11. dec, 2013

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: onderzoeksplicht voor de stichting die niet onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzaam is

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 11 december 2013

Annotatie

  1. Een opzienbarende en uitvoerige uitspraak van de Rechtbank Amsterdam (hiervoor opgenomen onder Gst. 2014/20) en een uitspraak kort en krachtig van de Afdeling die in samenhang bezien, het bespreken waard zijn. Wat beide uitspraken met elkaar verbindt, is de vraag hoe ver de arm van de WOB reikt (als gevolg van art. 3, eerste lid, WOB 1992). Alvorens daar op in te gaan wordt eerst een bestuursprocesrechtelijk aspect uit de uitspraak van de Afdeling besproken nu het een mooi aanknopingspunt geeft voor een uiteenzetting van de rol van externe adviezen (van bijvoorbeeld een bezwaarcommissie). Een voor de praktijk relevant onderwerp.
  2. Het eerste, meer bestuursprocesrechtelijke punt uit de hier opgenomen uitspraak, is minder opzienbarend. Een besluit is gebaseerd op zijn eigen motivering (art. 3:46 Awb). Dat is voor een beslissing op bezwaar niet anders (art. 7:12, eerste lid, Awb). In dat laatste geval is het – in geval er sprake is van een onafhankelijke adviescommissie – wel relevant wat met dit advies wordt gedaan. Althans, het bestuursorgaan kan volstaan met een enkele verwijzing voor de motivering (art. 3:49 Awb, zie bijv. ABRvS 27 februari 2013, Gst. 2013/58, m.nt. L.J.M. Timmermans). Is (de inhoud van) het advies dan niet concludent, dan dreigt vernietiging op grond van het ontbreken van een deugdelijke en draagkrachtige motivering (CRvB 25 juli 2007, JB 2007/177 en Rb. Den Haag 18 juni 2003, ECLI:NL:RBSGR:2003:AI1517). In WOB-procedures als onderhavige is nog van belang dat, zo de commissie al wordt gevolgd, de commissie dan wel de beschikking moet hebben gehad over de documenten waarvan het bestuursorgaan meent dat die geweigerd kunnen worden op een van de gronden genoemd in de WOB 1992 (art. 10 en 11) (Rb. ’s-Hertogenbosch 24 juni 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BQ9978). In de hier opgenomen uitspraak kende het bestreden besluit gewoon eigenstandig een goede motivering. Enig gebrek aan het advies, wat daar ook van zij, kan dan het besluit waar het op ziet of waar het toe diende, niet meer raken.
  3. Qua WOB 1992 is de korte en krachtige uiteenzetting van de vraag of Stichting Kompaan een instelling, dienst of bedrijf is dat onder verantwoordelijkheid van het college van B&W van Almere valt, interessant en dan vooral in het licht van de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam, die eerder al van een noot is voorzien door Peter (AB 2013/234). De vraagt speelt op nu van belang is vast te stellen of een verzoek ziet op documenten die berusten onder het bestuursorgaan dat het verzoek heeft ontvangen of ook aan hem gelieerde entiteiten. Uit art. 1a WOB 1992 volgt welke entiteiten sowieso onder het bereik van de WOB 1992 vallen. Dit wordt vervolgens weer beperkt door het Besluit bestuursorganen WNo en Wob en – wetstechnisch op bijzondere wijze – weer verruimd aan het slot van de laatste zin van art. 3, eerste lid, WOB 1992. Daarin is immers het volgende opgenomen: “onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.” Hoewel deze bepaling niet meer zegt, dan dat verzoeken om informatie aan deze entiteiten kunnen worden gericht, is aangenomen dat daarmee ook wordt bedoeld dat de documenten – over een bestuurlijke aangelegenheid uiteraard – berustend onder deze entiteiten eveneens onderhevig zijn aan de WOB 1992. Ergo, deze documenten behoeven een beoordeling via de band van art. 10 en 11 WOB 1992 en de daarin opgenomen belangen die tegen openbaarmaking pleiten. Peters rafelt in zijn noot bij de Rechtbank Amsterdam uitspraak mooi uiteen tot welke jurisprudentie het heeft geleid teneinde de reikwijdte van de WOB 1992 te bepalen. Uitgangspunt is ‘zeggenschap’ van de betrokken overheid op het reilen en zeilen van de entiteit. Was daarvan sprake, dan moest de WOB 1992 ook van toepassing worden geacht op degene waarover zeggenschap kon worden uitgeoefend. Of sprake is van zeggenschap is vervolgens sterk casuïstisch en wordt door de loop van de tijd ogenschijnlijk steeds makkelijker aangenomen. Was het eerst nog dat sprake moest zijn van ‘de bevoegdheid tot het geven van algemene aanwijzingen’ (ARRvS 11 februari 1991, AB 1991/598). Later werd voldoende dat sprake was van ‘overwegende overheidsinvloed’ (ABRvS 16 november 2012, AB 2012/60, m.nt. Jak en JB 2012/23, m.nt. Overkleeft-Verburg). Peters omschrijft dit laatste als ‘verbondenheid’ (om het af te zetten tegen ‘zeggenschap’). Dit vagere begrip wordt dan weer ingevuld met concrete aspecten, behorende bij het voorliggende geval. Ik zou menen dat dan vervolgens de zeggenschap weer onderdeel kan uitmaken van het bepalen van de mate van verbondenheid.
  4. Het verder inkleuren van de verbondenheid, om maar in de termen van Peters te blijven, is wat de Rechtbank Amsterdam kennelijk deed bewegen tot een uitvoerige uiteenzetting van al het geregelde (en gestelde) over de relatie tussen de Minister van Infrastructuur en Milieu enerzijds en ProRail en NS anderzijds. Hierbij wordt alles uit de kast gehaald, zelfs een opmerking van de minister in de Tweede Kamer. Het was de rechtbank er blijkbaar veel aan gelegen om maar tot de uitspraak te komen dat ProRail en NS onder het bereik van de WOB 1992 zouden te vallen. Bijzonder is overigens dat de rechtbank voorbijgaat aan het feit dat het document waar het in dat geval om ging, databestanden dan wel informatievelden uit databestanden met betrekking tot de punctualiteit van passagierstreinen in Nederland, geen onderdeel vormde van de informatie die ProRail en NS aan de minister diende te verstrekken (vgl. ABRvS 19 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7085).
  5. Hoewel evident niet in lijn met de oorspronkelijke gedachte van het op afstand zetten van de diensten van het spoorvervoer en spooronderhoud (zie Peters en E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, Den Haag 2011, p. 129) en alleen daarom al niet te volgen, zet de uiteenzetting van de rechtbank mijns inziens de deur ook in breder verband onnodig open naar een zeer grote, ongedefinieerde groep entiteiten. Ook Peters lijkt – terecht – kritisch. Doordenkend op de lijn van de rechtbank zou namelijk ook betoogd moeten worden dat een gesubsidieerde instelling al snel onder het bereik van de WOB 1992 zou komen te vallen. Veel subsidierelaties kenmerken zich immers door een ordenend kader van informatieplichten en controle-momenten. Dit te meer in de gevallen dat gebruik wordt gemaakt van de zogeheten uitvoeringsovereenkomst (art. 4:36 Awb). De financiële afhankelijkheid is in dit soort verhoudingen natuurlijk ook aanzienlijk. Een indicatie voor het feit dat de rechtbank Amsterdam te hard van stapel loopt, is gelegen in het feit dat ook de wetgever meent dat een aanpassing van de wetgeving nodig is om tot een dergelijke verruiming te komen. Immers, met het wetsvoorstel Wet open overheid, wordt expliciet de mogelijkheid gecreëerd om entiteiten als NS, ProRail en stichtingen als in de onderhavige uitspraak onder de werking van de WOB (of dan dus WOO) te laten vallen (zie art. 2.3 WOO, Kamerstukken II, 2013/14, nr. 8, p. 3)
  6. In de hier opgenomen uitspraak gaat de Afdeling voor de korte en krachtige (en oude?) redeneerlijn: men kijkt naar de statuten en constateert dat de entiteit die het hier betreft (Stichting Kompaan) zich niet hoeft te richten naar opdrachten of aanwijzingen van het college van B&W van Almere. Documenten die aanwijzing zijn bij de stichting vallen daarmee niet onder het bereik van de WOB1992. De omvang van de overweging dienaangaande geeft ruimte voor speculatie. Is de Afdeling toch weer terug bij de oude gewoonte van het kort en krachtig beoordelen van de statuten of was er gewoon niet meer voor handen? Was er geen subsidierelatie, geen informatieplicht, geen andersoortige financiële afhankelijkheid of financiering? Ik zou menen dat – ook gelet op de huidige stand van de jurisprudentie van de Afdeling zelf – hiervan geen sprake moet zijn geweest. Is dat wel het geval, dan maakt de Afdeling immers weer een stap terug naar het nog beperkte beoordelen of sprake is van het kunnen geven van opdrachten of aanwijzingen. Het was in het kader van rechtsvorming dan wel mooi geweest als de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 16 november 2012, had opgemerkt dat ook van de overige aspecten, waaruit overwegende overheidsinvloed zou blijken, niet was gebleken.
  7. Hoe dat ook zij, inmiddels is bekend dat hoger beroep is ingesteld tegen de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam. Ik meen dat een uitspraak mag worden verwacht in april 2014. Hoewel ik uitzie naar die uitspraak, ben ik terughoudend in het uitspreken van de verwachting dat met die uitspraak de reikwijdte van de WOB 1992 duidelijk zal zijn. Ik verwacht overigens wel dat de Afdeling de onder 3 genoemde uitspraak van 19 maart 2008 zal betrekken bij zijn analyse. Mijn terughoudendheid is vooral ingegeven door de kennelijk casuïstische aard van de onderhavige problematiek. Het zou mooi zijn als de Afdeling, al is het maar voor de rechtsvorming, toch verdergaat en eens uiteenzet hoever het oog van de WOB 1992 reikt. Dit te meer nu de discussie speelt in het kader van voornoemde WOO welke als Sinterklaascadeau op 5 december 2013 dan uiteindelijk is verschenen. Dat voorstel beoogt zoals opgemerkt de reikwijdte bij wet danig op te rekken.

Samenvatting

De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat, nu uit dat besluit blijkt dat het college dat niet heeft genomen onder de enkele verwijzing naar het advies, de aan de totstandkoming van het advies klevende gebreken geen grond kunnen vormen voor de vernietiging van dat besluit.

Uitspraak

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Almere,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 6 november 2012 in zaak nr. 12/359 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Almere.

Procesverloop

Bij besluit van 13 november 2009 heeft het college het verzoek van [appellant] om verstrekking van gegevens waaruit blijkt dat een met naam genoemde persoon van het reïntegratiebedrijf Stichting Kompaan (hierna: Kompaan) is gekwalificeerd om mensen met een grote achterstand tot de arbeidsmarkt te begeleiden, afgewezen. Bij besluit van 11 januari 2012 heeft het college opnieuw beslissend het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 6 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2013, waar het college, vertegenwoordigd door R. Veenman, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.

Overwegingen

  1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
  2. Ingevolge artikel 7:12, eerste lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient de beslissing op bezwaar te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Ingevolge artikel 7:13, zevende lid, wordt, indien de beslissing op bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden. Ingevolge artikel 3A, eerste lid, van de Verordening behandeling bezwaar- en beroepschriften Almere (hierna: de Verordening) brengt de commissie haar adviezen met betrekking tot een ingediend bezwaaren beroepschrift uit door een uit de commissie gevormde kamer bestaande uit de voorzitter en twee leden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, beraadslaagt en beslist de commissie achter gesloten deuren over het door haar uit te brengen advies. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
  3. Het college heeft bij het besluit op bezwaar van 11 januari 2012 onder verbetering van de motivering de weigering van de openbaarmaking van de gevraagde documenten gehandhaafd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet beschikt over de gevraagde documenten en dat de documenten, nu Kompaan niet als een onder zijn verantwoordelijkheid werkzame instelling kan worden aangemerkt, niet onder hem berusten.
  4. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht de afwijzing van het verzoek in bezwaar heeft gehandhaafd. De rechtbank is volgens [appellant] voorbijgegaan aan het feit dat wegens het gebrekkige door de bezwaarcommissie uitgebrachte advies in strijd met de Awb en de Verordening geen enkel advies aan het besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd.
    1. Vaststaat dat het bezwaar van [appellant] na de vernietiging van het eerste besluit op bezwaar door de rechtbank bij uitspraak van 3 november 2011 in zaak nr. 10/765 nogmaals aan de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften is voorgelegd en dat die het advies van 31 maart 2010 heeft bekrachtigd. Het college heeft in het besluit op bezwaar van 11 januari 2012 in aanvulling op dat advies een eigen beoordeling gegeven voor de afwijzing van het verzoek van [appellant]. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat, nu uit dat besluit blijkt dat het college dat niet heeft genomen onder de enkele verwijzing naar het advies, de aan de totstandkoming van het advies klevende gebreken geen grond kunnen vormen voor de vernietiging van dat besluit. Voor het betoog van [appellant] dat het ontbreken van een deugdelijk tot stand gekomen advies altijd leidt tot vernietiging van het besluit op bezwaar wegens strijdigheid met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb, zijn noch in die bepalingen noch in de Verordening aanknopingspunten te vinden.
  5. [appellant] bestrijdt voorts de overweging van de rechtbank dat de statuten van Kompaan onvoldoende grondslag bieden voor het oordeel dat Kompaan werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het college.
    1. Met de rechtbank is de Afdeling, mede in het licht van de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 23-24), van oordeel dat de statuten van Kompaan onvoldoende grondslag bieden voor het oordeel dat zij werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het college. Ingevolge de statuten heeft het college een goedkeuringsbevoegdheid ten aanzien van de benoeming van de directie van Kompaan en de vaststelling van de begroting en benoemt het de meerderheid van de leden van de Raad van Toezicht. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen blijkt uit de statuten echter niet dat Kompaan zich bij de uitoefening van haar werkzaamheden moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van het college. Zo heeft het college geen concrete invloed op het door Kompaan gevoerde cliëntenbeleid en evenmin op de werving van de werknemers en de met hen gesloten arbeidsovereenkomsten. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Kompaan niet onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam is, dat de door [appellant] gevraagde informatie niet bij hem berust en dat het college terecht de afwijzing van het verzoek in bezwaar heeft gehandhaafd.
  6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
  7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.