die bij een bestuursorgaan altijd dezelfde vorm hebben, de onderdelen van die beschikking die niet voor actieve openbaarmaking in aanmerking komen, vooraf worden geïdentificeerd. Die onderdelen kunnen dan in de modellen voor dergelijke documenten zodanig worden geoormerkt dat eenvoudig een voor actieve openbaarmaking geschikte versie kan worden vervaardigd. In die gevallen hoeft dus niet te worden gelakt nadat het document is vastgesteld (en binnen twee weken actief openbaar gemaakt moet worden), maar kunnen processen zo worden ingericht dat met een druk op de knop de actief openbaar te maken versie kan worden vervaardigd. Eventuele bedenkingen van een belanghebbende tegen actieve openbaarmaking kunnen voorafgaand aan de vaststelling worden onderzocht en gewogen. Als een besluitvormingsproces op die wijze is ingericht, kost de actieve openbaarmaking weinig extra inspanning.

Artikel 3.3, eerste lid

Artikel 3.3, eerste lid, bevat informatie die altijd, zonder belangafweging, actief openbaar moet zijn. Deels worden de in het eerste lid genoemde documenten reeds actief openbaar gemaakt bij bekendmaking. Wegens het belang van de openbaarheid van dergelijke besluiten horen ze in artikel 3.3, eerste lid, thuis. Waar nodig wordt de bestaande actieve openbaarmaking aangevuld.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel a

Onderdeel a betreft de actieve openbaarmaking van wetten en andere algemeen verbindende voorschriften. Deze documenten worden reeds actief openbaar gemaakt.

Algemeen verbindende voorschriften zijn de belangrijkste categorie documenten waarvan in artikel 3.3 wordt bepaald dat zij uit eigen beweging openbaar moeten worden gemaakt. Dat spreekt voor zich als men bedenkt dat de inwerkingtreding afhankelijk is van de bekendmaking ervan. Ook vanuit het perspectief van de burger is openbaarheid van algemeen verbindende voorschriften een absoluut vereiste. Een bekend adagium wil dat de burger wordt geacht de wet te kennen. De openbaarmaking van wetten en een groot deel van de andere algemeen verbindende voorschriften, is voor de rijksoverheid al geregeld in de Bekendmakingswet.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel b

Onderdeel b heeft betrekking op besluiten van algemene strekking die geen algemeen verbindende voorschriften zijn.

Deze overige besluiten van algemene strekking moeten worden bekendgemaakt overeenkomstig artikel 3:42 van de Awb door publicatie in een van overheidswege uitgegeven blad, een dagblad of een huis-aan-huisblad.[3] Zij zijn dus naar hun aard openbaar. Ook voor deze besluiten geldt dat de inwerkingtreding afhankelijk is van de bekendmaking ervan. Ook voor deze besluiten is de kenbaarheid een absoluut vereiste.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c

Onderdeel c regelt de actieve openbaarmaking van ontwerpen van wetten, algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking waarover een extern advies is gevraagd. In veel gevallen wordt aan deze verplichting door de centrale overheid reeds invulling gegeven door op internet[4] een adviesversie openbaar te maken.

De openbaarmaking van het ontwerp gaat vergezeld van de openbaarmaking van de adviesaanvraag. Het bestuursorgaan dat om advies vraagt, is verantwoordelijk voor de openbaarmaking van de adviesaanvraag. Indien in de consultatiefase van een wetsvoorstel of besluit van algemene strekking met een gelijkluidend verzoek advies wordt gevraagd aan verschillende externe partijen, kan voor de openbaarmaking van die adviesvraag worden volstaan met de tekst van dat verzoek en een verzendlijst.

De openbaarmakingsplicht van onderdeel c geldt ook voor initiatiefvoorstellen, die bij de Afdeling advisering aanhangig worden gemaakt door de Tweede Kamer. Bij initiatiefwetten is de huidige praktijk voor de adviesaanvraag al dat het wetsvoorstel dat aan de Raad van State wordt voorgelegd, bij initiatiefwetten ten tijde van de adviesaanvraag al als Kamerstuk is gedrukt.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdelen d en e

Op grond van onderdeel d maakt een bestuursorgaan actief openbaar hoe het is ingericht en welke onderdelen met welke taken zijn belast. Aan deze verplichting kan bijvoorbeeld worden voldaan door publicatie van een organogram waarin per onderdeel de taken en bevoegdheden zijn vermeld. Dit onderdeel verplicht niet tot het openbaar maken van mandaatbesluiten, omdat deze al op grond van artikel 3.3, eerste lid, onderdeel b openbaar worden gemaakt bij hun bekendmaking. Die bekendmaking is geregeld in artikel 3:42 Awb. In onderdeel e is geregeld dat de bereikbaarheid van de organisatieonderdelen actief openbaar wordt gemaakt. Het betreft dan bijvoorbeeld het bezoekadres (en de wijze waarop voor een bezoek een afspraak kan worden gemaakt), het telefonisch doorkiesnummer en de wijze waarop het organisatieonderdeel elektronisch bereikbaar is. Ook wordt aangegeven hoe een verzoek om informatie als bedoeld in artikel 4.1 Woo kan worden ingediend. Daar hoort ook bij de bereikbaarheid van de contactfunctionaris van artikel 4.7 Woo.

Artikel 3.3, tweede lid

De in artikel 3.3, tweede lid, opgenomen documenten betreffen informatie die in beginsel actief openbaar gemaakt moet worden. Denkbaar is dat onderdelen wegens een van de uitzonderingen in artikel 5.1 niet openbaar kan worden. Dat betreft met name de persoonsgegevens in de beschikkingen onder k en de oordelen onder l. Actieve openbaarmaking wordt in die gevallen vergemakkelijkt als bij het opstellen van deze documenten de niet openbaar te maken gegevens reeds als zodanig worden gemarkeerd, zodat deze bij openbaarmaking eenvoudig kunnen worden verwijderd. De overige in het tweede lid genoemde documenten zullen in het algemeen zonder bezwaar actief openbaar gemaakt kunnen worden. In de omschrijving is rekening gehouden met mogelijke gevoeligheden, zodat in die gevallen geen verplichting tot actieve openbaarmaking geldt. In het vijfde lid zijn bovendien nog bepalingen opgenomen die de termijn van openbaarmaking verlengen.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel a

Onderdeel a ziet op de openbaarmaking van de door de volksvertegenwoordiging ontvangen documenten. Dit onderdeel heeft betrekking op de actieve openbaarmaking van bij de Staten-Generaal, provinciale staten, de gemeenteraad en algemene besturen van waterschappen ter behandeling ingekomen stukken. Uit de formulering ‘ter behandeling ingekomen stukken’ vloeit voort dat post die geen aanleiding geeft tot behandeling, zoals reclamefolders, niet openbaar gemaakt hoeft te worden. Daarnaast worden de ingekomen stukken die betrekking hebben op individuele gevallen van de verplichte openbaarmaking uitgesloten. Met “individuele gevallen” wordt gedoeld op aangelegenheden die betrekking hebben op een bepaalde natuurlijke persoon of organisatie die onder de aandacht van de volksvertegenwoordiging worden gebracht. Deze zouden in de meeste gevallen niet actief openbaar gemaakt worden wegens de bescherming van persoonlijke levenssfeer, maar dat vergt een afweging en op grond van artikel 3.3, zevende lid zou van de beslissing om een ingekomen stuk wegens de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet openbaar te maken, mededeling moeten worden gedaan. Met de aanscherping komen die afweging en die mededeling te vervallen. Tevens uitgesloten zijn stukken die betrekking hebben op door de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal verstrekte informatie. Hiermee wordt voorkomen dat de uitgezonderde vertrouwelijke vergaderstukken (zie ook onderdeel b) bij ontvangst al openbaar moeten worden gemaakt. De verplichting tot openbaarmaking geldt evenmin, indien de in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen artikelen uit de Wet op de parlementaire enquête 2008 van toepassing zijn.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel b

Dit onderdeel ziet op de vergaderstukken en verslagen van de Staten-Generaal en hun commissies. Deze zijn openbaar, tenzij zij betrekking hebben op door de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal verstrekte informatie. Voor dit onderdeel geldt dat de openbaarmaking geschiedt gelijktijdig met de verspreiding onder de deelnemers van de vergadering (vijfde lid, onderdeel c). De verplichting tot openbaarmaking geldt evenmin, indien de in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen artikelen uit de Wet op de parlementaire enquête 2008 van toepassing zijn.

In een democratische samenleving spreekt openbaarheid van vergaderstukken van vertegenwoordigende organen vanzelf. De gedrukte vergaderstukken en de handelingen van de Tweede en Eerste Kamer zijn reeds openbaar en via www.overheid.nl elektronisch toegankelijk. Voor wat betreft de verslagen ligt openbaarmaking voor de hand, voordat in een volgende vergadering over dat verslag wordt beraadslaagd. Zo maakt de Tweede Kamer via internet ongecorrigeerde stenografische verslagen openbaar, die na verloop van tijd worden vervangen door gecorrigeerde verslagen. Een dergelijke werkwijze vloeit voort uit het openbare karakter van de betreffende vergadering.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel c

Dit onderdeel is het equivalent van onderdeel b voor de decentrale overheden. Voor dit onderdeel geldt dat de openbaarmaking geschiedt gelijktijdig met de verspreiding onder de deelnemers van de vergadering (vijfde lid, onderdeel c). Zolang op de documenten een geheimhoudingsplicht rust op grond van de in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen artikelen uit de Gemeentewet, de Provinciewet of de Waterschapswet, geldt niet de verplichting tot actieve openbaarmaking.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel d

Dit onderdeel ziet op de agenda’s en besluitenlijsten van de ministerraad, gedeputeerde staten, het college van burgemeester en wethouders en het dagelijks bestuur van een waterschap. Het betreft hier een omschrijving van de te bespreken onderwerpen en de genomen beslissingen. Het onderdeel voorziet niet in een verplichting tot openbaarmaking van de geagendeerde of vastgestelde stukken. Voor de agenda geldt dat de openbaarmaking geschiedt uiterlijk bij aanvang van de betreffende vergadering (vijfde lid, onderdeel d).

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e

In onderdeel e wordt ten eerste de verplichte actieve openbaarmaking van adviezen over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking geregeld (onder 1 ^o). De openbaarmaking van het ontwerp en de daarbij bijbehorende adviesaanvraag is geregeld in het eerste lid, onderdeel c. Onderhavig onderdeel ziet op de openbaarmaking van de op deze ontwerpen betrekking hebbende adviezen. Een onderscheid wordt hierbij gemaakt tussen de adviezen van adviescolleges en –commissies enerzijds en de adviezen van andere externe partijen anderzijds. Voor wat betreft de laatste categorie beperkt de verplichte openbaarmaking zich tot de adviezen van externe partijen die uitdrukkelijk verzocht zijn om te adviseren over het ontwerp. Het gaat dan bijvoorbeeld om adviezen van de VNG, het IPO, de Unie van Waterschappen of andere stakeholders. Dergelijke stakeholders zijn externe partijen die regelmatig geconsulteerd worden in het kader van voorgenomen regelgeving, maar die zelf niet onder de reikwijdte van de Woo vallen. Gelet op het belang dat gediend is met de openbaarmaking van deze adviezen regelt onderdeel e dat ook deze adviezen openbaar worden gemaakt. De openbaarmaking geschiedt ingevolge artikel 3.3, zesde lid door het bestuursorgaan dat het advies heeft ontvangen. Overigens is de openbaarmaking van dergelijke adviezen in veel gevallen reeds bestaande praktijk.

Zoals ook is toegelicht in de nota naar aanleiding van het verslag bij de Woo gaat een algemene actieve openbaarmakingsplicht die ook zou zien op (ongevraagde) adviezen van lobbyisten of individuele burgers naar het oordeel van de initiatiefnemers te ver.[5] Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan externe partijen die niet uitdrukkelijk zijn geconsulteerd maar wel via op eigen initiatief, bijvoorbeeld via www.internetconsultatie.nl, een advies kenbaar maken aan het adviesvragend bestuursorgaan. In die gevallen kan de adviserende externe partij er zelf voor kiezen om het advies al dan niet openbaar te maken.

Voor wat betreft adviescolleges en –commissies regelt onderdeel e zowel de openbaarmaking van adviezen over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking (onder 1^o) als adviesaanvragen en adviezen over andere onderwerpen (onder 2^o). Uit het zesde lid volgt dat de openbaarmaking van de adviesaanvraag geschiedt door het adviesvragend bestuursorgaan en de openbaarmaking van het advies door het adviserend adviescollege of –commissie zelf, behoudens de uitzonderingen die zijn opgenomen in het vijfde lid, onderdelen a en b. Voor een nadere toelichting op die uitzonderingen wordt verwezen naar de toelichting bij die onderdelen.

Het gaat hierbij in ieder geval om adviezen van colleges waarop de Kaderwet adviescolleges van toepassing is, maar ook bijvoorbeeld om adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State. Het betreft ook adviezen van tijdelijke commissies die bij ministerieel besluit of besluit van een ander bestuursorgaan zijn ingesteld, zoals bijvoorbeeld het tijdelijk Bureau ICT-toetsing (BIT).[6]

Van de verplichte actieve openbaarmaking worden uitgesloten de adviezen van adviescolleges en –commissies die betrekking hebben op individuele gevallen. Deze inperking heeft betrekking op bezwaarcommissies, commissies in de sfeer van personeelszaken of andere onderwerpen waarbij de advisering gaat over een individuele natuurlijke persoon of rechtspersoon.

Na inwerkingtreding van de Woo zal de openbaarmaking van een ontwerp van een wetsvoorstel of algemene maatregel van bestuur dat voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State wordt voorgelegd niet meer zijn gebaseerd op artikel 26 van de Wet op de Raad van State, maar op artikel 3.3 Woo, tweede lid, onderdeel e. Artikel 26 van de Wet op de Raad van State komt te vervallen. De Afdeling wordt verantwoordelijk voor de openbaarmaking die volgens de hoofdregel dient te geschieden binnen twee weken na vaststelling van het advies.

De discussie over de openbaarheid van (de adviezen van) de Raad van State speelt al geruime tijd.[7] Lange tijd zijn adviezen aan de openbaarheid onttrokken, maar artikel 80 van de Grondwet bepaalt sinds 1980 dat adviezen openbaar zijn. De vraag die resteert, is op welk tijdstip adviezen en de daarop betrekking hebbende ontwerpen van regelingen openbaar worden. Artikel 26 van de Wet op de Raad van State bepaalt dat deze pas openbaar worden bij indiening van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer of bij bekendmaking van algemene maatregelen van bestuur. Als argument om openbaarmaking zo lang uit te stellen, is altijd aangevoerd dat advisering in alle rust en kalmte moet plaatsvinden.

Dit argument heeft in de loop der tijd zijn kracht verloren. Steeds meer wordt erkend dat het proces van wetgeving bestaat uit voortdurend maatschappelijk debat, waarbij allerlei maatschappelijke actoren in elk stadium advies uit kunnen brengen. In de regel worden voorstellen tegenwoordig ook ter consultatie op het internet gezet, voordat het voorstel naar de Raad van State wordt gestuurd. Adviezen die in de consultatiefase worden gevraagd van officiële adviesorganen zijn doorgaans reeds, met het ontwerp waarover advies wordt gevraagd, openbaar voorafgaand aan de adviesaanvraag aan de Raad van State. Nooit is gebleken dat de stappen om eerder tot publicatie over te gaan, hebben geleid tot problemen in de advisering. Zo concludeerde de Raad van State in ieder geval in 1983 dat de gevreesde effecten van politisering zich na de grondwetswijziging niet hadden voorgedaan.[8] Inmiddels is de Raad er ook toe overgegaan om op zijn website te publiceren welke voorstellen hij ter advisering onder zich heeft en waarover de advisering is afgerond. Ook dit heeft het wetgevingsproces of de kwaliteit van de advisering geenszins negatief beïnvloed.

De openbaarheid van de adviezen en de wetsvoorstellen waarover advies wordt gevraagd, wordt niet groter. Er wordt alleen geregeld dat deze stukken eerder openbaar worden dan thans het geval is. Wetsvoorstellen waarover advies wordt gevraagd, worden door de minister openbaar gemaakt op het moment dat zij naar de Raad van State worden gezonden. De adviezen worden door de Afdeling advisering van de Raad van State openbaar gemaakt op het moment dat zij naar de minister worden gezonden. Evenals nu kan een advies gedeeltelijk niet openbaar worden gemaakt, als een van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 of artikel 5.2 van toepassing is. Dit volgt uit de aanhef van het voorgestelde artikel 3.3, tweede lid. In artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, wordt de mogelijkheid geboden om een wetsvoorstel en een advies niet eerder openbaar te maken dan bij toezending aan de Tweede Kamer, indien eerdere openbaarmaking ongewenste gevolgen zou hebben.

Ten overvloede wordt opgemerkt dat artikel 24 van de Kaderwet adviescolleges niet ziet op de openbaarmaking van adviezen, maar op de termijn waarbinnen de minister op het advies moet reageren. Deze termijn behoeft geen aanpassing. Uit artikel 3.3, vijfde lid Woo volgt de termijn waarbinnen het advies openbaar gemaakt moet worden.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel f

Dit onderdeel betreft convenanten. Met een convenant wordt gedoeld op een convenant in de zin van de Aanwijzingen voor convenanten:

2. Onder convenant wordt in deze aanwijzingen verstaan:
3. een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een samenstel van zulke afspraken, hoe ook genoemd,
4. van de centrale overheid, met één of meer wederpartijen,
5. die betrekking of mede betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden,
6. of anderszins gericht of mede gericht is op het voorbereiden dan wel realiseren van rijksoverheidsbeleid.

Omdat de reikwijdte van de Woo verder strekt dan de centrale overheid moet deze definitie gelezen worden als: een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een samenstel van zulke afspraken, hoe ook genoemd, van een bestuursorgaan met één of meer wederpartijen, die betrekking of mede betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, of anderszins gericht of mede gericht is op het voorbereiden dan wel realiseren van overheidsbeleid. Afspraken binnen de centrale overheid zijn geen convenanten. Afspraken tussen de centrale overheid met uitsluitend andere publiekrechtelijke wederpartijen kunnen een convenant zijn. Niet alles wat in de praktijk een convenant wordt genoemd voldoet aan deze definitie. Een stuk dat niet aan deze definitie voldoet is geen convenant in de zin van de Woo, ook al staat er convenant op. Uitgaande van deze uitleg kan in de Woo worden volstaan met de term convenanten. De aanvulling “beleidsovereenkomsten en andere soortgelijke afspreken tussen een bestuursorgaan met een of meer wederpartijen” voegt aan die definitie niets toe en kan daarom worden geschrapt. Het gaat niet om werkinstructies of interdepartementale of interbestuurlijke (werk)afspraken over bijvoorbeeld gegevensuitwisselingen. Het gaat evenmin om overeenkomsten die ook tussen burgers onderling kunnen worden gesloten, zoals koop- of huurovereenkomsten. Namens de overheid kunnen partij zijn een bestuursorgaan, maar ook de rechtspersoon waarvan een bestuursorgaan onderdeel uitmaakt. Een afspraak tussen een bestuursorgaan en een burger (of bedrijf) over de wijze waarop een geconstateerde overtreding wordt hersteld (en er gedurende die herstelperiode geen sanctie wordt opgelegd) of een andere individuele aangelegenheid is geen convenant. Een afspraak van een bestuursorgaan met een brancheorganisatie weer wel.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel g

Onderdeel g ziet op de verplichte openbaarmaking van de jaarplannen (waaronder begrotingen) en jaarverslagen van bestuursorganen. Het gaat bij dit onderdeel om informatie op het niveau van het bestuursorgaan. Ook onderdelen als directies en afdelingen binnen een bestuursorgaan maken wel jaarplannen, maar het belang van dergelijke documenten is niet zodanig dat actieve openbaarmaking van dergelijke documenten moet worden voorgeschreven.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel h

Onderdeel h ziet uitsluitend op subsidies die niet in de vorm van een beschikking worden gegeven, maar waarvoor een overeenkomst wordt gesloten. Deze komen alleen voor bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, nu voor andere bestuursorganen geen uitzondering geldt van de verplichting op grond van de Awb om een subsidie bij beschikking te verlenen. Onder subsidie wordt hier hetzelfde verstaan als in artikel 4:21, eerste lid, Awb, te weten “de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten”. Het enige verschil is dat deze dan met een overeenkomst wordt verstrekt..[9]

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i

Dit onderdeel betreft de huidige Wob-verzoeken, straks de verzoeken op grond van artikel 4.1 Woo. De beschikkingen naar aanleiding van deze verzoeken, alsmede het verzoek en de verstrekte documenten worden actief openbaar gemaakt. Het vijfde lid, onderdeel e,  bepaalt dat de openbaarmaking van het verzoek kan worden gecombineerd met de openbaarmaking van de beschikking de beschikking op dat verzoek. Niet openbaar hoeft te worden gemaakt (de afdoening van) een mondeling verzoek dat niet schriftelijk wordt afgedaan. De verplichting tot actieve openbaarmaking geldt niet voor informatie die wordt verstrekt op grond van de artikelen 5.5, 5.6 en 5.7 Woo.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j

Onderdeel j ziet op de openbaarmaking van op verzoek van een bestuursorgaan ambtelijk of extern opgestelde onderzoeksrapporten die geen onderdeel vormen van de uitvoering van de taak van dat bestuursorgaan en die voornamelijk uit feitelijk materiaal bestaan. Het gaat bij dit onderdeel om de uitkomsten van het onderzoek, niet om de onderliggende stukken. Het onderdeel heeft betrekking op twee typen onderzoeken, te weten onderzoeken naar het functioneren van de eigen organisatie en onderzoeken ter voorbereiding of evaluatie van beleid of uitvoering. Een recent voorbeeld betreft het onderzoek naar de Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Een ander voorbeeld van een openbaar te maken onderzoek is een medewerkertevredenheidsonderzoek van het bestuursorgaan. Daarbij hoeven niet alle resultaten per organisatieonderdeel van dat bestuursorgaan actief openbaar gemaakt te worden. Bij het actief openbaar maken van een onderzoek naar het eigen functioneren zal een bestuursorgaan niet alleen moeten afwegen of een uitzonderingsgrond van toepassing is, maar zal van het bestuursorgaan worden verwacht dat het ook inhoudelijk reageert op het onderzoek. Door deze categorie onderzoeken apart te benoemen kan in het vijfde lid een ruimere termijn voor de openbaarmaking worden vastgesteld, waardoor een bestuursorgaan meer tijd heeft om ook die inhoudelijke reactie te geven.

Uit de MKBA is gebleken dat de term ‘onderzoeken’ nog steeds heel breed kan worden uitgelegd. Met name bij onderzoek in het kader van uitvoering zijn grote aantallen gevonden van onderzoeken die deel uitmaken van het primaire proces van de uitvoering. De initiatiefnemers hebben het oog op interne of externe onderzoeken die gaan over het beleid of de organisatie van de uitvoering. Kenmerk van dergelijke onderzoeken is dat zij buiten de lijn of de normale stafadvisering plaatsvinden. Het primaire proces van een uitvoeringsorganisatie is daarbij slechts van belang, voor zover onderzoek wordt gedaan over de uitvoering, zoals een uitvoeringstoets of een evaluatie, niet als het onderzoek onderdeel vormt van die uitvoering. De verplichte actieve openbaarmaking ziet dus niet op een uitzoekklus in opdracht van het afdelingshoofd, niet op interne audits of juridische adviezen en niet op onderzoeken die deel uitmaken van het normale uitvoeringsproces (zoals bodemonderzoeken of metingen in het kader van stadsontwikkeling, die overigens vaak al op grond van afdeling 3.4 Awb in samenhang met een vergunningaanvraag ter inzage worden gelegd). Wel bijvoorbeeld de onderzoeken van de Auditdienst Rijk (of een vergelijkbaar onderzoek dat door een externe partij wordt verricht) naar bijvoorbeeld kwaliteit en werkwijze. Zo zijn onderzoeken van de Dienst Uitvoering Onderwijs naar de bekostiging van individuele scholen geen onderzoek in de zin van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, Woo, maar een niet op handhaving van individuele gevallen gericht algemeen onderzoek naar de naleving van bekostigingsregels door scholen moet wel actief openbaar gemaakt worden. De initiatiefnemers gaan er, gelet op de onderzoeken die reeds openbaar worden gemaakt, vanuit dat in de onderzoeken die zij op het oog hebben, weinig tot geen uitzonderingsgronden van toepassing zijn, zodat deze onderzoeken in de meeste gevallen behoren tot de categorie eenvoudig openbaar te maken.

In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, sub 1, wordt met de term “de wijze van functioneren” aangegeven dat het onderzoek betreft dat ziet op het feitelijk functioneren in het verleden en niet een onderzoek naar mogelijke veranderingen, bijvoorbeeld in het kader van een reorganisatie, waaruit vervolgens nog gekozen moet worden. In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, is subonderdeel 2, zo geformuleerd dat duidelijk wordt dat de woorden “voorbereiding en evaluatie” ook op de uitvoering, de naleving en handhaving van het beleid betrekking hebben. Daarmee wordt aangegeven dat de actieve openbaarmaking ziet op onderzoeken over de uitvoering of de handhaving, niet op onderzoeken die worden verricht in het kader van de uitvoering of de handhaving, zoals onderzoeken in het kader van stadsontwikkeling of een inspectiebezoek. Daarbij moet het begrip “evaluatie” zo worden uitgelegd dat niet alleen formele evaluatieonderzoeken worden bedoeld, maar ook andere onderzoeken die een, individuele gevallen overstijgend, algemeen beeld geven van het beleid of de uitvoering.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k

Onderdeel k betreft de actief openbaar te maken beschikkingen. Onder dit begrip wordt verstaan hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1:3, tweede lid, Awb, te weten “een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan”. Ook de beslissing op bezwaar is een beschikking, waarop de in dit onderdeel genoemde uitzonderingen eveneens van toepassing zijn. Andere typen beschikkingen, zoals een beschikking van een rechter, vallen niet onder de verplichting tot openbaarmaking. De verplichting tot openbaarmaking ziet enkel op de beschikking, niet op de aanvraag of andere onderdelen van het onderliggende dossier. Onderdeel van de beschikking kan onder omstandigheden een bijlage zijn als daarin de reikwijdte van de beschikking nader wordt geduid (bijvoorbeeld met een kaart of met aan de vergunning verbonden voorwaarden). De openbaarmaking van andere onderdelen uit het dossier kan wel voortvloeien uit andere wettelijke verplichtingen, zoals de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Van de verplichting tot actieve openbaarmaking is een aantal typen beschikkingen uitgezonderd, omdat op voorhand vaststaat dat deze in verband met de uitzonderingen van artikel 5.1 Woo niet openbaar kunnen worden gemaakt of in een enkel geval omdat de kosten niet opwegen tegen het belang van de openbaarheid. In de meeste gevallen zullen de overgebleven beschikkingen geanonimiseerd openbaar gemaakt worden. Afhankelijk van het type beschikking zal moeten worden afgewogen welk persoonsgegeven niet openbaar gemaakt wordt. Deze afweging, gebaseerd op artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, Woo, kan ten algemene worden gemaakt en worden ingebouwd in het werkproces van de betreffende beschikking, zodat die afweging niet bij iedere beschikking apart hoeft te worden gemaakt, hetgeen tijdrovend kan zijn. Zo zal bij een bouwvergunning het adres waarop de vergunning betrekking heeft, openbaar gemaakt moeten worden, ook als de aanvrager toevallig op dat adres woont. Overigens wordt bij bouwvergunningen het adres reeds openbaar gemaakt om omwonenden de gelegenheid tot inspraak en rechtsbescherming te bieden. Overigens betekent een uitzondering van de verplichting tot openbaarmaking niet automatisch dat bij een verzoek om informatie een in artikel 3.3 uitgezonderd document automatisch wordt geweigerd. Hiervoor is nodig een toets van het document waarom wordt verzocht aan de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 en 5.2 Woo.

In de onderdelen 1 tot en met 21 wordt een aantal categorieën beschikkingen uitgezonderd van de plicht tot actieve openbaarmaking.

1. Beschikkingen inzake de uitvoering van regels inzake belastingen, heffingen, leges en vergelijkbare betalingsverplichtingen

Beschikkingen inzake belastingen, heffingen, leges en vergelijkbare betalingsverplichtingen worden uitgezonderd van de verplichting tot actieve openbaarmaking. De meeste beschikkingen van de Belastingdienst zijn al uitgezonderd, omdat artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op de bijlage van artikel 8.8 Woo staat. Maar ook beschikkingen inzake andere belastingen of van de douane vallen onder deze uitzondering. In het algemeen zullen dergelijke beschikkingen de persoonlijke levenssfeer raken of betrekking hebben op concurrentiegevoelige gegevens. Hetzelfde geldt voor heffingen. Bij leges moet onderscheid worden gemaakt tussen beschikkingen die alleen betrekking hebben op de heffing van leges en beschikkingen die primair zien op iets anders, maar waarvoor tevens leges in rekening worden gebracht. De eerste categorie valt onder de uitzondering, omdat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de kosten voor actieve openbaarmaking. De tweede categorie volgt de regels die gelden voor het primaire onderdeel en moet in beginsel worden openbaargemaakt, tenzij ook dat primaire deel is uitgezonderd in artikel 3.3, eerste of tweede lid. De aard van het opleggen van leges is niet zodanig dat het opleggen van leges uit de openbaar te maken beschikking moet worden geschrapt.

2. Beschikkingen inzake sociale verzekeringen, sociale voorzieningen en zorg

Door beschikkingen inzake sociale voorzieningen en zorg uit te zonderen wordt buiten twijfel gesteld dat ook beschikkingen betreffende niet-financiële voorzieningen of voorzieningen die niet uit een verzekering worden vergoed, niet actief openbaar worden gemaakt. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer staat hieraan in de meeste gevallen in de weg. Bij sociale verzekeringen valt te denken aan de Ziektewet, en dan niet alleen de beschikkingen waarbij een uitkering wordt toegekend, maar bijvoorbeeld ook een reiskostenvergoeding als bedoeld in 37, tweede lid, Ziektewet. Bij sociale voorzieningen valt daarbij te denken aan een persoonsgebonden budget (inclusief de betalingsbeschikkingen van de Sociale verzekeringsbank) of een andere voorziening op grond van de Wet langdurige zorg, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 of de Jeugdwet. Overigens zijn beschikkingen waarop artikel 74 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen van toepassing is, reeds uitgezonderd, omdat dat artikel is opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8 Woo.

3. Beschikkingen inzake financiële bijstand, rechtsbijstand, schuldhulpverlening, toeslagen of studiefinanciering

Deze uitzondering betreft beschikkingen die te maken hebben met ondersteuning bij een ontoereikende inkomenspositie. Hierbij zal de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de meeste gevallen in de weg staan aan (actieve) openbaarmaking. Onder beschikkingen inzake rechtsbijstand worden ook beschikkingen inzake mediation als bedoeld in de Wet op de rechtsbijstand begrepen. Overigens zijn beschikkingen waarop artikel 65 van de Participatiewet van toepassing is, reeds uitgezonderd, omdat dat artikel is opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8 Woo.

4. Beschikkingen van een officier van justitie

Deze beschikkingen worden, voor zover niet al een van de Woo afwijkend regime van toepassing is, uitgezonderd.

5. Beschikkingen houdende de oplegging van een bestuurlijke bestraffende sanctie

De term “bestuurlijke strafsanctie” is ontleend aan de omschrijving in artikel 5:2, eerste lid, onderdeel c, Awb. Het gaat dan om boetes en andere sancties die beogen te straffen (leed toe te voegen) en niet primair tot doel hebben het beëindigen van een overtreding (zoals een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom, of een schorsing of intrekking van een vergunning). Ook de verkeersboetes van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften vallen onder deze uitzondering. Het element straf maakt dat een algemene verplichting tot openbaarmaking in veel gevallen onevenredig bezwarend is. Er zijn ook complicaties bij eventueel bezwaar en beroep tegen het opleggen van dergelijke sancties. Het verdient daarom de voorkeur dat de bijzondere wetgever bepaalt in welke gevallen actieve openbaarmaking is aangewezen. De uitzondering in de Woo laat dan ook onverlet dat in andere wetten de actieve openbaarmaking van bestraffende sancties kan zijn voorgeschreven. Zo is met de Wet aanpak schijnconstructies voor een aantal wetten van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, de Wet arbeid vreemdelingen, de Arbeidsomstandighedenwet, de Arbeidstijdenwet en de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs) een regime in het leven geroepen, op grond waarvan de Inspectie SZW een lijst publiceert van bedrijven die door de inspecteurs bezocht zijn. Op deze lijst wordt van alle bezochte bedrijven aangegeven of ze wel of geen boete hebben gekregen (en indien wel: welke wettelijke bepalingen ze hebben overtreden). Daarmee wordt beoogd de naleving van deze wetten te bevorderen: het aantal overtredingen zal verminderen omdat bedrijven meer zullen doen om openbaarmaking van overtredingen te voorkomen. Het eigen openbaarmakingsregime voor deze wetten maakt dat meer maatwerk mogelijk is om tot een effectieve handhavingsstrategie te komen.

6. Beschikkingen houdende de oplegging van een bestuurlijke herstelsanctie die geen betrekking heeft op het omgevingsrecht, het milieurecht of anderszins betrekking heeft op emissies in het milieu

Herstelsancties uit te zonderen. Dergelijke sancties zouden met name openbaar moeten zijn als milieu-informatie of de leefomgeving in het geding zijn. In andere gevallen kan de afweging tussen het belang van openbaarheid en de belangen van degenen tot wie de herstelsanctie is gericht of van het bestuursorgaan bij het inrichten van een handhavingsstrategie worden overgelaten aan de bijzondere wetgever.

7. Beschikkingen betreffende de rechtspositie van een ambtenaar, een buitengewoon opsporingsambtenaar, een politieke ambtsdrager of een dienstplichtige

Sinds de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren worden politieke ambtsdragers niet meer aangemerkt als ambtenaren in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet. Daarom wordt deze categorie hier apart vermeld. Overigens zal het aantal beschikkingen dat de rechtspositie van ambtenaren betreft, vanwege de inwerkingtreding van die wet aanzienlijk afnemen. Buitengewoon opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering worden toegevoegd, nu deze niet altijd in dienst zijn van een bestuursorgaan, maar werkzaam zijn in het openbaar vervoer of als boswachter. Te denken valt aan beschikkingen als de akte van opsporingsbevoegdheid, bedoeld in artikel 10 van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar. Ook de dienstplichtige is uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Hoewel geen dienstplichtigen meer worden opgeroepen, bestaat de mogelijkheid daartoe wel. Op 2 oktober 2018 heeft de Eerste Kamer nog een wetsvoorstel aangenomen, waarbij de dienstplicht van toepassing wordt op vrouwen. Met deze toevoeging worden beschikkingen op grond van de Kaderwet dienstplicht en de Wet gewetensbezwaren militaire dienst uitgezonderd van verplichte actieve openbaarmaking.

8. Beschikkingen inzake de uitvoering van de Rijkswet op het Nederlanderschap, de Paspoortwet, de Vreemdelingenwet 2000 en het toezicht op de naleving en de uitvoering van Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PbEU, L77) en Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) (PbEU L243)

Dit subonderdeel betreft beschikkingen waarbij in de meeste gevallen de persoonlijke levenssfeer een groter gewicht heeft dan het belang van de openbaarmaking en dat laatste belang bovendien niet opweegt tegen de kosten van actieve openbaarmaking gelet op de grote aantallen beschikkingen.

9. Beschikkingen inzake “slots” als bedoeld in artikel 2, onderdeel a, van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van „slots” op communautaire luchthavens (Pb EG L14)

Uit de uitvoeringstoets bleek dat het bestuursorgaan Airport Coordination Netherlands (ACNL) jaarlijks 600.000 zogenoemde “slots” afgeeft aan luchtvaartmaatschappijen om op bepaalde in de “slots” vastgelegde tijdstippen te landen of op te stijgen van de luchthavens Schiphol, Rotterdam-The Hague en Eindhoven. Deze “slots” zijn aangemerkt als beschikking, maar zijn gecodeerd en zijn zonder bijbehorende software onbegrijpelijk. Daarnaast is de vraag of openbaarmaking van deze beschikkingen, indien leesbaar, een hoger doel dient, terwijl door de grote aantallen de kosten van deze openbaarmaking aanzienlijk zijn. Om deze reden worden de “slots” uitgezonderd van de verplichting tot actieve openbaarmaking. Met de term “inzake” wordt bedoeld dat ook gerelateerde beschikkingen zijn uitgezonderd. Te denken valt aan beslissingen over intrekking of ruil.

10. Beschikkingen die betrekking hebben op persoonsgegevens als bedoeld in artikel 22, eerste lid, artikel 31 of artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming

Tevens worden uitgezonderd: beschikkingen die betrekking hebben op bijzondere persoonsgegevens. Veel van dergelijke beschikkingen vallen al onder een van de andere uitzonderingen in dit onderdeel k. Omdat niet vast staat dat de overige categorieën op dit punt uitputtend zijn, is een aparte categorie voor bijzondere persoonsgegevens opgenomen. Voor deze categorie is niet voldoende dat een beschikking bijzondere persoonsgegevens bevat. Het moet gaan om beschikkingen waarvan de persoonsgegevens de kern van de beschikking raken. Een voorbeeld van een beschikking waarin bijzondere persoonsgegevens kunnen voorkomen, maar daar niet de kern van vormen, is een bouwvergunning voor onder meer gehandicaptenvoorzieningen, waarbij de eventuele aanduiding van de persoon voor wie de voorzieningen bestemd zijn, kan worden geanonimiseerd. Dergelijke beschikkingen vallen dan ook niet onder deze uitzonderingscategorie.

De hier uitgezonderde beschikkingen zouden op grond van de uitzonderingsgrond betreffende bijzondere persoonsgegevens (artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d) toch niet openbaar gemaakt mogen worden, maar daar is dan een afweging nodig die weer actief openbaar moet worden gemaakt, terwijl dat geen toegevoegde waarde heeft. Uit doelmatigheidsoverwegingen is niet verwezen naar artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d, Woo, maar naar de artikelen uit de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (hierna UAVG) die betrekking hebben op de betreffende persoonsgegevens. Artikel 22, eerste lid, ziet op persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijken, genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een persoon, gegevens over gezondheid of gegevens met betrekking tot iemands seksueel gedrag of seksuele gerichtheid. Artikel 31 UAVG ziet op strafrechtelijke gegevens. Artikel 46 UAVG ziet op persoonlijke identificatienummers zoals het burgerservicenummer. Daarmee hoeft niet te worden onderzocht of de uitzonderingen van de paragrafen 3.1 en 3.2 UAVG (een toestemming om de in artikel 22, eerste lid, of artikel 31 UAVG genoemde persoonsgegevens toch te verwerken) aanleiding vormen om alsnog actief openbaar te maken. Deze uitzonderingen zullen in het algemeen geen grondslag kunnen vormen voor het actief openbaar maken van bijzondere persoonsgegevens. Dan is het niet doelmatig een toets aan die uitzonderingen voor te schrijven.

11. Beschikkingen inzake de geslachtsnaam, familierechtelijke betrekkingen of het ouderlijk gezag

Eveneens uitgezonderd worden beschikkingen in de familierechtelijke sfeer, zoals de wijziging van de geslachtsnaam van artikel 7 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, beschikkingen op grond van de Jeugdwet (zoals de verklaring van geen bezwaar die de raad voor de kinderbescherming op grond van artikel 5.1 van de Jeugdwet afgeeft ten behoeve van een pleegouder of het besluit van het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 6.1.2, vijfde lid, van de Jeugdwet) of beschikkingen op grond van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie.

12. Beschikkingen inzake een wettelijk voorgeschreven onderzoek naar aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon klevende bezwaren

Bij dergelijke beschikkingen speelt bij natuurlijke personen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ook bij rechtspersonen vergt het belang van de openbaarheid niet dat dergelijke verklaringen altijd actief openbaar worden gemaakt. In sommige gevallen, zoals bij de verklaring omtrent het gedrag (VOG) van de Wet justitiële en strafrechtelijke gegevens geldt reeds een bijzonder regime, zodat op grond van artikel 8.8 Woo de plicht tot actieve openbaarmaking niet van toepassing is. Vaak zullen geen belangen van derden zijn betrokken, zodat ook om die reden geen actieve openbaarmaking is vereist. Maar bij bijvoorbeeld de verklaring van geen bezwaar voor potentiële pleeggezinnen (artikel 5.1, eerste lid, onderdeel d, van de Jeugdwet), de screening van personeelsleden van particuliere beveiligingsorganisaties of recherchebureaus of van bedrijven die meedoen aan een aanbesteding (artikel 4.5 van de Aanbestedingswet 2012) kan het onduidelijk zijn of er belangen van derden zijn. Om deze reden wordt dit type beschikkingen uitgezonderd van de verplichting tot actieve openbaarmaking.

13. Beschikkingen inzake de registratie in een openbaar register

De opname in een register is een beschikking als die opname een rechtsgevolg heeft. Zo mag geen medisch beroep worden uitgeoefend door iemand die niet in het BIG-register (Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg) is opgenomen. Andere voorbeelden betreft de (her)registratie in het Nederlands Register Gerechtelijk Deskundigen, het Register beëdigde tolken en vertalers of het register voor bewindvoerders. Ook de registratie van rechtspersonen en bestuurders van deze rechtspersonen in het Handelsregister of de bijwerking van een registratie van onroerende zaken in het Kadaster gaat gepaard met een beschikking. In de gevallen waarin de betreffende registers openbaar toegankelijk zijn, heeft de actieve openbaarmaking van een beschikking over die registratie geen toegevoegde waarde, maar brengt wel kosten met zich. Daarom worden deze beschikkingen expliciet uitgezonderd. Deze uitzondering ziet op alle beschikkingen inzake de registratie, dus ook op verlengingen, aanpassingen, bijwerkingen en uitschrijvingen.

14. Beschikkingen inzake een individuele leerling, deelnemer of student in het onderwijs en de educatie

Eveneens worden uitgezonderd beschikkingen betreffende leerlingen, studenten en deelnemers aan educatie. Dergelijke beschikkingen raken vrijwel altijd aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen, hetgeen vaak aan de openbaarheid in de weg staat. Ook in de overige gevallen moet een actieve openbaarmakingsplicht te zwaar worden geacht om het belang van de openbaarheid te dienen. Het gaat onder andere – voor zover het besluiten in de zin van de Awb betreft – om de toelating, schorsing en verwijdering in het openbaar onderwijs, maar ook examenuitslagen, (deel)certificaten, diploma’s en vrijstellingen op grond van de Leerplichtwet 1969. Er kan sprake zijn van beslissingen van organen en instellingen die gericht zijn tot deelnemers of hun wettelijk vertegenwoordigers, maar ook van beslissingen die gericht zijn aan andere instellingen en organen die gaan over de leerlingen, waarbij de deelnemers of hun wettelijk vertegenwoordigers belanghebbende zijn. In het laatste geval kan gedacht worden aan de toelaatbaarheidsverklaringen van samenwerkingsverbanden en het bepalen van de ondersteuningsbehoefte, onder meer voor het speciaal onderwijs en het leerwegondersteunend onderwijs. Voor organen in het openbaar onderwijs geldt dat zij vaker als bestuursorgaan aan te merken zijn dan organen in het bijzonder onderwijs. Het effect van deze uitzondering is dat voor alle instellingen en organen in onderwijs en educatie ten aanzien van de verplichting tot actieve openbaarmaking van beschikkingen toch vrijwel dezelfde regels gelden.

15. Beschikkingen inzake het aangaan of beëindigen van een arbeidsovereenkomst

Deze uitzondering ziet op werkzaamheden van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV) inzake de werkgelegenheid. Een voorbeeld van een beschikking inzake de beëindiging van een arbeidsovereenkomst is de toestemming van artikel 671a, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 5 van de Wet arbeid en vreemdelingen is een voorbeeld van een regeling voor het verlenen van toestemming een arbeidsovereenkomst te sluiten met een vreemdeling als de arbeidsmarkt niet in de vacature kan voorzien.

16. Beschikkingen ter verlening of vaststelling van subsidie aan natuurlijke personen

Voorts worden uitgezonderd: subsidiebeschikkingen aan natuurlijke personen. In die categorie zal vaak de belangenafweging ten faveure van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer uitvallen. Een verplichting tot actieve openbaarmaking, waarbij dan iedere keer dat niet openbaar wordt gemaakt, hiervan verantwoording moet worden afgelegd, is daarmee niet doelmatig. Overigens is in het bijzonder bij deze categorie denkbaar dat bij een verzoek om informatie de afweging bij een individuele beschikking anders kan uitvallen en de beschikking naar aanleiding van het verzoek wel openbaar wordt gemaakt. Beschikkingen inzake subsidies aan anderen dan natuurlijke personen worden actief openbaar gemaakt.

17. Beschikkingen inzake tegemoetkoming in schade en nadeelcompensatie

Ook dit type beschikkingen bevat vaak persoonsgegevens of concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens, waardoor de verplichte actieve openbaarmaking van dit type beschikkingen bewerkelijk is. Het gaat hierbij om beschikkingen over nadeelcompensatie als bedoeld in titel 4.5 Awb, maar ook beschikkingen over planschade uit de Omgevingswet, vergoedingen van het Schadefonds geweldsmisdrijven, de tegemoetkoming in de schade bij het voorkoming en bestrijding van besmettelijke dierziekten op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en andere beschikkingen waarmee schade wordt gecompenseerd.

18. Beschikkingen inzake getroffen of te treffen beveiligingsmaatregelen

Met deze categorie worden beschikkingen uitgezonderd inzake getroffen of te treffen beveiligingsmaatregelen. Beschikkingen over dit onderwerp bevatten hoofdzakelijk informatie waarvan de openbaarmaking op grond van artikel 5.1 niet openbaar wordt gemaakt. Het gaat daarbij met name om de informatie die specifiek ziet op beveiliging van personen en bedrijven en die is uitgezonderd van openbaarmaking ingevolge artikel 5.1, tweede lid, onderdeel h, Woo. Gelet op het beperkte belang dat gediend is bij de openbaarmaking van de resterende informatie in dit soort beschikkingen, vormt een verplichting tot het actief openbaar maken ervan naar het oordeel van de initiatiefnemers een onevenredige belasting voor bestuursorganen. Voorbeelden van beschikkingen die onder deze categorie geschaard kunnen worden betreffen subsidieverstrekkingen inzake preventieve maatregelen ter voorkoming van overvallen van woon- of bedrijfsruimten en subsidieverstrekkingen ter beveiliging van religieuze of maatschappelijke instellingen.

19. Beschikkingen inzake het bezit en gebruik van vuurwapens

Onder deze uitzondering valt onder meer de door de korpschef van politie te verlenen beschikkingen op grond van de wet wapens en munitie en de jachtakte van artikel 3.28 van de Wet natuurbescherming. Deze beschikkingen worden van de verplichte actieve openbaarheid uitgezonderd, omdat de voor de openbaarmaking van dergelijke beschikkingen niet alleen de persoonlijke levenssfeer moet worden meegewogen, maar ook aspecten van veiligheid. Dat vereist maatwerk hetgeen dit type beschikkingen minder geschikt maakt voor actieve openbaarmaking.

20. Beschikkingen waarbij geen belangen van derden kunnen zijn betrokken en die niet de verlening of vaststelling van subsidies betreffen

Als vangnet is een algemene uitzondering opgenomen voor beschikkingen waarbij geen belangen van derden zijn betrokken. Daarmee wordt niet bedoeld dat bij een individuele beschikking geen derde-belanghebbenden zijn aan te wijzen, maar worden slechts die beschikkingen uitgezonderd waarbij dergelijke belangen niet aan de orde kunnen zijn. Een aantal beschikkingen dat in onderdeel k expliciet wordt uitgezonderd, voldoet aan dit criterium, maar is toch apart opgenomen, omdat discussie kan bestaan over de vraag of geen derden betrokken zijn. Als belangen van derden geen rol spelen, zal de belangenafweging in veel gevallen in het voordeel van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer uitvallen. Voorbeelden zijn de beschikkingen inzake de registratie in de Basisregistratie personen, de toestemming van een beheerder van een archiefbewaarplaats tot raadpleging of gebruik van archiefbescheiden, de vaststelling van een dwangsom bij niet tijdig beslissen, een APK-keuring, een rijbewijs, een vaarbewijs. Deze vangnetbepaling geldt niet voor subsidiebeschikkingen aan anderen dan natuurlijke personen. Hoewel bij die beschikkingen (als deze geen onderdeel uitmaken van een tender) doorgaans geen belangen van derden zijn betrokken, is het belang van de openbaarheid van de besteding van publieke middelen in het algemeen groter dan het belang van de ontvanger om de om de beschikking niet openbaar te maken. Zo maakt de Rijksdienst voor ondernemend Nederland de subsidies aan agrarische ondernemers openbaar.[10] Ook zijn datasets over subsidies beschikbaar gesteld.^[11]

21. Beschikkingen houdende de afwijzing van een gevraagde beschikking

Tot slot worden beschikkingen houdende de afwijzing van een aanvraag uitgezonderd. De beslissing tot het afwijzen van een aanvraag is in de Awb gedefinieerd als een beschikking. Dat is daar nodig, om tegen een dergelijke afwijzing bezwaar en beroep mogelijk te maken. Maar met dergelijke beschikkingen wordt geen rechtgevolg in het leven geroepen, waarmee de voornaamste reden vervalt om tot actieve openbaarmaking over te gaan.[12]

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel l

Dit onderdeel verplicht tot de openbaarmaking van de schriftelijke oordelen van bestuursorganen over klachten of klaagschriften die bij die bestuursorganen zijn ingediend op basis van titel 9.1 van de Awb.

Bestuursorganen zijn op grond van artikel 9:12a Awb verplicht jaarlijks een register te publiceren van ontvangen klachten, maar die verplichting houdt niet in dat daarbij ook openbaar wordt gemaakt waar die klachten over gaan en hoe deze klachten zijn behandeld. Om die reden heeft het actief openbaar maken van oordelen over klachten een toegevoegde waarde. Bovendien zijn op internet deze registers onvindbaar, zodat de naleving van deze bepaling twijfelachtig is. Jaarrekeningen van ministeries bevatten bijvoorbeeld vaak alleen aantallen klachten of soms zelf alleen de percentages klachten die binnen de wettelijke termijn zijn afgehandeld. De initiatiefnemers hechten aan de openbaarmaking van de inhoud van de klacht, het betreffende organisatieonderdeel, de functiebenaming van de ambtenaar over wie is geklaagd en de wijze van afhandeling door het bestuursorgaan. Deze elementen zijn vaste onderdelen van de oordelen in individuele klachten. Deze oordelen kunnen zo worden opgesteld dat zij geschikt zijn voor publicatie, waarbij namen van klagers en ambtenaren worden geanonimiseerd, zodat voor de openbaarmaking geen nadere bewerking nodig is. Anonimiseren kan op de wijze waarop dat in de rechtspraak geschiedt, waarbij het niveau van gevoeligheid vergelijkbaar is als bij oordelen inzake klachten.[13] Wel hebben zij op verzoek van de departementen in artikel 3.3a een alternatieve wijze van openbaarmaking mogelijk gemaakt die bij grote aantallen wellicht doelmatiger is en voor het publiek gemakkelijker te ontsluiten.

Artikel 3.3, derde lid

Op grond van onderdeel a kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat aan de lijst van actief openbaar te maken documenten uit artikel 3.3, eerste of tweede lid, andere categorieën worden toegevoegd. Op grond van onderdeel b kan van subcategorieën van in onderdeel k uitgezonderde beschikkingen worden bepaald dat deze alsnog actief openbaar worden gemaakt.

Artikel 3.3, vierde lid

De actieve openbaarmaking verliest een deel van zijn betekenis als deze pas na enig tijdsverloop plaats vindt.

Artikel 3.3, vierde lid, stelt een algemene termijn van twee weken, waarbinnen de in artikel 3.3, eerste en tweede lid, bedoelde documenten openbaar gemaakt moeten worden. De actieve openbaarmaking verliest een deel van zijn betekenis als deze pas na enig tijdsverloop plaats vindt. Dit vierde lid werd in de impactanalyse zo uitgelegd dat de daar genoemde termijn van twee weken ook zou gelden voor andere documenten dan die in artikel 3.3, eerste en tweede lid, werden genoemd. Om die reden wordt in het vierde lid thans uitdrukkelijk bepaald dat deze termijn alleen geldt voor de in artikel 3.3, eerste en tweede lid, genoemde documenten en dus niet voor openbaarmakingen op grond van artikel 3.1. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat voor de in artikel 3.3, eerste en tweede lid, genoemde documenten een termijn van twee weken in beginsel een redelijke termijn is. Immers, de werkzaamheden die nodig zijn voor de actieve openbaarmaking, zoals het anonimiseren en het overleg met derdebelanghebbenden, kunnen worden verricht voorafgaand aan de vaststelling van het document, dus voordat de termijn van twee weken gaat lopen. Wel is het zo dat de initiatiefnemers erkennen dat hiervoor werkprocessen moeten worden aangepast en dat het bestuur de tijd moet krijgen om die aanpassingen te verrichten. In artikel 10.2a is hiervoor een voorziening opgenomen. Een en ander zal worden uitgewerkt in het in artikel 6.2 bedoelde meerjarenplan. Bij ontvangen documenten kunnen geen werkzaamheden worden verricht voorafgaand aan de aanvang van de twee weken. Daar is in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel f, rekening mee gehouden door de termijn van twee weken te verlengen met de tijd die nodig is om overleg te voeren met eventuele derdebelanghebbenden.

De termijn van artikel 3.3, vierde lid, gaat pas lopen als het document is vastgesteld, zodat de noodzakelijke voorbereidingen (zoals anonimiseren en verwijderen van andere onderdelen waarop een uitzonderingsgrond van toepassing is) kunnen worden gedaan bij de voorbereiding van het document. Onder vaststellen wordt ook verstaan het gereedmaken van een conceptvoorstel voor extern advies als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c. Bij verplicht openbaar te maken ingekomen stukken wordt de termijn van twee weken verlengd met de tijd die nodig is om de belangen van derden te onderzoeken.

Voor stukken die op basis van de inspanningsverplichting van artikel 3.1 openbaar worden gemaakt, geldt geen termijn.

Artikel 3.3, vijfde lid

Deze bepaling bevat een aantal uitzonderingen op de hoofdregel uit het vierde lid die ertoe strekt dat de actieve openbaarmaking van de informatie, bedoeld in artikel 3.3, eerste en tweede lid, geschiedt binnen twee weken.

Onderdeel a

Dit onderdeel voorziet in een uitzondering op de hoofdregel dat adviesaanvragen en adviezen over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking, binnen twee weken na vaststelling van de adviesaanvraag dan wel het advies openbaar worden gemaakt. De uitzondering ziet op de situatie waarin openbaarmaking conform deze termijn afbreuk zou doen aan een met de wet, het voorschrift of het besluit beoogd doel. Het toepassen van deze uitzonderingsbepaling is een beslissing van het adviesvragend bestuursorgaan. Indien de uitzonderingsbepaling van toepassing is, worden zowel de ontwerpregeling, de adviesaanvraag, als het advies openbaar gemaakt door het adviesvragend bestuursorgaan. In dergelijke omstandigheden zal het vragen om advies tot een minimum worden beperkt, maar bij wetten of algemene maatregelen van bestuur zal in ieder geval de Afdeling advisering van de Raad van State om advies moeten worden gevraagd. Indien de minister die het advies vraagt gemotiveerd aangeeft dat aanleiding bestaat voor toepassing van artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, Woo, ziet de Afdeling af van de in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, voorgeschreven openbaarmaking van haar advies en kan zij haar advies pas op haar website zetten als het wetsvoorstel aan de Staten-Generaal is gezonden. In het advies kan de Afdeling wel aangeven dat zij geen aanleiding ziet om artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, Woo, toe te passen, maar de uiteindelijke beslissing is aan het kabinet.

Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn bij een voornemen de belasting te verhogen, waarbij die verhoging dan terugwerkt tot het moment van indienen van het wetsvoorstel. Eerdere openbaarmaking van het voorstel zal dan leiden tot grootschalig ontwijkingsgedrag. Een ander voorbeeld uit het recente verleden waarbij uitstel van de openbaarmaking aan de orde zou kunnen zijn, is de Tijdelijke wet taakverwaarlozing St Eustatius.

Onderdeel b

Traditioneel worden op Prinsjesdag de in artikel 105 van de Grondwet bedoelde jaarlijkse begrotingen van de departementen bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. De in te dienen voorstellen worden daarmee openbaar. Daarin brengt de Woo geen verandering. Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c, en tweede lid, onderdeel e, brengen mee dat bij een eerdere adviesaanvraag de adviesversie van een begrotingswet dan al actief openbaar gemaakt zou worden. Hetzelfde geldt voor het uitgebrachte advies. Voor begrotingswetten wordt in het algemeen geen openbare consultatieronde gehouden, maar wel brengt de Afdeling advisering van de Raad van State over begrotingswetten advies uit.

De periode voorafgaand aan de indiening van begrotingswetten is een periode van intensief politiek overleg. Bij een gewoon wetsvoorstel verloopt de besluitvorming lineair, dat wil zeggen een eerste concept wordt (inter)departementaal besproken, een volgend concept wordt in internetconsultatie gebracht en besproken met stakeholders, waarna het voorstel via de ministerraad voor advies wordt voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, waarna tot slot dat advies wordt verwerkt in de versie die uiteindelijk aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Bij een begrotingswet wordt aangegeven voor welke doelen welke middelen worden ingezet, maar die middelen zijn naar hun aard beperkt, zodat een keuze voor het ene doel leidt tot een verminderde ambitie op een ander doel. Het intensief politiek overleg kan er toe leiden dat voor bepaalde doelen ten opzichte van eerdere versies uiteindelijk minder middelen ter beschikking worden gesteld. Dat maakt het besluitvormingsproces bij begrotingswetten minder lineair. Als die eerdere versies van een begrotingswet openbaar zijn, beperkt dat de politieke ruimte om op keuzes terug te komen en met middelen te schuiven. Dat komt de kwaliteit van het openbaar bestuur niet ten goede. Daarom wordt de actieve openbaarmaking uitgesteld voor de adviesaanvragen en de adviezen over voorstellen van algemene begrotingswetten door toevoeging van een nieuw onderdeel b aan artikel 3.3, vijfde lid. Voor de openbaarheid en de democratische bestuursvorming is dat niet erg, omdat slechts sprake is van uitstel van actieve openbaarmaking en het debat op korte termijn in de Staten-Generaal gevoerd zal worden. Deze uitzondering geldt tevens voor wetsvoorstellen die de begroting wijzigen, voor slotwetten en de daarbij gevoegde jaarverslagen (de stukken die betrekking hebben op de verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk als bedoeld in artikel 105, derde lid, van de Grondwet). Met de zinsnede “bijbehorende toelichtende stukken” wordt gedoeld op documenten zoals de Miljoenennota en de Voorjaarsnota. Onder de stukken die pas openbaar worden met de toezending aan de Tweede Kamer vallen onder meer de rapporten over het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer en de rapporten van de Auditdienst Rijk over de jaarverslagen. Apart is opgenomen een omschrijving van het zogeheten “pakket belastingplan”. Het pakket belastingplan is geen op artikel 105 van de Grondwet gebaseerd stuk, maar hangt zodanig samen met het op Prinsjesdag te presenteren te voeren regeringsbeleid (zie ook artikel 65 Grondwet), dat het eveneens is uitgezonderd van de verplichte actieve openbaarmaking. Omdat artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel b, Woo is opgenomen op de bijlage bij artikel 8.8 Woo, kan zolang het wetsvoorstel niet is ingediend, niet om de adviesaanvragen, de adviezen of de onderzoeken over de begrotingsstukken, de verantwoordingsstukken of het pakket belastingplan worden gevraagd.

Onderdeel c

De vergaderstukken van gemeenteraad, provinciale staten en algemeen bestuur worden actief openbaar gemaakt bij verzending aan de leden van die organen.

Onderdeel d

In dit onderdeel, betreffende de agenda’s van vergaderingen van de ministerraad, gedeputeerde staten, gemeenteraden en algemene besturen van waterschappen, is de termijn waarbinnen actief openbaar moet worden gemaakt ten opzichte van het bepaalde in het vierde lid verkort tot uiterlijk bij de aanvang van de betreffende vergadering, omdat bij actieve openbaarmaking op een tijdstip na de vergadering een verkorting van de termijn geen aanvullende betekenis meer heeft.

Onderdeel e

Onderdeel e bepaalt dat de actieve openbaarmaking van een verzoek om informatie als bedoeld in artikel 4.1 Woo gelijktijdig plaatsvindt met de openbaarmaking van de beslissing op dat verzoek. Zonder deze bepaling zou het verzoek openbaar moeten worden gemaakt binnen twee weken na ontvangst, hetgeen ondoelmatig is.

Onderdeel f

Met onderdeel f wordt voor de openbaarmaking van onderzoeken naar het functioneren van een bestuursorgaan een aparte termijn van vier weken vastgesteld. Zie hierboven bij de toelichting op artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j.

Onderdeel g

In het tweede lid, onderdeel k, onder 6, worden sommige beschikkingen houdende een herstelsanctie uitgezonderd van de verplichting beschikkingen actief openbaar te maken. Van de herstelsancties die wel openbaar gemaakt moeten worden, is niet altijd gewenst dat deze binnen twee weken na vaststelling en bekendmaking aan de belanghebbende actief openbaar worden gemaakt. Het betreft immers een belastende beschikking waartegen nog bezwaar en beroep open staat. Indien de herstelsanctie in bezwaar wordt ingetrokken of in beroep wordt vernietigd, is een eerdere openbaarmaking niet meer ongedaan te maken. Daarom wordt voor deze categorie beschikkingen bepaald dat de verplichting tot openbaarmaking wordt uitgesteld tot uiterlijk twee weken nadat de beschikking onherroepelijk is geworden. Het bestuursorgaan wacht voor de openbaarmaking in ieder geval de bezwaartermijn af en in voorkomende gevallen eveneens de behandeling van eventueel bezwaar of beroep.

Artikel 3.3, zesde lid

Het zesde lid regelt op welk bestuursorgaan de verplichting rust tot openbaarmaking van de adviesaanvragen en adviezen, bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e.

Adviesaanvragen aan adviescolleges en –commissies worden ingevolge onderdeel a openbaar gemaakt door het adviesvragend bestuursorgaan. Bij adviescommissies die incidenteel worden ingesteld zal de adviesaanvraag in veel gevallen deel uitmaken van het instellingsbesluit. De adviezen die adviescolleges en –commissies uitbrengen maken zij zelf openbaar (behoudens in de gevallen waarin een uitzondering als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel a of onderdeel b, wordt toegepast). Dit wordt geregeld in onderdeel b van het zesde lid. Deze bepalingen zijn nodig omdat het adviserend orgaan net als het adviesvragend orgaan bestuursorgaan is en zonder deze bepaling onduidelijk is op wie de verplichting rust.

Ten aanzien van de adviezen van andere partijen dan adviescolleges of –commissies over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking, geldt dat de openbaarmaking van het advies geschiedt door het adviesvragend bestuursorgaan. Dit wordt geregeld in onderdeel c van het zesde lid. Dit is noodzakelijk omdat het hierbij gaat om externe partijen die geen bestuursorgaan zijn en daarom niet onder de reikwijdte van de Woo vallen. De verplichting tot openbaarmaking van de adviesaanvraag volgt in dat geval reeds uit artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c, en behoeft hier geen aparte regeling.

Artikel 3.3, zevende lid

Het zevende lid bevat een voorziening, op grond waarvan een belanghebbende wordt geïnformeerd over een aanstaande openbaarmaking, zodat hij eventueel rechtsmiddelen kan aanwenden.

Artikel 3.3, achtste lid

Als bij een verplichte actieve openbaarmaking die openbaarmaking wegens een uitzonderingsgrond geheel of gedeeltelijk achterwege blijft, wordt hiervan mededeling gedaan op de wijze waarop het stuk openbaar zou zijn gemaakt als de uitzonderingsgronden niet van toepassing waren.

Artikel 3.3, negende lid

Met deze bepaling wordt het mogelijk dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor specifieke actieve openbaarmakingen nadere regels stelt, zoals een model, een voorgeschreven tool of standaard, of een voorgeschreven locatie op internet, zodat geïnteresseerde burgers soortgelijke documenten van verschillende bestuursorganen gemakkelijk kunnen vinden.

[1] Voor een nadere toelichting omrent het belang van actieve openbaarheid wordt mede verwezen naar de toelichting bij artikel 3.1.

[2] H. Darbishire, Proactive transparancy, 2010, p. 21.

[3] Na inwerkingtreding van de Wet elektronische publicaties (Kamerstukken 35218) geldt voor dergelijke besluiten dat zij worden bekendgemaakt in een officieel publicatieblad, zoals de Staatscourant of het gemeenteblad.

[4] https://www.internetconsultatie.nl/.

[5] Kamerstukken II 2013/14, 33328, nr. 12, p. 19.

[6] Besluit van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 10 juli 2015, nr. 0000373449, tot instelling van het tijdelijk Bureau ICT-toetsing (Instellingsbesluit tijdelijk Bureau ICT-toetsing).

[7] T.C. Borman, De wetgevingsadvisering door de Raad van State in Nederland, preadvies voor de Vereniging voor de rechtsvergelijkende studie van het recht in België en Nederland, Deventer, 2000, pp. 86–99.

[8] Zie: T.C. Borman 2000, p. 86.

[9] Overigens is informatie over dergelijke subsidies al ontsloten op https://public.tableau.com/views/METIS2/Menu?amp;:showVizHome=no&:embed=y&:tabs=yes&:render=false en www.openaid.nl, hoewel de betreffende overeenkomsten hiervan geen deel uitmaken.

[10] Zie: https://mijn.rvo.nl/openbaarmaking-europese-subsidiegegevens.

[11] https://data.overheid.nl/data/dataset/subsidieoverzichten-rijk en http://opendata.rijksbegroting.nl/#dataset_2.

[12] Ook schriftelijke weigeringen om een besluit te nemen, zoals het buiten behandeling laten van een aanvraag op grond van artikel 4:5 Awb hoeven niet actief openbaar gemaakt te worden. Dergelijke beslissingen zijn geen beschikking in de zin van de Awb, maar worden op grond van artikel 6:2 Awb slechts voor bezwaar en beroep gelijkgesteld aan een beschikking.

[13] Zie: https://www.rechtspraak.nl/Uitspraken/Paginas/Anonimiseringsrichtlijnen.aspx.