Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: het Wob-verzoek van de Filipijnse vrouw en het optreden ter zitting van de gemachtigde (misbruik)

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 23 september 2015

Samenvatting

Het procesgedrag van [gemachtigde] geeft in deze zaak blijk van handelingen waarvan hij moet hebben geweten dat die de praktische verwerkbaarheid van zijn correspondentie en daarmee de tijdige besluitvorming op het informatieverzoek onnodig konden bemoeilijken. Zo is het informatieverzoek, evenals de overige correspondentie voorafgaand aan het besluit van 23 december 2013, weliswaar gericht aan het juiste postadres, maar verzonden naar een faxnummer van de afdeling Burgerzaken- Trouwzaken, die geen Wob-verzoeken behandelt. Dit terwijl, naar het college onweersproken heeft gesteld, op de zogenoemde Wob-pagina van de website van de gemeente alleen een postadres voor het indienen van Wob-verzoeken en een algemeen faxnummer waren vermeld. Daarbij komt dat het college ter zitting heeft toegelicht dat sinds mei 2013 het gebruik van de fax voor het indienen van Wobverzoeken helemaal niet meer openstaat. Desondanks is [gemachtigde] in het e-mailbericht van 20 november 2013 een faxnummer medegedeeld dat met het oog op een eventuele reactie in deze procedure mocht worden gebruikt. De Afdeling acht niet aannemelijk dat [gemachtigde] dit e-mailbericht, alsmede een door de gemachtigde van het college ingesproken voicemailbericht, niet heeft ontvangen. Voorts zijn in de correspondentie van het college aan [gemachtigde] steeds een postadres en een emailadres vermeld, waarnaar correspondentie kon worden gezonden. Evenwel is eerst na het besluit van 23 december 2013 correspondentie afkomstig van [gemachtigde] namens [appellante] mede per post aan het college gezonden. Voormelde wijze van corresponderen door [gemachtigde] heeft een tijdige besluitvorming bemoeilijkt. Dit geldt temeer nu [gemachtigde] in elk namens [appellante] gezonden faxbericht, behoudens dat van 13 augustus 2013, weliswaar een kenmerk heeft vermeld, maar steeds kennelijk niet het volledige kenmerk, althans niet het kenmerk dat het college nodig had om de gevraagde documenten te kunnen opzoeken. Hoewel voorts in het faxbericht van 13 augustus 2013 wel een juist kenmerk stond vermeld, was dat faxbericht, zoals hiervoor overwogen, aan het faxnummer van de afdeling Burgerzaken-Trouwzaken gericht. [gemachtigde] heeft geen bevestiging van de ontvangst door het college van het faxbericht overgelegd. Het college heeft de ontvangst van dit faxbericht geloofwaardig ontkend. Verder heeft [gemachtigde] nagelaten in zijn correspondentie aan de gemeente de naam van de behandelend ambtenaar te vermelden, nadat die hem bekend was geworden. Gezien al het voorgaande in onderlinge samenhang bezien, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat voor het procesgedrag, mede gegeven hetgeen hiervoor is overwogen over de bewuste keuze van [gemachtigde] om het informatieverzoek op de Wob te baseren, geen andere plausibele verklaring kan worden gevonden dan dat hij het oogmerk had om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat uit een machtiging van 11 augustus 2013 van [appellante], gelezen in samenhang met de Algemene voorwaarden van [bedrijf], volgt dat [gemachtigde] in deze zaak rechtsbijstand verleent op ‘no cure no pay’-basis, waarbij het te betalen bedrag voor rechtsbijstand is gelijkgesteld aan de hoogte van de aan [appellante] toegekende proceskostenvergoeding. Op grond van het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [gemachtigde] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Hij heeft aldus die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. De rechtbank heeft hieraan terecht de gevolgtrekking verbonden dat [gemachtigde] misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Evenzeer terecht is de rechtbank ervan uitgegaan dat dit ook geldt voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee [gemachtigde] de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [appellante] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens haar heeft verricht en zij hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank heeft derhalve terecht geconcludeerd dat het beroep van [appellante] misbruik van recht inhoudt en dientengevolge niet-ontvankelijk is.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 januari 2015 in zaak nr. 14/8722 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 23 december 2013 heeft het college aan [appellante] medegedeeld geen dwangsom te zijn verschuldigd. Voorts heeft het college daarbij beslist op het verzoek van [appellante] om informatie krachtens de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Bij besluit van 30 juli 2014 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. [appellante] heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij [bedrijf], en het college, vertegenwoordigd door C.S. Person en mr. E.F. van Beusekom, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Bij faxbericht van 13 augustus 2013 heeft [appellante] het college met een beroep op de Wob verzocht haar alle documenten te verstrekken die betrekking hebben op de mulderbeschikking of het transactievoorstel met nummer 2062 5421 7361 0194, zaaknummer 12006 en kenteken [….], waaronder in ieder geval begrepen:
   ⁃ de voor- en achterzijde van de aankondiging van de beschikking/ het mini-proces-verbaal, een ambtsedig opgemaakt proces-verbaal of een daarop gelijkend document zoals het Overzicht Zaakgegevens Mulder;
   ⁃ alle aktes en processen-verbaal van beëdiging, alsook het besluit tot aanstelling en eventuele wijzigingsbesluiten van de betrokken opsporingsambtenaren;
   ⁃ de akte van opsporingsbevoegdheid van de opsporingsambtenaren, documenten aangaande scholing en bekwaamheid en een kopie van het legitimatiebewijs voor de uitgeoefende functie;
   ⁃ andere documenten die betrekking hebben op de bestuurlijke aangelegenheid, zoals foto’s of videomateriaal.
   Bij faxbericht van 30 september 2013 heeft [appellante] het college gewezen op de brief van 13 augustus 2013, medegedeeld dat de beslistermijn inmiddels is verstreken en verzocht binnen twee weken alsnog een beslissing te nemen en haar de genoemde documenten toe te zenden. Bij brief van 11 oktober 2013 heeft het college de ontvangst van dit faxbericht bevestigd en [appellante] verzocht krachtens artikel 3, vierde lid, van de Wob het kenteken van de desbetreffende auto en de dag, datum en het tijdstip van de overtreding te kennen te geven en een kopie van de beschikking en een machtiging van de overtreder over te leggen. Voorts heeft het college medegedeeld dat het informatieverzoek van [appellante] is doorgezonden naar de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, voor zover het ziet op documenten die zich daar bevinden. Bij faxbericht van 28 oktober 2013 heeft [appellante] het college medegedeeld hierbij een kopie van de beschikking en een machtiging te hebben toegezonden. Bij e-mailbericht van 20 november 2013 heeft het college [appellante] medegedeeld dat meermalen is getracht telefonisch contact te krijgen, omdat de aanvullende informatie is ontvangen, maar de beschikking ontbreekt en verzocht deze alsnog toe te sturen per e-mail of via het in het e-mailbericht vermelde faxnummer. Bij brief van 26 november 2013 heeft het college [appellante] medegedeeld dat een kopie van de beschikking bij het faxbericht van 28 oktober 2013 ontbrak. Het heeft diverse malen tevergeefs getracht contact met haar te krijgen om die beschikking alsnog te krijgen. Haar wordt nogmaals gevraagd binnen zeven dagen een kopie van de beschikking over te leggen. Indien die beschikking niet wordt ontvangen, wordt het verzoek buiten behandeling gesteld, aldus het college. Bij faxbericht van 11 december 2013 heeft [appellante] het college medegedeeld dat bij het faxbericht van 28 oktober 2013 zowel een machtiging als een kopie van de beschikking is toegezonden. Uit het faxverzendrapport volgt onomstotelijk dat drie bladzijden aan het college zijn gezonden en geen fout is opgetreden. Voorts is reeds op 13 augustus 2013 het informatieverzoek bij het college ingediend en is ruim na ommekomst van de beslistermijn de ingebrekestelling van 30 september 2013 aan het college gezonden. Nu het college nog geen besluit heeft genomen terwijl aannemelijk is dat het daartoe alle bescheiden had, is het een dwangsom verschuldigd, aldus [appellante]. Bij het besluit van 23 december 2013 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellante] schriftelijk is verzocht het verzoek nader te specificeren. Nu het voorts binnen een termijn van twee weken na het faxbericht van 11 december 2013, bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft gereageerd, is het niet in gebreke. Derhalve is het geen dwangsom verschuldigd, aldus het college. Bij faxbericht van 28 maart 2014 heeft [appellante] het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het door haar gemaakte bezwaar. Bij het besluit van 30 juli 2014 heeft het college het besluit van 23 december 2013 gehandhaafd. Voorts heeft het college medegedeeld zich nog te beraden over het nemen van juridische stappen jegens [appellante] of haar gemachtigde wegens misbruik van recht.
2. De rechtbank heeft het door [appellante] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen, nu daartoe onvoldoende aanknopingspunten aanwezig zijn. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat haar gemachtigde ontwrichtend gedrag heeft getoond gelet op zijn proceshouding en handelwijze. Anders dan de rechtbank doet voorkomen, is niet relevant op welk tijdstip de faxberichten van 13 augustus en 30 september 2013 en het bezwaarschrift zijn gezonden. Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat in alle correspondentie kenmerken zijn vermeld die herleidbaar zijn of zouden moeten zijn. Evenmin heft de rechtbank onderkend dat het college ter zitting heeft bevestigd dat Wob-verzoeken kunnen worden gericht aan het algemene adres van de gemeente en dat alle correspondentie daaraan is gericht. Daarbij komt dat haar niet eerder dan bij het besluit van 23 december 2013 kenbaar is gemaakt dat het gebruik van het faxnummer waarnaar de correspondentie werd gezonden ongewenst was en in plaats daarvan een ander faxnummer moest worden gebruikt. In het e-mailbericht van 20 november 2013, dat haar nimmer heeft bereikt, is niet verzocht het gebruik van het voorheen door haar gebruikte faxnummer te staken. Het bezwaarschrift is voorts wel naar het juiste faxnummer gezonden, aldus [appellante].
   1. In de uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3 heeft de Afdeling overwogen dat ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat neerkomt op misbruik van recht en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Ter beoordeling van de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat zich in dit geval een zodanige situatie voordoet, overweegt de Afdeling in het licht van voormelde uitspraken het volgende.
   2. Uit het faxbericht van 13 augustus 2013 volgt dat [gemachtigde] als gemachtigde van [appellante] het informatieverzoek heeft gebaseerd op de Wob. In dat faxbericht is verzocht om alle documenten die betrekking hebben op een bepaalde verkeersboete. Zoals ook ter zitting naar voren is gekomen, vormt het kunnen motiveren van een beroep tegen dat besluit kennelijk de reden voor het opvragen van documenten. Deze omstandigheden en de aard van de gevraagde documenten wijzen erop dat [appellante] met het informatieverzoek niet heeft beoogd om de gevraagde documenten voor een ieder openbaar te laten zijn, doch slechts om zelf in het bezit van die stukken te komen teneinde de verkeersboete mede op basis daarvan te kunnen aanvechten. Artikel 7:18, vierde lid, van de Awb voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep bij het gerechtshof in een procedure tegen een verkeersboete. Vaststaat dat [gemachtigde] als rechtsbijstandverlener beroepsmatig vele procedures voert betreffende verkeersboetes, informatieverzoeken met een beroep op de Wob en het niet tijdig nemen van besluiten. Derhalve moet hij worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat [gemachtigde] ermee bekend was dat hij de gevraagde documenten betreffende de opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de voormelde Wahvbepalingen had kunnen opvragen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest om het informatieverzoek op de Wob te baseren. Onder deze omstandigheden moet het verzoek als een Wobverzoek worden beschouwd. Gezien de kennis en ervaring van [gemachtigde] moet er tevens van worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat een op de Wob gebaseerd informatieverzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan, in geval van niet-tijdige besluitvorming, aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen.
   3. Het procesgedrag van [gemachtigde] geeft in deze zaak blijk van handelingen waarvan hij moet hebben geweten dat die de praktische verwerkbaarheid van zijn correspondentie en daarmee de tijdige besluitvorming op het informatieverzoek onnodig konden bemoeilijken. Zo is het informatieverzoek, evenals de overige correspondentie voorafgaand aan het besluit van 23 december 2013, weliswaar gericht aan het juiste postadres, maar verzonden naar een faxnummer van de afdeling Burgerzaken- Trouwzaken, die geen Wob-verzoeken behandelt. Dit terwijl, naar het college onweersproken heeft gesteld, op de zogenoemde Wob-pagina van de website van de gemeente alleen een postadres voor het indienen van Wob-verzoeken en een algemeen faxnummer waren vermeld. Daarbij komt dat het college ter zitting heeft toegelicht dat sinds mei 2013 het gebruik van de fax voor het indienen van Wobverzoeken helemaal niet meer open staat. Desondanks is [gemachtigde] in het e-mailbericht van 20 november 2013 een faxnummer medegedeeld dat met het oog op een eventuele reactie in deze procedure mocht worden gebruikt. De Afdeling acht niet aannemelijk dat [gemachtigde] dit e-mailbericht, alsmede een door de gemachtigde van het college ingesproken voicemailbericht, niet heeft ontvangen. Voorts zijn in de correspondentie van het college aan [gemachtigde] steeds een postadres en een emailadres vermeld, waarnaar correspondentie kon worden gezonden. Evenwel is eerst na het besluit van 23 december 2013 correspondentie afkomstig van [gemachtigde] namens [appellante] mede per post aan het college gezonden. Voormelde wijze van corresponderen door [gemachtigde] heeft een tijdige besluitvorming bemoeilijkt. Dit geldt temeer nu [gemachtigde] in elk namens [appellante] gezonden faxbericht, behoudens dat van 13 augustus 2013, weliswaar een kenmerk heeft vermeld, maar steeds kennelijk niet het volledige kenmerk, althans niet het kenmerk dat het college nodig had om de gevraagde documenten te kunnen opzoeken. Hoewel voorts in het faxbericht van 13 augustus 2013 wel een juist kenmerk stond vermeld, was dat faxbericht, zoals hiervoor overwogen, aan het faxnummer van de afdeling Burgerzaken-Trouwzaken gericht. [gemachtigde] heeft geen bevestiging van de ontvangst door het college van het faxbericht overgelegd. Het college heeft de ontvangst van dit faxbericht geloofwaardig ontkend. Verder heeft [gemachtigde] nagelaten in zijn correspondentie aan de gemeente de naam van de behandelend ambtenaar te vermelden, nadat die hem bekend was geworden. Gezien al het voorgaande in onderlinge samenhang bezien, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat voor het procesgedrag, mede gegeven hetgeen hiervoor is overwogen over de bewuste keuze van [gemachtigde] om het informatieverzoek op de Wob te baseren, geen andere plausibele verklaring kan worden gevonden dan dat hij het oogmerk had om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat uit een machtiging van 11 augustus 2013 van [appellante], gelezen in samenhang met de Algemene voorwaarden van [bedrijf], volgt dat [gemachtigde] in deze zaak rechtsbijstand verleent op ‘no cure no pay’-basis, waarbij het te betalen bedrag voor rechtsbijstand is gelijkgesteld aan de hoogte van de aan [appellante] toegekende proceskostenvergoeding.
   4. Op grond van het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [gemachtigde] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Hij heeft aldus die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. De rechtbank heeft hieraan terecht de gevolgtrekking verbonden dat [gemachtigde] misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Evenzeer terecht is de rechtbank ervan uitgegaan dat dit ook geldt voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee [gemachtigde] de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [appellante] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens haar heeft verricht en zij hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank heeft derhalve terecht geconcludeerd dat het beroep van [appellante] misbruik van recht inhoudt en dientengevolge niet-ontvankelijk is.
      Het betoog faalt.
4. Voor zover [appellante] betoogt dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) is geschonden, wordt het volgende overwogen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014 in zaak nr. 201400648/1/A3), mag het recht op toegang tot de rechter worden beperkt en is dat niet in strijd met artikel 6 van het EVRM, mits de beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn. Niet-ontvankelijkverklaring van een rechtsmiddel dat misbruik van recht inhoudt, voldoet aan die eisen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM een rechterlijke procedure eerlijk dient te verlopen. Gelet hierop is de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep door de rechtbank niet in strijd met artikel 6 van het EVRM.
   Het betoog faalt.
5. Wat betreft het betoog van [appellante] dat zij recht heeft op informatie en dat het onthouden van toegang daartoe in strijd is met artikel 10 van het EVRM, wordt overwogen dat deze strijd zich niet voordoet nu zij gedurende de procedure in het kader van de verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de voormelde Wahv-bepalingen de informatie kan opvragen. Dit betoog faalt eveneens.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.