1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
2. Een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
5. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam.
6. Het bestuursorgaan kan besluiten een verzoek niet te behandelen, indien de verzoeker niet meewerkt aan een verzoek tot precisering als bedoeld het vijfde lid. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om het verzoek niet te behandelen aan de verzoeker bekendgemaakt binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
7. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk 5.
Meer hierover, zie het boek Wet open overheid. Artikelsgewijze toelichting, voor de praktijk besproken.
Annotatie
Een belangrijk onderdeel van de Woo blijft – ook al ligt de nadruk meer op actieve openbaarmaking – de mogelijkheid om informatie op te vragen bij de overheid; de zogeheten passieve openbaarmaking. Net als onder de Wob geldt ook onder de Woo (ingevolge artikel 4.1, eerste lid) dat een ieder een verzoek kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Nog altijd is ook aan de orde dat bestuursorganen een verzoek kunnen doen. Een belang behoeft nog altijd niet te worden gesteld (artikel 4.1, derde lid).[1] Nieuw is dat de ene verzoeker de andere niet is onder de Woo. Dat een ieder namelijk een verzoek om informatie kan doen, laat onverlet dat de Woo enkele verzoekers aanmerkt als bijzonder waardoor een ander regime gaat gelden. Zo is er de verzoeker die vraagt om informatie die de verzoeker zelf betreft (of de overleden partner, geregistreerd partner, kind of ouder) (artikel 5.5 Woo); de verzoeker die bijzondere belangen heeft bij openbaarmaking (artikel 5.6 Woo); en de onderzoeker (artikel 5.7 Woo). Bij deze categorieën van verzoekers geldt een ander regime van afweging van belangen.
Is sprake van een verzoek als bedoeld in artikel 4.1, dan is van belang om te bepalen dat ook daadwerkelijk sprake is van een Woo-verzoek. Dat bepaalt immers of de procedure zoals in het vervolg van hoofdstuk 4 van de Woo is opgenomen van toepassing is. Bepalend is daarbij dat het moet gaan om een verzoek om publieke informatie, gericht tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf (artikel 4.1, eerste lid). Om dit te bepalen is een aantal stappen van belang.
Hoewel nog altijd niet wettelijk verplicht is dat de grondslag van het verzoek wordt genoemd, is wat betreft het duiden van de reden waarom en grondslag van het verzoek om informatie mede vanwege de misbruik-jurisprudentie het nodige veranderd. Hoewel de Woo de nodige bepalingen kent om misbruik te voorkomen, valt niet in te zien dat de door misbruik ingegeven jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over wat als Wob-verzoek kan worden aangemerkt onder de Woo niet evenzeer relevant moet worden geacht.[2] De verzoeker doet er dan ook goed aan de Woo als grondslag te noemen, Woo-verzoeken niet te verstoppen in documenten met de titel “aansprakelijkstelling”[3] e.d. of een Woo-verzoek op dezelfde dag als een pro forma bezwaar aan een bestuursorgaan te richten met het verzoek de termijn om gronden aan te vullen te koppelen aan de afhandeling van het verzoek.[4] De behandelend ambtenaar doet er goed aan navraag te doen als de grondslag onduidelijk is.[5] Bedacht moet overigens worden dat het noemen van de grondslag nog geen 100% zekerheid geeft.[6]
Evenals onder de Wob kan het verzoek gericht zijn aan een bestuursorgaan of aan een instelling, dienst of bedrijf. Nieuw onder de Woo is dat bij een dergelijk geadresseerd verzoek de wet duidelijk maakt dat het bestuursorgaan beslist (artikel 4.1, eerste lid, laatste zin). Hieruit volgt dat als verzoeker niets meer verneemt hij zelf moet vaststellen dat het verzoek nog gericht moet worden aan het bestuursorgaan. In zoverre geeft de Woo een impliciete doorzendplicht voor de instelling, de dienst of het bedrijf. Een verplichting die vermoedelijk onder de aandacht moet worden gebracht van deze entiteiten.
Wat rechtspersonen tot dergelijke entiteiten maakt, wordt evenals onder de Wob bepaald te worden door de gezagsrelatie tot een bestuursorgaan.[7] Artikel 4.1 wijkt op dit punt niet af van artikel 3, eerste lid, van de Wob. Toch is een nieuw element in de Woo in dit kader relevant. In artikel 2.3 Woo is een regeling opgenomen waarmee rechtspersonen onder de Woo worden getrokken. Vooral de rechtspersonen die daarvoor in aanmerking kunnen komen vanwege aandeelhouderschap van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon (eerste lid sub e) en de bemoeienis van zo’n rechtspersoon bij de oprichting (eerste lid sub f) zijn aspecten die ook relevant zijn voor de gezagsrelatie. Hoe dat ook zij, de bepalingen 2.3 en 4.1 lijken los van elkaar te moeten worden beschouwd. Zo is het bedrijf als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, niet per definitie een bedrijf dat in aanmerking komt voor aanwijzing bij AMvB. Andersom is het geen vanzelfsprekendheid dat een aangewezen rechtspersoon vanzelf een entiteit als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid is.
Nieuw is ook dat het moet gaan om “publieke informatie” en niet meer om “informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid” (artikel 3, eerste lid, van de Wob). Deze belangrijke wijziging laat zien dat het begrip “bestuurlijke aangelegenheid” is losgelaten. Dit is een bewuste keuze, nu daarin geen onderscheidend element zou zijn gelegen vanwege de jurisprudentie.[8] Hoewel dat formeel gezien juist is door de ontwikkeling van de jurisprudentie, vormt dit begrip wel een belangrijk gegeven voor de duiding van wat precies wordt gevraagd.[9]
Bovendien legt het begrip “bestuurlijke aangelegenheid” en de in de jurisprudentie gegeven ruime uitleg daarvan[10] een duidelijke link met het oogmerk van de Wob (en ook de Woo): gelegenheid geven om de overheid te kunnen controleren. Het eerder gehanteerd begrip “publieke informatie” doet dat niet, nu het enkel beschrijft dat het gaat om informatie neergelegd in documenten die bij de onder de Woo vallende entiteiten berusten, zonder acht te slaan op de inhoud van die documenten.[11] Met het wijzigingswetsvoorstel is hieraan gehoor gegeven door te spreken van informatie die “verband houden met de publieke taak”. Daarmee wordt aangesloten bij het begrip “bestuurlijke aangelegenheid” nu het naar het oordeel van de indieners dan immers gaat om alle documenten die betrekking hebben op overheidshandelen in beginsel openbaar te zijn, niet alleen documenten betreffende beleid maar ook documenten betreffende bijvoorbeeld de bedrijfsvoering. Het gaat dan wel om informatie die – wat betreft de gemeente – berust bij al haar bestuursorganen (artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a). Ook kan het gaan om informatie die bij een rechtspersoon berust die is aangewezen bij algemene maatregel van bestuur. Daarvoor komen bijvoorbeeld in aanmerking rechtspersonen die voor meer dan € 100.000 bekostigd worden uit algemene middelen, een wettelijke taak uitoefenen, een publiek belang behartigen of een meerderheidsaandeelhouder hebben die een publiekrechtelijke rechtspersoon is.[12]
De digitale focus van de Woo is een belangrijke wijziging ten opzichte van de Wob: elektronisch verkeer is uitgangspunt (zowel wat betreft de aanvraag als de verderop te bespreken verstrekking). Naast de mogelijkheid om mondeling of schriftelijk informatie op te vragen zonder enig belang (artikel 4.1, eerste tot en met het derde lid), stelt de Woo dwingend de elektronische weg open (artikel 4.1, tweede lid).[13]
De expliciete openstelling of de gedragslijn waaruit kan worden opgemaakt dat elektronisch verkeer met het bestuursorgaan mogelijk is[14], is onder de Woo dus niet meer relevant. Wel is nog altijd aan de orde dat het bestuursorgaan eisen kan stellen aan de wijze waarop zij elektronisch wordt benaderd.[15]
Zoals een Wob-verzoek al niet eenvoudig te interpreteren was, zo zal dat onder de Woo – met begrippen als informatie die “verband houdt met de publieke taak” – niet anders zijn. Toch volgt in artikel 4.1, vierde lid, de verplichting voor de verzoeker om “de aangelegenheid” of het “document” van zijn verzoek te noemen. Zo wordt een tweetal verzoeken om informatie onderscheiden: het ‘aangelegenheid-verzoek’ en het ‘document-verzoek’.
Hoewel een definitie van “aangelegenheid” ontbreekt, kan uit de toelichting worden opgemaakt dat daarmee wordt bedoeld de “bestuurlijke aangelegenheid” zoals we die kennen van de Wob (met definitie opgenomen in artikel 1, aanhef en onder b).[16]
Ogenschijnlijk alleen relevant voor het ‘aangelegenheid-verzoek’ is de met artikel 3, vierde lid, van de Wob vergelijkbare bepaling waaruit volgt dat – ingeval een verzoek te algemeen is geformuleerd – het bestuursorgaan verzoeker verzoekt om het verzoek te preciseren (artikel 4.1, vijfde lid). Dit verzoek kan ogenschijnlijk schriftelijk en mondeling worden gedaan, waarbij bewijstechnisch veel valt te zeggen voor een schriftelijke variant. Teneinde tot een goede afstemming te komen, blijkt uit de praktijk dat persoonlijk contact nuttig is. Nieuw element hierbij is dat het bestuursorgaan hiertoe moet overgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek. Wat de ‘sanctie’ is van het niet binnen die twee weken gevolg geven aan deze mogelijkheid, blijft in het midden.[17] Verwacht mag worden dat ook nadien nog een verzoek tot preciseren aan de orde kan zijn nu zowel bestuursorgaan als verzoeker bij een duidelijk omschreven reikwijdte van het verzoek zijn gebaat. Evenals onder de Wob dient het bestuursorgaan hierbij behulpzaam te zijn.
De sanctie bij het niet meewerken aan het verzoek tot preciseren is wel duidelijk. Onder de Wob kon dit al leiden tot het buiten behandeling laten van het verzoek of een (gedeeltelijke) weigering. Artikel 4.1, zesde lid, van de Woo maakt duidelijk dat het verzoek niet wordt behandeld. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt uit de Woo dat het besluit tot buiten behandeling laten wordt bekend gemaakt nadat de gestelde termijn voor precisering is verstreken of binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd. Dat laatste maakt duidelijk dat buiten behandeling stellen ook mogelijk is als wel wordt meegewerkt, maar dit kennelijk onvoldoende resultaat oplevert. Wanneer daarvan sprake is, wordt niet duidelijk zodat ook dit voer voor discussie is. Zo zal voor het bestuursorgaan wellicht eerder sprake zijn van onvoldoende resultaat zodat een buiten behandeling stelling volgt en verzoeker dit moet aanvechten teneinde beoordeeld te hebben of het resultaat wel of niet voldoende resultaat heeft opgeleverd. Het zou in dat kader ook zomaar kunnen zijn dat die procedure juist een nader inzicht oplevert, op grond waarvan beiden tot de conclusie komen dat het verzoek in de tussentijd in elk geval voldoende duidelijk is geworden. Hoewel ook onder de Woo weer niet expliciet duidelijk, mag ervan worden uitgegaan dat de benodigde tijd die gepaard gaat met preciseren, de beslistermijn opschort.
Volgt een weigering, dan dient de motivering duidelijk te maken welke specifieke uitzonderingsgrond aan de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking ten grondslag ligt. Uit de jurisprudentie volgt overigens dat het niet noemen van de wettelijke grondslag, maar het volstaan met de omschrijving dat openbaarmaking bijvoorbeeld zal leiden tot financieel nadeel, door de rechter wel wordt geaccepteerd. In ieder geval verstond de Rechtbank Middelburg het besluit aldus dat een beroep werd gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob.[18] Ook de Afdeling vult een bestreden besluit nog wel eens aan door te veronderstellen dat een specifieke uitzonderingsgrond is bedoeld als grondslag voor een weigering. Dat vervolgens het besluit daarmee niet altijd gered is, volgt uit het feit dat het besluit vervolgens wel een genoegzame motivering kan missen omdat in het geval niet is gemotiveerd waarom de (in het besluit ontbrekende) uitzonderingsgrond in dat specifieke geval van toepassing is.[19]
Een enkele verwijzing naar uitzonderingsgronden zonder nader per document te motiveren op basis waarvan deze gronden op de gevraagde documenten van toepassing zijn en inzichtelijk te maken hoe het algemeen belang van openbaarheid van informatie hiertegen is afgewogen, volstaat niet. Een dergelijk besluit sneuvelt al snel.[20] Van belang is dat het besluit, voor zover de weigering op een of meer van de in hoofdstuk 5 van de Wet open overheid genoemde belangen steunt, steeds voldoende duidelijk maakt welke deze belangen precies zijn, hoe zwaar deze wegen en waarom de belangenafweging tot weigering van openbaarmaking heeft geleid. Het lijkt vanzelfsprekend, maar het lijkt nog wel eens mis te gaan in de praktijk.[21] Een motivering voor een hele set aan documenten vanwege hun ‘gedeelde karakter‘ wordt wel geaccepteerd.
[1] M.M.C. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk. Een praktisch overzicht van mogelijkheden, verplichtingen en valkuilen’, Gst. 2010/24, p. 100 en de daar in noot 4 genoemde uitspraak zijn ook onder de Woo nog relevant.
[2] In het artikel uit 2010 konden we nog kort en goed opmerken dat niet naar de Wob hoeft te worden verwezen; Maas-Cooymans en Van der Sluis (2010), p. 100. Zie voor het ‘belang’ van het noemen van de grondslag ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, Gst. 2013/129, ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2218 (vgl. ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311), ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1045.
[3] ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, Gst. 2013/129, m.nt. C.N. van der Sluis.
[4] ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587, Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis.
[5] Strikt genomen lijkt hiermee overigens geen invulling te worden gegeven aan de mogelijkheid voor het bestuursorgaan om verzoeker te verzoeken het verzoek te preciseren en hem daarbij behulpzaam te zijn. De vraag is immers gericht op de grondslag en niet zozeer ingegeven door de onduidelijkheid qua (inhoudelijke) formulering (waar artikel 4.1, vijfde lid met name op lijkt te doelen).
[6] ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3106, JB 2014/185, m.nt. L.J. Wildeboer; ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587, Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis.
[7] Bepalend is dus de indringende invloed die het bestuursorgaan heeft. Vgl. ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2357, Gst. 2014/21, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723, JB 2014/138, m.nt. G. Overkleeft-Verburg, ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623, Gst. 2016/79, m.nt. M.J. de Groot en C.N. van der Sluis en ABRvS 1 juni 2016, , ECLI:NL:RVS:2016:1494, AB 2016/254, m.nt. N. Jak. Zie uitgebreid ook N. Jak, ‘Semipublieke instellingen en de Wet open overheid’, NJB 2016/1475.
[8] Kamerstukken II 2011/12, 33328, 3, p. 18 en 68; Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 19. Vgl. ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:659. Overigens zijn initiatiefnemers niet consequent door bij de toelichting bij de verderop nog te bespreken antimisbruikbepaling op te merken dat het begrip behulpzaam is bij het beperken tot verzoeken waarin democratisch controle gewenst en noodzakelijk is; Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 79.
[9] Zie over de nuttige werking van dit begrip bij het beoordelen van de vraag of wel of niet afdoende is beslist op een verzoek ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3581 (een verzoek naar de door een gemeente gehanteerde selectiecriteria voor vermogensonderzoeken in het buitenland door het Internationaal Bureau Fraude-informatie, is iets anders dan een verzoek over verzoeken aan het IBF door die gemeente) en ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3580 (vragen om documenten over het promoten van Den Haag als hofstad is iets anders dan vragen om documenten over het promoten van Den Haag (de hofstad)) en ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623, Gst. 2016/79, m.nt. M.J. de Groot en C.N. van der Sluis. De in artikel 4.1, vierde lid, opgenomen begrippen ‘aangelegenheid’ en ‘document’ kunnen eenzelfde functie krijgen, maar evident is dat niet.
[10] ABRvS 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7618, AB 2007/329, JB 2007/149.
[11] De initiatiefnemers kunnen overigens niet helemaal afscheid nemen van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’. Bij de verderop nog te bespreken antimisbruikbepaling (artikel 4.6) krijgt het immers nog een prominente plaats; waarschijnlijk een kennelijke verschrijving.
[12] Zo zou een Waterleidingbedrijf als PWN opgenomen kunnen worden op de lijst; vgl. Rb. Noord-Holland 29 april 2016, ECLI:NL:RBNHO:2016:3420.
[13] Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 38, 76.
[14] Zoals dat dus wel volgt uit artikel 2:15 van de Algemene wet bestuursrecht en daarmee ook aan de orde was bij Wob-verzoeken; ABRvS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5897, AB 2009/8, m.nt. P.J. Stolk.
[15] Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 76. In beide kamerstukken wordt bij de hiervoor opgenomen uitspraak steevast verkeerd verwezen naar AB 2008/8.
[16] Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 76.
[17] Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 76.
[18]Rb. Middelburg 31 december 2009, ECLI:NL:RBMID:2009:BK8065, r.o. 11.
[19] ABRvS 30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7991.
[20] Rb. Zwolle 17 maart 2009, ECLI:NL:RBZWO:2009: BH6275.
[21] Rb. Middelburg 31 december 2009, ECLI:NL:RBMID:2009:BK8065.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 328, nr. 8 (herdruk); Voorstel van wet na advies Raad van State
Artikel 4.1 Verzoek
- Een ieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuurs-orgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
- Een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.
- De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
- De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. De verzoeker kan daarbij gebruik maken van een elektronisch aanvraagformulier dat in het register is verbonden met de daarin vermelde documenten die niet openbaar zijn gemaakt.
- Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam.
- Het bestuursorgaan kan besluiten een verzoek niet te behandelen, indien de verzoeker niet meewerkt aan een verzoek tot precisering als bedoeld het vijfde lid. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om het verzoek niet te behandelen aan de verzoeker bekendgemaakt binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
- Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk 5.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 328, nr. 9 (herdruk); Memorie van Toelichting na advies Raad van State
Hoofdstuk 4 regelt de openbaarmaking van informatie na een verzoek, ofwel passieve openbaarheid. Verzoekers hoeven geen belang te stellen bij hun verzoek en dienen door organen op gelijke wijze behandeld te worden.
(…)
4.5 Passieve openbaarheid
Hoewel actieve openbaarheid de belangrijkste aandrijver van meer openbaarheid en transparantie is in dit voorstel, blijft passieve openbaarheid een essentieel onderdeel in het garanderen van het recht op toegang tot publieke informatie. Een groot deel van de verzoeken om informatie wordt onder de huidige Wob snel en kosteloos afgehandeld, soms zelf zonder dat betrokkenen zich ervan bewust zijn dat hun handelen onder de Wob valt. In een flink deel van de gevallen treden echter wel problemen op door onduidelijkheid aan de kant van de verzoeker, een gebrek aan kennis en tijd aan de kant van de bestuursorganen en soms ook door politieke en ambtelijke onwil.
Een grote verbetering in de huidige openbaarheidspraktijk valt derhalve hier ook niet te halen door aanscherping van procedurele regels, maar door een verbeterde voorlichting van het publiek en organen en monitoring van de uitvoering door de Informatiecommissaris. Deze komt aan bod in hoofdstuk 7 van het voorstel en paragraaf 4.8 van deze toelichting.
Een aantal procedurele problemen uit de praktijk kunnen desalniettemin wel worden aangepakt door aanscherping en verduidelijking van de bepalingen omtrent openbaarmaking van informatie op verzoek. Het betreft dan met name de bepalingen over de termijn voor afhandeling van een verzoek, de vorm waarop een verzoek kan worden ingediend en waarop het wordt afgehandeld.
Een op dit moment lastig probleem voor bestuursorganen is dat verzoeken niet kunnen worden geweigerd als sprake is van misbruik. Hoewel zeker niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik – verzoekers hebben immers recht op toegang en hoeven bij hun verzoek geen belang te stellen – is toch wenselijk dat in bijzondere gevallen een verzoek op deze grond kan worden geweigerd.
(…)
4.5.2 Wijze van indiening van verzoek en verstrekking
Verzoeken om informatie zijn vormvrij en kunnen mondeling of schriftelijk worden ingediend. Daarbij dienen organen ook aan te geven op welke manier een verzoek op elektronische wijze kan worden verstuurd aan het orgaan.
Berichten kunnen nu al elektronisch naar bestuursorganen worden verzonden op grond van artikel 2:15 Awb, voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg open staat. Daaraan kan het bestuursorgaan nadere eisen stellen. In artikel 4.1, tweede lid, worden alle organen verplicht aan te geven op welke wijze zij te bereiken zijn voor elektronische ingediende verzoeken. Daarmee heeft de verzoeker altijd de mogelijkheid om zijn verzoek via internet in te dienen, maar behouden organen de mogelijkheid om zelf aan te geven hoe dat dient te gebeuren. Het zou de afhandeling van verzoeken ernstig bemoeilijken indien bijvoorbeeld een verzoek naar elk e-mailadres van een orgaan zou kunnen worden verstuurd. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat een bestuursorgaan een elektronisch ingediend Wob-verzoek niet hoeft te behandelen als het niet is ingediend op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.
Het indienen en afhandelen van verzoeken wordt voorts nog vergemakkelijkt door de mogelijkheid bij het verzoek aan te geven op welke documenten uit het register het verzoek betrekking heeft. Het register biedt overigens de mogelijkheid om direct verzoeken in te dienen. Deze mogelijkheid doet niet af aan de verplichting op grond van artikel 4.1, tweede lid, om aan te geven op welke wijze elektronisch een verzoek kan worden ingediend.
Het verstrekken van informatie op verzoek dient in de vorm te gebeuren waar de verzoeker om gevraagd heeft, tenzij dit redelijkerwijs niet van het orgaan gevergd kan worden. De verzoeker kan derhalve aangeven de informatie elektronisch te willen ontvangen.
(…)
Oneigenlijke verzoeken moeten goed worden onderscheiden van omvangrijke verzoeken. Dat een verzoek betrekking heeft op een grote hoeveelheid informatie is op zichzelf geen aanwijzing dat sprake is van een oneigenlijk verzoek. Bovendien moet een orgaan de verzoeker in de gelegenheid stellen om het onderwerp van het verzoek nader te preciseren, overeenkomstig artikel 4.1. Overleg tussen het orgaan en de verzoeker hieromtrent kan in veel gevallen wenselijk zijn.
(…)
Een individueel belang bij openbaarheid speelt geen rol in de afweging die aan openbaarmaking vooraf gaat. Dit houdt mede verband met artikel 4.1, derde lid, dat bepaalt dat verzoekers geen belang hoeven te stellen bij hun verzoek.
(…)
Het eerste lid is identiek aan artikel 3, eerste lid, van de Wob. In dat artikel is bepaald dat een verzoek ook kan worden ingediend bij een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Voor de duidelijkheid is thans toegevoegd dat de beslissing op het verzoek niet door die instelling, die dienst of dat bedrijf wordt genomen, maar door het verantwoordelijke (overheids)orgaan. Op verzoeken bijvoorbeeld die worden ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst of het Openbaar Ministerie, zal worden besloten door de Minister van Veiligheid en Justitie. Deze kan vanzelfsprekend mandaat verlenen voor de afdoening van het verzoek.
Het tweede lid is nieuw. Uit de systematiek van de Wob volgt dat een verzoek zowel mondeling als schriftelijk kan worden ingediend; in het tweede lid wordt dat nog eens nadrukkelijk bepaald. Daaraan is toegevoegd dat een verzoek ook elektronisch kan worden verzonden. Ieder orgaan dat onder de toepassing van deze wet valt, zal dus de mogelijkheid moeten bieden om verzoeken elektronisch in te dienen. Een elektronisch verzoek moet wel worden ingediend op het door het orgaan aangewezen e-mailadres, overeenkomstig artikel 2:15 van de Algemeen wet bestuursrecht. Een op een andere wijze ingediend verzoek komt niet voor behandeling in aanmerking. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 december 2008, AB 2008, 8).
Het uitgangspunt van de Wob dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen, is gehandhaafd in het derde lid.
Het eerste deel van het vierde lid is bijna identiek aan artikel 3, tweede lid, van de Wob. Verschil is dat niet langer over een bestuurlijke aangelegenheid wordt gesproken, omdat deze voorwaarde in de Wob geen beperking meer is (alles is bestuurlijk). Nieuw is hier dat de verzoeker gebruik kan maken, maar niet hoeft, van een elektronisch aanvraagformulier dat in het register verbonden moet zijn met de daarin opgenomen documenten. Door een bij een bepaald document behorend aanvraagformulier «aan te vinken» geeft de verzoeker automatisch de bestuurlijke aangelegenheid aan waarop zijn verzoek betrekking heeft. In artikel 10.2, derde lid, wordt bepaald dat de volzin betreffende het formulier niet geldt, zolang het register nog niet is ingevoerd.
Het vijfde en zevende lid zijn inhoudelijk identiek aan artikel 3, vierde en vijfde lid, van de Wob. In het vijfde lid is toegevoegd dat het orgaan van de bevoegdheid om en specificatie van te verzoek te vragen, gebruik moet maken binnen twee weken na ontvangst van het verzoek. In het nieuw zesde lid wordt aangegeven wat het rechtsgevolg is van het niet meewerken aan een verzoek tot specificatie. Overigens is dat rechtsgevolg ook al geldend recht onder de huidige Wob. Wel wordt ten opzichte van artikel 4:5 Awb de termijn waarbinnen een verzoek buiten behandeling moet worden gelaten, gelijk gesteld aan de beslistermijn van artikel 4.1 van deze wet. In artikel 4:5 Awb is die termijn vier weken, maar het is ongerijmd als een bestuursorgaan geacht wordt om binnen twee weken op een Wob-verzoek moet beslissen en er vier weken over mag doen om een Wob-verzoek buiten behandeling te laten. Daarnaast is een argument voor verkorting van de termijn het feit dat het in Wob-procedures van groot belang is dat een verzoeker snel duidelijkheid krijgt over een verzoek en zo nodig snel een rechterlijk oordeel moet kunnen krijgen over het buiten behandeling laten van het verzoek. Tegen een besluit om de aanvraag niet te behandelen staat bezwaar, beroep en hoger beroep open conform de Algemene wet bestuursrecht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 328, nr. 12; Nota naar aanleiding van het verslag
De leden van de VVD-fractie vroegen de initiatiefnemers hun keuze voor het terugbrengen van de termijn om te beslissen op een verzoek tot twee weken nader te motiveren. In hoeverre is dat redelijk, in ogenschouw nemende dat er vaak omvangrijke en ingewikkelde Wob-verzoeken zijn?
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat, nu de termijn indertijd is verlengd wegens de invoering van de Wet dwangsom, de handhaving van die verlenging niet voor de hand ligt als de Wet dwangsom niet langer van toepassing is. Zij verwijzen, in aanvulling op de in de memorie van toelichting al genoemde argumenten, voor de beantwoording van deze vraag naar het SEO-onderzoek dat gedaan is naar de kosten en baten voor de overheid van wijzigingen van de Wet openbaarheid van bestuur. Uit de daarin gepresenteerde data blijkt dat de meeste Wob-verzoeken binnen tien werkdagen beantwoord worden. Bij de politiekorpsen kent zelfs 89 procent van de Wob-verzoeken een werklast van minder dan een dag. Verlenging van de beslistermijn naar aanleiding van de invoering van de Wet dwangsom heeft niet geleid tot een vermindering van het aantal termijnoverschrijdingen, hetgeen erop wijst dat bestuursorganen een Wob-verzoek sinds de verlenging van de termijn langer laten liggen. Bij ingewikkelde en omvangrijke verzoeken is er meer tijd nodig, maar het wetsvoorstel en de Algemene wet bestuursrecht laten daar ruimte voor bestaan. Artikel 4.4, tweede lid, van dit wetsvoorstel bepaalt dat verdaging van de termijn met twee weken mogelijk is. Bij verzoeken van een zodanige omvang dat ook die termijn te kort is, kunnen bestuursorgaan en verzoeker op grond van artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, van de Awb een andere termijn overeenkomen. In artikel 8.3 van dit wetsvoorstel is bepaald dat wanneer de verzoeker daar geen redelijke afspraken over wil maken en beroep in zou stellen tegen het niet tijdig beslissen op zijn verzoek, de bestuursrechter daarmee rekening houdt en geen vergoeding toekent van de proceskosten van de verzoeker. Ook daarin zit de wettelijke erkenning dat voor omvangrijke verzoeken een langere termijn nodig kan zijn.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 112, nr. 3; Memorie van Toelichting
In artikel 4.1, vierde lid, Woo was voorzien in de mogelijkheid om vanuit het register met een elektronisch formulier een verzoek in te dienen tot openbaarmaking van een of meer in het register opgenomen documenten die nog niet openbaar zijn. Deze mogelijkheid vervalt, nu de Woo niet langer een register voorschrijft.
Geconsolideerde artikelsgewijze toelichting bij de Wet open overheid zoals gewijzigd door de verwerking van de Wijzigingswet Woo
Eerste lid
Het eerste lid komt overeen met artikel 3, eerste lid, Wob. In dat artikel is bepaald dat een verzoek ook kan worden ingediend bij een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Voor de duidelijkheid is in de Woo toegevoegd dat de beslissing op het verzoek niet door die instelling, die dienst of dat bedrijf wordt genomen, maar door het verantwoordelijke bestuursorgaan. Op verzoeken bijvoorbeeld die worden ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst of het Openbaar Ministerie, zal worden besloten door de Minister van Justitie en Veiligheid. Deze kan vanzelfsprekend mandaat verlenen voor de afdoening van het verzoek.
Tweede lid
In het tweede lid wordt nadrukkelijk bepaald dat een verzoek zowel mondeling als schriftelijk kan worden ingediend. Hiermee wordt aangesloten bij de systematiek uit de Wob. Daaraan is ten opzichte van de Wob toegevoegd dat een verzoek ook elektronisch kan worden verzonden. Ieder orgaan dat onder de toepassing van de Woo valt, zal dus de mogelijkheid moeten bieden om verzoeken elektronisch in te dienen. Een elektronisch verzoek moet wel worden ingediend op het door het orgaan aangewezen e-mailadres, overeenkomstig artikel 2:13, eerste lid, Awb, zoals dat komt te luiden na de inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer.[1]
Berichten kunnen ook nu al elektronisch naar bestuursorganen worden verzonden op grond van het huidige artikel 2:15 Awb, voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg open staat. Daaraan kan het bestuursorgaan nadere eisen stellen. In artikel 4.1, tweede lid, Woo worden alle organen verplicht om de elektronische weg open te stellen en aan te geven op welke wijze zij te bereiken zijn voor elektronisch ingediende verzoeken. Daarmee heeft de verzoeker altijd de mogelijkheid om zijn verzoek elektronisch in te dienen, maar behouden organen de mogelijkheid om zelf aan te geven hoe dat dient te gebeuren. Het zou de afhandeling van verzoeken ernstig bemoeilijken indien bijvoorbeeld een verzoek naar elk e-mailadres van een bestuursorgaan zou kunnen worden verstuurd. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat een bestuursorgaan een elektronisch ingediend Wob-verzoek niet hoeft te behandelen als het niet is ingediend op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.[2] In afwijking van die jurisprudentie geldt dat het bestuursorgaan overeenkomstig het nieuwe artikel 2:16, eerste lid, onderdeel a, Awb, zoals dat komt te luiden na de inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer, het verzoek in behandeling moet nemen als is onderkend dat een (onjuist ingediend) verzoek is ontvangen. De beslistermijn van dat verzoek gaat overeenkomstig het nieuwe artikel 2:24 Awb lopen nadat het verzoek intern is doorgeleid en de verzoeker hiervan op de hoogte is gesteld.[3] Overigens is het niet de bedoeling om bij elektronische verzoeken onnodige drempels aan te brengen. Zo is het niet proportioneel om bij het openstellen van elektronische informatieverzoeken DigiD voor te schrijven.[4]
Derde lid
Het derde lid handhaaft het uitgangspunt van de Wob dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen. De initiatiefnemers hebben met hun voorstel alleen een ongeschreven regel vastgelegd, maar geen inhoudelijke wijziging beoogd.
Vierde lid
Het vierde lid is bijna identiek aan artikel 3, tweede lid, Wob. Verschil is dat niet langer over een bestuurlijke aangelegenheid wordt gesproken, omdat deze voorwaarde in de Woo geen beperking meer is (alles is bestuurlijk).
Vijfde en zesde lid
Het vijfde lid is inhoudelijk bijna identiek aan artikel 3, vierde lid, Wob. Ten opzichte van dat artikel is toegevoegd dat het bestuursorgaan van de bevoegdheid om een specificatie van het verzoek te vragen, gebruik moet maken binnen twee weken na ontvangst van het verzoek. In het zesde lid wordt aangegeven wat het rechtsgevolg is van het niet meewerken aan een verzoek tot specificatie (het bestuursorgaan is bevoegd het verzoek buiten behandeling te laten). Overigens is dat rechtsgevolg ingevolge artikel 4:5 van de Awb ook al geldend recht onder de Wob. Wel wordt de termijn verkort ten opzichte van de termijn waarbinnen op grond van artikel 4:5 Awb een verzoek buiten behandeling moet worden gelaten. In artikel 4:5 Awb is die termijn vier weken. In de Woo wordt de termijn op twee weken gesteld, omdat het van groot belang is dat een verzoeker snel duidelijkheid krijgt over een verzoek en zo nodig snel een rechterlijk oordeel moet kunnen krijgen over het buiten behandeling laten van het verzoek. Tegen een besluit om de aanvraag niet te behandelen staat bezwaar, beroep en hoger beroep open conform de Awb.
Zevende lid
Het zevende lid is identiek aan artikel 3, vijfde lid, Wob. De gevraagde informatie is openbaar, tenzij een van de uitzonderingsgronden van toepassing is.
[1] Kamerstukken II 2018/19, 35261.
[2] AbRvS 5 december 2012, LJN: BY5117. Eerder: 3 december 2008, LJN: BG5897.
[3] Zie Kamerstukken II 2018/19, 35261, nr. 3, p. 18.
[4] Zie ook: Kamerstukken II 2018/19, 35261, nr. 3, p. 11.
Meer hierover, zie het boek Wet open overheid. Artikelsgewijze toelichting, voor de praktijk besproken.