Artikel 8.4 Beroep bij niet tijdig beslissen
- In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op grond van deze wet of een beslissing op bezwaar tegen een dergelijk besluit, waarbij nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter, indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft, in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt.
- Indien de bestuursrechter oordeelt dat het niet tijdig nemen van een besluit kennelijk het gevolg is van de wijze van indiening van het verzoek en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter, indien het verzoek hiertoe aanleiding geeft, in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht een langere termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt.
- De bestuursrechter kan artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten en een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht achterwege laten, indien de indiener van het beroepschrift, gelet op de omvang van het verzoek, onvoldoende heeft meegewerkt aan het bereiken van overeenstemming over:
a. een opschorting van de beslistermijn als bedoeld in artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht; of
b. verder uitstel van de beslistermijn, bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, onderdeel a of b, van de Algemene wet bestuursrecht. - De bestuursrechter kan eveneens artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten en een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht achterwege laten, indien hij oordeelt dat het niet tijdig nemen van een besluit kennelijk het gevolg is van de wijze van indiening van het verzoek.
Annotatie
De complexiteit en omvang van het verzoek zijn relevant bij het vaststellen van misbruik als bedoeld in artikel 4.6 Wet open overheid[1] en hebben mogelijk gevolgen voor een proceskostenveroordeling of te gunnen termijn voor afhandeling (8.3 en 8.4 Wet open overheid).
Met de regeling van bezwaar (artikel 8.3) en beroep (artikel 8.4) bij niet tijdig beslissen, heeft de wetgever oog voor de noodzaak om wel iets te kunnen doen tegen vermeend misbruik door de overheid[2], inhoudende het niet overgaan tot besluitvorming naar aanleiding van verzoeken om informatie. In die regelingen is ook oog voor de mogelijke complexiteit van verzoeken die een rechtvaardiging kunnen zijn voor later besluiten.
Een voor de praktijk gemiste kans is dat niet expliciet de mogelijkheid wordt gecreëerd om tot fasering van een Wet open overheid-verzoek over te gaan naar aanleiding van het overleg zodat de juridische consequenties daar ook van konden worden geduid. In de Wob-praktijk volgt dit nogal eens op een verzoek dat veel documenten beslaat. Onduidelijk is in zo’n geval dan wel op welk moment niet tijdig zou worden beslist en het lijkt erop dat verzoeker de bij wet gegeven termijn sowieso prijsgeeft terwijl dat niet altijd zal zijn beoogd.
De regeling van artikel 8.4, eerste lid, Wet open overheid geeft de mogelijkheid voor het in 2010 al genoemde invoeren van een ‘redelijke termijn’ voor het afhandelen van het verzoek.[3] De rechter wordt immers de mogelijkheid geboden een termijn te stellen die afhankelijk is van de ‘omvang van het verzoek’. Hiermee lijkt vooral te zijn bedoeld, de omvang van de informatie waarom is verzocht. Dat zou ook meer juist zijn, mede gelet op de keuze voor die terminologie in artikel 4.4, tweede lid waarin de reden voor verlenging van de beslistermijn wordt gegeven. In zoverre kan – na beroep vanwege niet tijdig beslissen – invulling worden gegeven aan zogeheten gewone en omvangrijke verzoeken.[4]
In bezwaar en beroep kan de aard en inrichting van het verzoek van invloed zijn. Dit geldt niet alleen voor de beslistermijnen, maar ook voor de vergoeding van proceskosten. Deze vergoeding kan immers achterwege blijven indien bezwaarmaker kennelijk onvoldoende meegewerkt heeft bij een omvangrijk verzoek om te komen tot een opschorting van de beslistermijn (artikel 8.3, vierde lid, onder a, Wet open overheid).
Deze aspecten zijn overigens ook al geregeld in de Wob per 1 oktober 2016.[5]
[1] Zie verder over artikel 4.6 Van der Sluis (2016-1), par. 1.9 en Van der Sluis (2016-2), p. 254-255.
[2] Kamerstukken II 2015/16, 34300 VII, 38.
[3] Maas-Cooymans en Van der Sluis (2010), p. 105.
[4] Kamerstukken II 2008/09, 31751, 4, onder 5.
[5] Ingevolge de op 12 juli 2016 aangenomen wet ‘Wet voorkoming misbruik Wet openbaarheid van bestuur’ Stb. 2016, 301.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 328, nr. 8 (herdruk); Voorstel van wet na advies Raad van State
Artikel 8.3 Beroep tegen niet tijdig beslissen
- Indien een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op grond van deze wet gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter, indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft, in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt.
- Indien de bestuursrechter een langere termijn vaststelt dan twee weken en de indiener van het beroepschrift, gelet op de omvang van het verzoek en de door de bestuursrechter vastgestelde langere termijn, onvoldoende heeft meegewerkt aan het bereiken van overeenstemming over een opschorting van de beslistermijn als bedoeld in artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht, kan de bestuursrechter de artikelen 8:74, eerste lid, en 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 328, nr. 9 (herdruk); Memorie van Toelichting na advies Raad van State
Wel kunnen verzoekers een beroep instellen bij de bestuursrechter wegens niet tijdig beslissen. In dat geval kan het bestuursorgaan de rechter verzoeken om een op het verzoek afgestemde beslistermijn.
(…)
Met het uitzonderen van de Wet dwangsom staan verzoekers niet met lege handen. Zij kunnen nog steeds op grond van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks beroep instellen bij de bestuursrechter wegens het overschrijden van de wettelijke beslistermijn. Hoofdregel in die procedure is dat bij een gegrond beroep de rechter moet bepalen dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de uitspraak beslist. Dat is gerechtvaardigd, omdat een wettelijke beslistermijn in het algemeen zal zijn afgestemd op de tijd die een bestuursorgaan nodig heeft voor zijn beslissing. De beslistermijn van de Wob en dus ook van deze wet is hierop in zoverre een uitzondering dat deze is vastgesteld op een termijn die in de meeste gevallen voldoende is en die blijkens een amendement bij de invoering van de Wob tevens is bedoeld om het bestuursorgaan aan te zetten tot spoedige behandeling. Indien een Wob-verzoek wordt ingediend, dat naar zijn omvang onmogelijk binnen de wettelijke termijn kan worden afgedaan, en partijen worden het niet eens over een opschorting op grond van artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht, is er een geschil over wat een redelijke beslistermijn zou moeten zijn. In dat geval kan het bestuursorgaan bij een beroep tegen niet tijdige beslissen aan de rechter vragen om een termijn vast te stellen die recht doet aan de omvang van het verzoek. In dat kader dient het bestuursorgaan wel aan te kunnen tonen dat het met de verzoeker in overleg is getreden over de termijn van afhandelen, gelet op de omvang
van het verzoek. De bestuursrechter mag die termijn dan niet automatisch op twee weken zetten. Als blijkt dat een verlenging van die termijn redelijk is, dan had het in de rede gelegen dat de verzoeker hier met het bestuursorgaan afspraken over had gemaakt. Dan is het beroep wegens niet tijdig beslissen eigenlijk te vroeg ingediend. In dat geval kan de bestuursrechter besluiten dat de verzoeker zijn griffiegeld en zijn proceskosten niet wordt vergoed als blijkt dat de verzoeker een redelijk aanbod om de beslistermijn op te schorten niet heeft aanvaard. Daar komt bij dat, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet dwangsom, al een vorm van het misbruik van de Wob bestond door bestuursorganen een omvangrijk verzoek in te laten dienen en dan in bezwaar en beroep wegens termijnoverschrijding een vergoeding voor rechtsbijstand in de wacht te slepen. Deze vorm van misbruik was na de invoering van de Wet dwangsom te ingewikkeld, maar zou kunnen terugkeren nu de Wet dwangsom na inwerkingtreding van deze wet niet langer op Wob-verzoeken van toepassing is. Door een prikkel in te voeren voor serieus overleg over de opschorting van de beslistermijn bij omvangrijke verzoeken, wordt tevens de terugkeer van Wob-verzoeken om een proceskostenveroordeling te incasseren tegengegaan.
(…)
Bij omvangrijke verzoeken is het denkbaar dat een orgaan niet in staat is binnen de termijn van artikel 4.4, twee weken, eenmaal te verdagen met twee weken, te beslissen. In dat geval kan het bestuursorgaan met de verzoeker in overleg treden en een andere beslistermijn afspreken. De praktijk leert dat bijvoorbeeld journalisten in de meeste gevallen bereid zijn dergelijke afspraken met een orgaan te maken. Komen het orgaan en de verzoeker op dit punt niet tot overeenstemming, dan zal sprake zijn van een formele termijnoverschrijding. Hoewel in artikel 8.4 is bepaald dat het orgaan geen dwangsom verbeurt, kan de verzoeker wel beroep instellen wegens niet tijdig beslissen. Als een dergelijk beroep gegrond is, dient de bestuursrechter op grond van artikel 8:55d van de Awb te bepalen dat het orgaan binnen twee weken alsnog beslist. Dat kan bij verzoeken op grond van deze wet leiden tot onbillijkheden, als het orgaan wegens de omvang van het verzoek echt niet in staat is binnen die termijn te beslissen. Daarom wordt in artikel 8.3 bepaald dat de bestuursrechter in afwijking van artikel 8:55d van de Awb een termijn stelt waarbinnen het orgaan moet beslissen, indien de omvang van het verzoek daartoe aanleiding geeft. Het ligt dan op de weg van het bestuursorgaan om te verzoeken om een langere termijn en om dit verzoek te onderbouwen met gegevens over de hoeveelheid informatie die moet worden beoordeeld en over het met de verzoeker gevoerde overleg over een ruimere beslistermijn. Mocht de bestuursrechter de beslistermijn verlengen, dan volgt hieruit dat de verzoeker eigenlijk ten onrechte niet heeft meegewerkt aan de opschorting van de beslistermijn en zijn beroep tegen niet tijdig beslissen te vroeg heeft ingediend. Dan zou het onbillijk zijn als de verzoeker toch in aanmerking zou komen voor vergoeding van zijn griffiegeld of de kosten voor het instellen van het beroep. Om deze reden is in het tweede lid bepaald dat de bestuursrechter deze vergoedingen achterwege kan laten. Hiermee wordt artikel 8:74, eerste lid, van de Awb, waarin is bepaald dat bij een gegrond beroep het griffiegeld door het bestuursorgaan moet worden vergoed, terzijde gesteld. Het tweede lid is een kan-bepaling, zodat de bestuursrechter de ruimte heeft om alle omstandigheden van het geval mee te wegen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 328, nr. 14; Tweede Nota van wijziging
Artikel 8.3 regelt dat bij een beroep tegen niet tijdig beslissen de bestuursrechter kan besluiten een langere beslistermijn dan twee weken toe te kennen als de omvang van het verzoek daartoe aanleiding geeft en geen proceskostenvergoeding toe te kennen en het griffiegeld niet te vergoeden, als de indiener, gelet op de omvang van het verzoek, te weinig heeft meegewerkt aan overeenstemming over de verlenging van de beslistermijn. Voorgesteld wordt een vergelijkbare regeling te treffen voor het geval de termijnoverschrijding het gevolg is van de wijze waarop het verzoek is ingediend en waarbij in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht dat een verzoek om informatie als een zelfstandig Wob-verzoek wordt herkend. Het gaat dan bijvoorbeeld om verzoeken om informatie die zijn opgenomen in een ander bericht aan de overheid, zoals een sollicitatie of een offerte, of om verzoeken die sterk op elkaar lijken, waarbij de verschillen door het bestuursorgaan gemakkelijk over het hoofd worden gezien, zoals een verzoek dat in de ene versie betrekking heeft op gegevens uit 2010 en in de andere versie op gegevens uit 2011. Nu de dwangsom vervalt bij verzoeken op grond van deze wet, blijft de mogelijkheid bestaan dat, zoals dat ook gebeurde voorafgaand aan de invoering van de dwangsomregeling, gepoogd wordt een proceskostenvergoeding over te houden aan een gegrond beroep wegens niet tijdig beslissen. Het bestuursorgaan kan niet zelf beoordelen dat sprake is van een verstopt verzoek, maar kan wel de bestuursrechter vragen om een langere beslistermijn of om het oordeel dat de termijnoverschrijding is te wijten aan het verstoppen van het verzoek. In deze nota van wijziging is deze regeling opgenomen in artikel 8.4, tweede en vierde lid.
Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om in de artikelen 8.3 en 8.4 enige verbeteringen aan te brengen. De redactie van artikel 8.3, eerste lid, komt niet geheel overeen met die van artikel 8.4. In artikel 8.3 wordt de term «besluit» gebruikt en in artikel 8.4 de term «beschikking». In artikel 8.4 wordt expliciet vermeld dat de bepaling van toepassing is op beslissingen op bezwaar, in artikel 8.3 niet. Ter voorkoming van misverstanden wordt de redactie van artikel 8.3, eerste lid, afgestemd met die van artikel 8.4 en wordt de leesbaarheid vergroot. De artikelen 8.3 en 8.4 worden omgedraaid om zo beter aan te sluiten bij de volgorde van de artikelen uit de Algemene wet bestuursrecht die in die artikelen worden behandeld. Aan het tweede derde lid van 8.4 (nieuw) wordt een verwijzing naar artikel 7:10, vierde lid, onderdelen a en b, van de Awb toegevoegd, omdat artikel 4:15 van de Awb in bezwaar niet van toepassing is. In die bepaling vervalt de voorwaarde dat de bestuursrechter een nieuwe termijn moet hebben gesteld, wil hij bevoegd zijn geen vergoeding vast te stellen voor de proceskosten en de griffiegelden. Ook in geval het bestuursorgaan na het instellen van het beroep inmiddels heeft besloten, kan aan de orde zijn dat de termijnoverschrijding te wijten is aan de omvang van het verzoek en het gebrek aan bereidheid van de verzoeker om een nadere beslistermijn af te spreken. Bovendien zou het opnemen van deze voorwaarde voor het bestuursorgaan een prikkel kunnen zijn om hangende een beroep wegens niet tijdig beslissen geen verzoeken meer af te doen.
Geconsolideerde artikelsgewijze toelichting bij de Wet open overheid zoals gewijzigd door de verwerking van de Wijzigingswet Woo
Artikel 8.4 komt overeen met artikel 15b Wob.
Bij omvangrijke verzoeken is het denkbaar dat een bestuursorgaan niet in staat is binnen de termijn van artikel 4.4, vier weken, eenmaal te verdagen met twee weken, te beslissen. In dat geval kan het bestuursorgaan met de verzoeker in overleg treden en een andere beslistermijn afspreken. De praktijk leert dat bijvoorbeeld journalisten in de meeste gevallen bereid zijn dergelijke afspraken met een bestuursorgaan te maken. Komen het bestuursorgaan en de verzoeker op dit punt niet tot overeenstemming, dan zal sprake zijn van een formele termijnoverschrijding. Hoewel in artikel 8.2 is bepaald dat het bestuursorgaan geen dwangsom verbeurt, kan de verzoeker wel bezwaar maken of beroep instellen wegens niet tijdig beslissen. Als een beroep tegen een beslissing op bezwaar wegens niet tijdig beslissen dan wel een rechtstreeks beroep gegrond wordt verklaard, dient de bestuursrechter op grond van artikel 8:55d, eerste lid, Awb te bepalen dat het orgaan binnen twee weken alsnog beslist. Dat kan bij verzoeken op grond van de Woo leiden tot onbillijkheden, als het orgaan wegens de omvang van het verzoek echt niet in staat is binnen die termijn te beslissen. Daarom wordt in artikel 8.4, eerste lid, bepaald dat indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft, de bestuursrechter in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, Awb een termijn stelt waarbinnen het orgaan alsnog moet beslissen. Het ligt dan op de weg van het bestuursorgaan om te verzoeken om een langere termijn en om dit verzoek te onderbouwen met gegevens over de hoeveelheid informatie die moet worden beoordeeld en over het met de verzoeker gevoerde overleg over een ruimere beslistermijn.
Mocht de bestuursrechter de beslistermijn verlengen, dan volgt hieruit dat de verzoeker eigenlijk ten onrechte niet heeft meegewerkt aan de opschorting van de beslistermijn en zijn beroep tegen niet tijdig beslissen te vroeg heeft ingediend. Dan zou het onbillijk zijn als de verzoeker toch in aanmerking zou komen voor vergoeding van zijn griffiegeld of de kosten voor het instellen van het beroep. Op grond van het derde lid kan de bestuursrechter in dat geval bepalen dat deze vergoedingen achterwege worden gelaten. Het betreft een kan-bepaling, zodat de bestuursrechter de ruimte heeft om alle omstandigheden van het geval mee te wegen.
Het is niet noodzakelijk dat de bestuursrechter een nieuwe termijn moet hebben gesteld, wil hij op grond van het derde lid bevoegd zijn om geen vergoeding vast te stellen voor de proceskosten en de griffiegelden. Ook in geval het bestuursorgaan na het instellen van het beroep inmiddels heeft besloten, kan aan de orde zijn dat de termijnoverschrijding te wijten is aan de omvang van het verzoek of het gebrek aan bereidheid van de verzoeker om een nadere beslistermijn af te spreken. Bovendien zou het opnemen van een dergelijke voorwaarde voor het bestuursorgaan een prikkel kunnen zijn om hangende een beroep wegens niet tijdig beslissen geen verzoeken meer af te doen.
In het tweede en vierde lid wordt een vergelijkbare regeling als hiervoor omschreven getroffen voor het geval de termijnoverschrijding het gevolg is van de wijze waarop het verzoek is ingediend en waarbij in het bijzonder gedacht kan worden aan de situatie dat in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht dat een verzoek om informatie als een zelfstandig Woo-verzoek wordt herkend. Nu de dwangsomregeling uit de Awb niet van toepassing is bij verzoeken op grond van de Woo, blijft de mogelijkheid bestaan dat, zoals dat ook bij de toepassing van de Wob gebeurde voorafgaand aan de invoering van de dwangsomregeling, gepoogd wordt een proceskostenvergoeding over te houden aan een gegrond beroep wegens niet tijdig beslissen. Het bestuursorgaan kan de bestuursrechter vragen om een langere beslistermijn of om het oordeel dat de termijnoverschrijding te wijten is aan het verstoppen van het verzoek. Overigens heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in een aantal gevallen waaraan bij het opstellen van deze bepaling is gedacht, bepaald dat de verzoeker misbruik maakt van recht, waardoor het hele verzoek, alsmede eventueel bezwaar en beroep, niet ontvankelijk is.
