Artikel 5.7 Toegang tot niet-openbare informatie ten behoeve van onderzoek

1. Een bestuursorgaan kan ten behoeve van historisch, statistisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek toegang bieden tot informatiea. die ingevolge de artikelen 5.1 en 5.2 niet openbaar gemaakt kan worden, ofb. waarvan de vaststelling of deze informatie ingevolge de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar gemaakt kan worden een onevenredige inspanning vergt. 2. Het bestuursorgaan kan aan het verlenen van toegang voorwaarden verbinden. 3. De toegang tot informatie overeenkomstig het eerste lid wordt in ieder geval verleend onder de voorwaarde dat degene aan wie toegang wordt verleend, de verkregen informatie niet verder verspreidt zonder voorafgaand besluit van het bestuursorgaan waarin de informatie met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar gemaakt wordt.

Daarnaast wordt voor enige bijzondere gevallen de toegang tot niet-openbare informatie geregeld.

(…)

Het is een staande praktijk dat overheden ruimhartig toegang verlenen tot informatie ten behoeve van onderzoek. Onderzoekers wordt dan wel gevraagd een geheimhoudingsverklaring te tekenen of zij worden tijdelijk benoemd in een ambtelijke functie om hen aldus onder de bijbehorende geheimhoudingsverplichting te brengen. Pas na het onderzoek vindt in het kader van de verslaglegging door de onderzoeker overleg plaats over de vraag of bepaalde informatie vertrouwelijk moet blijven. Doorgaans zal als gevolg van de duur van het onderzoek niet worden gehandeld binnen de beslistermijnen van artikel 4.4. Bovendien is het niet het bestuursorgaan zelf dat de gevraagde informatie verzamelt. De verzoeker stemt hiermee echter wel zelf in. Deze praktijk verdient positieve waardering. Het belang van wetenschappelijk of journalistiek onderzoek vergt een zo onbelemmerd mogelijke toegang tot bronnen. De belangen die de uitzonderingsgronden van de Wob en van deze wet dienen, kunnen in veel gevallen voldoende worden beschermd door een diligente wijze van verslaglegging van het onderzoek. Artikel 5.7 maakt dit mogelijk. Anders dan bij artikel 5.6 hoeft het overheidsorgaan niet eerst na te gaan of de gevraagde informatie openbaar is, voordat toepassing van artikel 5.7 aan de orde is. Deze toets kan plaatsvinden nadat het onderzoek is afgerond en kan dan beperkt blijven tot de te publiceren informatie. Het oordeel dat bepaalde door de onderzoeker gevonden informatie al dan niet openbaar kan worden gemaakt, is een regulier besluit op een verzoek om informatie. Eventuele andere belanghebbenden, zoals degenen op wie de informatie betrekking heeft of van wie de betreffende informatie afkomstig is, moeten bij een voorgenomen verstrekking in de gelegenheid worden gesteld om te worden gehoord. De aldus openbaar gemaakte informatie wordt daarom tevens actief openbaar gemaakt op grond van artikel 3.3. tweede lid, onderdeel h. Artikel 5.7 faciliteert aldus de staande praktijk en beoogt geen nieuwe rechten in het leven te roepen. De vraag kan worden gesteld in hoeverre die toets zich verhoudt tot de in artikel 7 van de Grondwet opgenomen vrijheid van drukpers en vrijheid van meningsuiting, waarbij iedere vorm van voorafgaand verlof is uitgesloten. Dat grondrecht kent de beperking «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet». Deze formulering betekent dat slechts bij formele wet beperkingen kunnen worden gesteld, maar dat de wetgever de bevoegdheid tot het stellen van aanvullende beperkingen niet mag delegeren naar lagere regelgeving en niet mag koppelen aan vergunningverlening. Uit artikel 7 van de Grondwet volgt dat een bestuursorgaan voorafgaand aan publicatie geen oordeel toekomt over de verwerking van de resultaten van het onderzoek en de daaraan verbonden conclusies. Zo is het voorgestelde artikel 5.7 dan ook niet opgesteld. De interventie van het bestuursorgaan is beperkt tot de vraag of de informatie die een onderzoeker wil gebruiken op grond van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar is. Zo niet, dan verbiedt de wet het gebruik van die informatie. Hoewel overtreding van het verspreidingverbod in beginsel strafbaar is op grond van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht, is uit oogpunt van uniformiteit artikel 8.2 van deze wet ook van toepassing verklaard op overtreding van de voorwaarden die zijn gesteld in of krachtens artikel 5.7.
De hier voorgestelde bepaling is een kan-bepaling. Niet iedereen die stelt statisticus, historicus, wetenschapper of journalist te zijn, hoeft door het bestuursorgaan tot de archieven te worden toegelaten. Het bestuursorgaan dient te waarborgen dat de niet-openbare gegevens waarvan de onderzoeker kennis kan nemen, inderdaad niet openbaar worden. Het bestuursorgaan heeft de vrijheid om bijvoorbeeld een verklaring te vragen van het instituut waaraan de onderzoeker is verbonden, of van de promotor, indien sprake is van een promotieonderzoek. Een bestuursorgaan is vrij om zich op andere wijze zekerheid te verschaffen dat sprake is van een serieus onderzoeksverzoek. Het bestuursorgaan kan zich ook op andere wijze van de identiteit en de hoedanigheid van de onderzoeker vergewissen. Het bestuursorgaan is ook overigens niet verplicht om toegang tot informatie te bieden op grond van artikel 5.7; voorstelbaar is bijvoorbeeld dat er binnen het bestuursorgaan onvoldoende capaciteit is om op een goede manier uitvoering te geven aan het bepaalde in dat artikel. Daarnaast kan een bestuursorgaan van oordeel zijn dat de te onderzoeken informatie zich niet leent voor toepassing van deze bepaling of dat onvoldoende zekerheid bestaat dat de gevraagde vertrouwelijkheid is gewaarborgd. Bestuursorganen kunnen ieder een eigen beleid ontwikkelen over hoe zij aan het bepaalde in artikel 5.7 uitvoering geven.

Het is een staande praktijk dat overheden ruimhartig toegang verlenen tot informatie ten behoeve van onderzoek. Onderzoekers wordt dan wel gevraagd een geheimhoudingsverklaring te tekenen of zij worden tijdelijk benoemd in een ambtelijke functie om hen aldus onder de bijbehorende geheimhoudingsverplichting te brengen. Pas na het onderzoek vindt in het kader van de verslaglegging door de onderzoeker overleg plaats over de vraag of bepaalde informatie vertrouwelijk moet blijven. Doorgaans zal als gevolg van de duur van het onderzoek niet worden gehandeld binnen de beslistermijnen van artikel 4.4. Bovendien verzamelt de verzoeker zelf de gevraagde informatie. Deze praktijk verdient positieve waardering. Het belang van historisch, statistisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek vergt een zo onbelemmerd mogelijke toegang tot bronnen. De belangen die de uitzonderingsgronden van de Wob en van de Woo dienen, kunnen in veel gevallen voldoende worden beschermd door een diligente wijze van verslaglegging van het onderzoek. Artikel 5.7 maakt dit mogelijk. Anders dan bij artikel 5.5 of artikel 5.6 hoeft het bestuursorgaan niet eerst na te gaan of de gevraagde informatie openbaar kan worden gemaakt, voordat toepassing van artikel 5.7 aan de orde is. Deze toets kan plaatsvinden nadat het onderzoek is afgerond en kan dan beperkt blijven tot de te publiceren informatie.

Niet iedereen die stelt statisticus, historicus, wetenschapper of journalist te zijn, hoeft door het bestuursorgaan tot de archieven te worden toegelaten. Het bestuursorgaan dient bovendien te waarborgen dat de niet-openbare gegevens waarvan de onderzoeker kennis kan nemen, inderdaad niet openbaar worden. Het bestuursorgaan heeft de vrijheid om bijvoorbeeld een verklaring te vragen van het instituut waaraan de onderzoeker is verbonden, of van de promotor, indien sprake is van een promotieonderzoek. Een bestuursorgaan is vrij om zich op andere wijze zekerheid te verschaffen dat sprake is van een serieus onderzoeksverzoek. Het bestuursorgaan kan zich ook op andere wijze van de identiteit en de hoedanigheid van de onderzoeker vergewissen.

De hier voorgestelde bepaling is een kan-bepaling. Het bestuursorgaan is niet verplicht om toegang tot informatie te bieden op grond van artikel 5.7; voorstelbaar is bijvoorbeeld dat er binnen het bestuursorgaan onvoldoende capaciteit is om op een goede manier uitvoering te geven aan het bepaalde in dat artikel. Daarnaast kan een bestuursorgaan van oordeel zijn dat de te onderzoeken informatie zich niet leent voor toepassing van deze bepaling of dat onvoldoende zekerheid bestaat dat de gevraagde vertrouwelijkheid is gewaarborgd. Ook dient een bestuursorgaan na te gaan of de toegang tot persoonsgegevens met voldoende waarborgen is omkleed. Bestuursorganen kunnen ieder een eigen beleid ontwikkelen over hoe zij aan het bepaalde in artikel 5.7 uitvoering geven.

Het oordeel dat bepaalde door de onderzoeker gevonden informatie al dan niet openbaar kan worden gemaakt, is een regulier besluit op een verzoek om informatie. Eventuele andere belanghebbenden, zoals degenen op wie de informatie betrekking heeft of van wie de betreffende informatie afkomstig is, moeten bij een voorgenomen verstrekking in de gelegenheid worden gesteld om te worden gehoord. De aldus openbaar gemaakte informatie wordt daarom tevens actief openbaar gemaakt op grond van artikel 3.3. tweede lid, onderdeel i. Artikel 5.7 faciliteert aldus de staande praktijk en beoogt geen nieuwe rechten in het leven te roepen. De vraag kan worden gesteld in hoeverre die toets zich verhoudt tot de in artikel 7 van de Grondwet opgenomen vrijheid van drukpers en vrijheid van meningsuiting, waarbij iedere vorm van voorafgaand verlof is uitgesloten. Dat grondrecht kent de beperking “behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet”. Deze formulering betekent dat slechts bij formele wet beperkingen kunnen worden gesteld, en dat de wetgever de bevoegdheid tot het stellen van aanvullende beperkingen niet mag delegeren naar lagere regelgeving en niet mag koppelen aan vergunningverlening. Uit artikel 7 van de Grondwet volgt dat een bestuursorgaan voorafgaand aan publicatie geen oordeel toekomt over de verwerking van de resultaten van het onderzoek en de daaraan verbonden conclusies. Zo is het voorgestelde artikel 5.7 dan ook niet opgesteld. De interventie van het bestuursorgaan is beperkt tot de vraag of de informatie die een onderzoeker wil gebruiken op grond van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar is. Zo niet, dan verbiedt de wet het gebruik van die informatie.

Hoewel overtreding van het verspreidingverbod in beginsel strafbaar is op grond van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht, is uit oogpunt van uniformiteit artikel 8.1 van deze wet ook van toepassing verklaard op overtreding van de voorwaarden die zijn gesteld in of krachtens artikel 5.7.