Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Is het er wel of is het er niet?! Verstrekken in een andere vorm dan verzocht.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 8 september 2010

Essentie

Niet onder het bestuursorgaan berustende documenten. Reikwijdte bescherming inspectie, controle en toezicht. Verstrekken van informatie niet in de vorm van verzoeker gelet op tijdrovendheid c.q. een te grote belasting die redelijkerwijs niet kan worden gevergd.

Samenvatting

Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. De korpsbeheerder heeft in zijn brief van 26 maart 2009 aan de rechtbank gemotiveerd uiteengezet dat de gegevensdragers met daarop de ruwe beelden van de demonstratie niet bij hem aanwezig zijn maar dat hij de gegevensdragers niet heeft vernietigd. Dit komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de korpsbeheerder zich in voldoende mate heeft ingespannen om de beelden bij de politie terug te vinden. Op de korpsbeheerder rust niet de verplichting de beelden weer op te vragen bij de betrokken omroepen. In de toelichting op art. 10 lid 2 aanhef en onder d WOB (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 35), is vermeld dat de in deze bepaling neergelegde weigeringsgrond toepasbaar is wanneer in het kader van inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, van steekproefsgewijze systemen gebruik wordt gemaakt. Uit de ruime formulering van art. 10 lid 2 aanhef en onder d WOB, volgt echter dat deze concretisering niet uitputtend bedoeld kan zijn en dat slechts beoogd is, een voorbeeld van een situatie te geven waarin deze weigeringsgrond kan worden ingeroepen. Niet in geschil is dat, zoals door de korpsbeheerder gemotiveerd uiteen is gezet, het uitluisteren van de geluidsbanden van het portofoonverkeer, het selecteren van de elementen die betrekking hebben op de demonstratie en het vervolgens toetsen welke elementen voor verstrekking in aanmerking komen, een tijdsinspanning van minstens zeventien uur vergt. De korpsbeheerder heeft uiteengezet dat het gebruikelijk is dat van portofoonverkeer, dat over een dag bezien over uiteenlopende zaken kan gaan, voor een specifieke zaak een journaal wordt opgemaakt ten behoeve van de dienst. Een dergelijk journaal wordt opgemaakt aan de hand van de uitgeluisterde banden en bevat teksten van die banden. De belangrijkste elementen van de portofooncontacten worden in het journaal opgenomen. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de korpsbeheerder op grond van art. 7 lid 2 aanhef en onder a WOB heeft mogen volstaan met het verstrekken van dat journaal en dat verstrekking in de door verzoeker gevraagde vorm, hetgeen een extra tijdsinspanning van zeventien uur zou vergen, redelijkerwijs niet van de korpsbeheerder gevergd kan worden. Omdat blijkens de mededelingen van de korpsbeheerder over de wijze van de totstandkoming van het journaal, dit is opgesteld onafhankelijk van het verzoek van verzoeker, is het aannemelijk dat door middel van verstrekking van de informatie in een journaal aan verzoeker geen relevante informatie wordt onthouden.

Partij(en)

[appellant],
tegen
de korpsbeheerder van de politieregio Amsterdam-Amstelland.

Uitspraak

1. Procesverloop

   Bij besluit van 22 oktober 2007 heeft de korpsbeheerder het verzoek van [appellant] om afschriften van alle documenten die betrekking hebben op een demonstratie van de Nationalistische Volksbeweging op 22 september 2007 in Amsterdam (hierna: de demonstratie) gedeeltelijk ingewilligd Bij besluit van 20 februari 2008 heeft de korpsbeheerder het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en alsnog nadere gegevens verstrekt Bij uitspraak van 16 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 20 februari 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] heeft de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, medewerker van juridisch adviesbureau Maury, is verschenen. Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek bij brief van 28 juni 2010 heropend. Daartoe verzocht heeft [appellant] bij brief van 3 juli 2010 een reactie ingediend. Daartoe verzocht heeft de korpsbeheerder bij brief van 30 juli 2010 een reactie ingediend. Nadat partijen daartoe toestemming als bedoeld in artikel 8:57 van de Awb hebben verleend, heeft de Afdeling bepaald dat voortzetting van het onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

2. Overwegingen

   1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, verstrekt het bestuursorgaan de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden. Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van (…) d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; (…).
   2. In hoger beroep is slechts nog in geding het oordeel van de rechtbank over de weigering van de korpsbeheerder de niet uitgezonden ruwe beelden van de demonstratie van AT5 en de NOS, de videobeelden van de demonstratie die de politie heeft gemaakt, het portofoonverkeer en het draaiboek van de politie voor de demonstratie, openbaar te maken.
   3. De korpsbeheerder heeft met betrekking tot de niet uitgezonden ruwe beelden van AT5 en de NOS meegedeeld dat de gegevensdragers hiervan zich in het dossier zouden moeten bevinden maar dat na onderzoek is gebleken dat dit niet het geval is. Volgens de korpsbeheerder zijn er geen schriftelijke aanknopingspunten waaruit de feitelijke verblijfplaats van de gegevensdrager kan worden afgeleid. Navraag bij betrokken medewerkers heeft evenmin iets opgeleverd. De gegevensdragers zijn echter niet vernietigd, aldus de korpsbeheerder.
      1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpsbeheerder zich in voldoende mate ingespannen om de zoekgeraakte beelden te achterhalen en dat het niet overleggen van de ruwe beelden geen grond biedt voor vernietiging van het bestreden besluit.
      2. [appellant] betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat het aan de korpsbeheerder was om op het moment van ontvangst van zijn Wob-verzoek alle documenten veilig te stellen waarop het verzoek betrekking heeft. Daarnaast heeft de korpsbeheerder onvoldoende gemotiveerd dat de beelden niet meer onder hem zijn. Het is volgens [appellant] nu aan de korpsbeheerder om zorg te dragen dat de beelden weer beschikbaar komen, bijvoorbeeld door ze op te vragen bij de betrokken omroepen. Indien de korpsbeheerder daar niet in slaagt, is hij aansprakelijk voor alle schade die uit zijn onzorgvuldig handelen voortvloeit, aldus [appellant]. Hij verzoekt daarom de zaak terug te wijzen naar de rechtbank voor een uitspraak over deze schade.
      3. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 augustus 2007 in zaak nr. 200701417/1) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. De korpsbeheerder heeft in zijn brief van 26 maart 2009 aan de rechtbank gemotiveerd uiteengezet dat de gegevensdragers met daarop de ruwe beelden van de demonstratie niet bij hem aanwezig zijn maar dat hij de gegevensdragers niet heeft vernietigd. Dit komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de korpsbeheerder zich in voldoende mate heeft ingespannen om de beelden bij de politie terug te vinden. Anders dan [appellant] betoogt, rust op de korpsbeheerder niet de verplichting de beelden weer op te vragen bij de betrokken omroepen. Zijn betoog over schade als gevolg van het niet kunnen beschikken over de beelden heeft [appellant] ter zitting ingetrokken.
   4. De korpsbeheerder heeft zich met betrekking tot de videobeelden die de politie van de demonstratie heeft gemaakt in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het belang van inspectie, controle en toezicht, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, aan openbaarmaking in de weg staat omdat uit deze beelden de wijze van opstellen van de camera’s en daarmee de werkwijze van de politie kan worden afgeleid. Ook de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, van de burgers die aan de opstelling van de betreffende camera’s hun medewerking hebben verleend, is volgens de korpsbeheerder een belang dat zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.
      1. De rechtbank is voorbijgegaan aan het betoog van de korpsbeheerder ter zitting dat ook het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van passanten die in beeld komen zich verzet tegen verstrekking van de videobeelden omdat dit niet aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpsbeheerder echter in redelijkheid kunnen weigeren de beelden te verstrekken op grond van de door hem ingeroepen weigeringsgronden, zoals vermeld in het besluit op bezwaar.
      2. [appellant] heeft aangevoerd dat dit oordeel tegenstrijdig is omdat de rechtbank enerzijds voorbij is gegaan aan het zojuist bedoelde betoog van de korpsbeheerder ter zitting van de rechtbank maar haar oordeel anderzijds wel inhoudt dat de beelden op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, mogen worden geweigerd. Dit betoog faalt. De korpsbeheerder heeft in het besluit op bezwaar als dragende grond voor de weigering de videobeelden openbaar te maken aangevoerd het zijns inziens zwaarder wegende belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de burgers die aan de opstelling van de betreffende camera’s hun medewerking hebben verleend. Op die grond heeft de korpsbeheerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen beroepen. Aan de ter zitting gegeven aanvullende motivering van die weigering is de rechtbank voorbij gegaan, omdat die niet in het bestreden besluit is vermeld. Deze beoordeling is niet innerlijk tegenstrijdig.
      3. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, slechts ziet op steekproefsgewijze systemen, hetgeen hier niet aan de orde is. Daarnaast heeft de rechtbank volgens hem miskend dat, voor zover de beelden vanaf politievoertuigen zijn gemaakt, de camera’s voor een ieder duidelijk zichtbaar zijn zodat dit geen geheim te houden werkwijze kan zijn. Ditzelfde geldt voor de beelden die zijn gemaakt door een camera die is bevestigd aan een gebouw. Voor zover de beelden zijn gemaakt vanuit een gebouw mogen ze volgens [appellant] worden geweigerd, zij het dat dit van geval tot geval en per document gemotiveerd moet worden.
      4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 december 2009 in zaak nr. 200904273/1/H3), is in de toelichting op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 35), vermeld dat de in deze bepaling neergelegde weigeringsgrond toepasbaar is wanneer in het kader van inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, van steekproefsgewijze systemen gebruik wordt gemaakt. Uit de ruime formulering van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, volgt echter dat deze concretisering niet uitputtend bedoeld kan zijn en dat slechts beoogd is, een voorbeeld van een situatie te geven waarin deze weigeringsgrond kan worden ingeroepen. Dit deel van het betoog faalt derhalve. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de vertrouwelijk overgelegde videobeelden. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de door de korpsbeheerder ingeroepen door de Wob beschermde belangen aan de orde zijn en dat de korpsbeheerder in redelijkheid openbaarmaking van de beelden heeft kunnen weigeren. Anders dan [appellant] betoogt, behoefde de korpsbeheerder niet per document te motiveren dat deze vanuit een gebouw zijn gemaakt. Of dit het geval is, kan immers direct worden afgeleid uit de beelden.
   5. In zijn aanvraag heeft [appellant] verzocht om ‘transcripties van het portofoonverkeer tijdens de demonstratie’. De korpsbeheerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het nalopen van de geluidsbanden op portofoonverkeer dat op de betreffende demonstratie betrekking heeft, tijdrovend is. De korpsbeheerder heeft om die reden het journaal dat is opgemaakt van de belangrijkste elementen van de portofooncontacten, met weglaten van personalia of andere gegevens die tot een individu herleidbaar zijn, aan [appellant] verstrekt. Hij heeft zich hierbij beroepen op artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.
      1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de korpsbeheerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het uitluisteren van de geluidsbanden een dermate grote belasting is voor hem dat dit redelijkerwijs niet van hem gevergd kan worden. Hij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2009 in zaak nr. 200807445/1/H3. Hij voert aan dat al het portofoonverkeer openbaar moet worden gemaakt.
      2. Anders dan [appellant] kennelijk betoogt, volgt uit de door hem genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2009 niet dat in dit soort gevallen een tijdsinspanning van 29 uur altijd van een bestuursorgaan gevergd kan worden. Niet in geschil is dat, zoals door de korpsbeheerder gemotiveerd uiteen is gezet, het uitluisteren van de geluidsbanden van het portofoonverkeer, het selecteren van de elementen die betrekking hebben op de demonstratie en het vervolgens toetsen welke elementen voor verstrekking in aanmerking komen, een tijdsinspanning van minstens zeventien uur vergt. De korpsbeheerder heeft uiteengezet dat het gebruikelijk is dat van portofoonverkeer, dat over een dag bezien over uiteenlopende zaken kan gaan, voor een specifieke zaak een journaal wordt opgemaakt ten behoeve van de dienst. Een dergelijk journaal wordt opgemaakt aan de hand van de uitgeluisterde banden en bevat teksten van die banden. De belangrijkste elementen van de portofooncontacten worden in het journaal opgenomen. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de korpsbeheerder op grond van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob heeft mogen volstaan met het verstrekken van dat journaal en dat verstrekking in de door [appellant] gevraagde vorm, hetgeen een extra tijdsinspanning van zeventien uur zou vergen, redelijkerwijs niet van de korpsbeheerder gevergd kan worden. Omdat blijkens de mededelingen van de korpsbeheerder over de wijze van de totstandkoming van het journaal, dit is opgesteld onafhankelijk van het verzoek van [appellant], is het aannemelijk dat door middel van verstrekking van de informatie in een journaal aan [appellant] geen relevante informatie wordt onthouden. In de omstandigheid dat de geluidsbanden inmiddels zijn gewist, zoals de korpsbeheerder bij brief van 7 april 2010 heeft medegedeeld, ligt derhalve geen grond het oordeel van de rechtbank voor onjuist te houden.
   6. De rechtbank heeft overwogen dat de korpsbeheerder bij zijn weigering het draaiboek openbaar te maken ten onrechte heeft nagelaten per onderdeel van het draaiboek te motiveren waarom de door de hem ingeroepen weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d aan de orde is. De rechtbank heeft het bestreden besluit om die reden vernietigd.
      1. [appellant] betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de korpsbeheerder aan de weigering het draaiboek openbaar te maken ten onrechte artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob ten grondslag heeft gelegd. Het draaiboek is gericht op het voorkomen van verstoring van de openbare orde en strafbare feiten. Daarmee kan genoemde uitzonderingsgrond niet aan de orde zijn, nu deze uitsluitend ziet op de vaststelling van niet-strafbare feiten, aldus [appellant].
      2. Dit betoog faalt. Dat het draaiboek, naar [appellant] stelt, gericht is op het voorkomen van verstoring van de openbare orde en strafbare feiten, laat onverlet dat het draaiboek tevens informatie bevat over technieken en tactieken die de politie toepast bij dit soort operaties en dat bekendmaking daarvan het toekomstige optreden van de politie kan bemoeilijken. Dit belang valt onder de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d van de Wob. De korpsbeheerder zal het inroepen daarvan alsnog van de door de rechtbank bedoelde motivering moeten voorzien.
   7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
   8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

   De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.