Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Persoonlijke beleidsopvattingen; per zelfstandig onderdeel te beoordelen en te lakken

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 31 januari 2018

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van art. 11 van de WOB 1992 (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in art. 11, eerste lid, van de WOB 1992 neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd “dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota’s te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren.” (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 6, p. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Art. 11 WOB 1992 biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens art. 11 lid 1 WOB 1992 worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
De Afdeling ziet aanleiding om haar rechtspraak hierover te preciseren. Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van art. 11 WOB 1992. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
Voor zover in documenten voor intern beraad sprake is van feitelijke gegevens waarvan verstrekking niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, geldt voorts het volgende. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die reeds van overheidswege openbaar is gemaakt is de WOB 1992 niet van toepassing (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563, en van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165).

Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting RTV Noord-Holland, gevestigd te Amsterdam, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 december 2016 in zaak nr. 16/212 in het geding tussen: RTV Noord-Holland
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.

Procesverloop

Bij besluit van 25 juni 2015 heeft het college een verzoek van RTV Noord-Holland om openbaarmaking van docu- menten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 2 december 2015 heeft het college het door RTV Noord-Holland daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de motivering van het besluit van 25 juni 2015 gewijzigd, alsnog bepaalde documenten openbaar gemaakt en de weigering de overige documenten openbaar te maken gehandhaafd.
Bij tussenuitspraak van 11 augustus 2016 heeft de recht- bank geoordeeld dat de weigering tot openbaarmaking van de documenten onder 1, 2, 3a, 3b, 4, 6 en 7 niet op een deug- delijke motivering berust. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om deze gebreken binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen met in- achtneming van de tussenuitspraak.
Bij brief van 14 september 2016 heeft het college de motive- ring van het besluit van 2 december 2015 aangevuld.
RTV Noord-Holland heeft hierop een zienswijze gegeven. Bij uitspraak van 15 december 2016 heeft de rechtbank het door RTV Noord-Holland ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 2 december 2015 vernietigd voor zover daarbij de openbaarmaking van de bij brief van 14 september 2016 verstrekte (passages van) documenten is geweigerd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft RTV Noord-Holland hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. RTV Noord-Holland heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2017, waar RTV Noord-Holland, vertegenwoordigd door mr. S.C. van Velze en mr. M.I. Robichon, beiden advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.A.J.M. Kreuwel en G.A.M. Pieters, zijn verschenen.

Overwegingen

1. De van belang zijnde bepalingen uit de Wob zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Op 24 april 2015 heeft RTV Noord-Holland het college verzocht om documenten openbaar te maken over het project Hoogwaardig openbaar vervoer in ’t Gooi (hierna: HOV), in het bijzonder de locatie Oosterengweg in Hilver- sum en de daar geplande tunnel.
3. Het college heeft bij het besluit van 25 juni 2015 waarin is besloten op het Wob-verzoek een inventarisatielijst gevoegd met daarin weergegeven welke documenten onder het verzoek vallen. Op de lijst is aangegeven welke documenten openbaar zijn en waar deze zijn te vinden. Ook is aangegeven welke documenten geheel dan wel gedeeltelijk worden geweigerd en op welke gronden. In hoger beroep gaat het alleen nog om de volgende documenten uit die inventarisatielijst.
   • 1. Nota GS van 29 mei 2012;
     Juridische bijlage van 29 mei 2012;
     Financiële bijlage van 29 mei 2012;
     Communicatieve bijlage van 29 mei 2012;
   • 2. Nota GS van 17 december 2013;
     Financiële bijlage van 17 december 2013;
     Juridische bijlage van 17 december 2013;
     Communicatieve bijlage van 17 december 2013;
   • 3a. Nota GS van 15 mei 2012;
   • 3b. Nota GS van 12 juni 2012;
     Juridische bijlage van 12 juni 2012;
   • 4. Nota GS van 5 maart 2013;
   • 6. Nota GS van 19 augustus 2014;
   • 7. Nota GS van 24 maart 2015;
   • 8. Stukken ambtelijke voorbereiding van de bovenstaande besluiten (documentnummers 1 t/m 7) van 2012 tot en met 2015;
   • 18. Verslag Stuurgroep voorkeursvariant en keuze van 28 juni 2013;
   • 19. Verslag overleg Venetapark d.d. 26 maart 2015 van 26 maart 2015;
     Verslag overleg Venetapark d.d. 15 januari 2014 van 22 januari 2014;
     Verslag overleg Venetapark d.d. 18 juni 2014 van 9 juli 2014;
     Verslag overleg Venetapark van 16 december 2014;
     Verslag overleg Venetapark d.d. 24 september 2014 van 1 oktober 2014.
4. Bij het besluit van 25 juni 2015 heeft het college het verzoek van RTV Noord-Holland gedeeltelijk afgewezen. Ten aanzien van de documenten onder 1, 2, 3a, 3b, 4, 6, 7, 8 en 18 heeft het zich op het standpunt gesteld dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad wordt niet verstrekt. De nota’s GS zijn ambtelijke voorstellen aan gedeputeerde staten. Deze bevatten een concept-besluit met een toelichting daarop. De genoemde bijlagen zijn adviezen van interne adviseurs die vanuit hun specifieke deskundigheid over het voorstel hebben geadviseerd. Genoemde stukken hebben naar hun aard een persoonlijk karakter. Artikel 11 van de Wob beoogt een vrije gedachtewisseling binnen overheden mogelijk te maken. Ambtenaren moeten de mo- gelijkheid hebben hun opvattingen te uiten en voorstellen te doen zonder dat zij daarmee achteraf worden geconfronteerd. Bestuurders moeten zich in vrijheid en vertrouwelijkheid kunnen laten adviseren door hun ambtenaren zonder dat zij daar naderhand op kunnen worden aangesproken. Aan de weigering de documenten onder 19 openbaar te ma- ken heeft het college artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob ten grondslag gelegd. Met de bedrijven in het Venetapark is diverse keren overlegd over kwesties als bereikbaarheid en financiële gevolgen van HOV. Openbaarmaking van de verslagen zou het verdere overleg met deze bedrijven ernstig kunnen frustreren met mogelijk vertraging van het project.
   In het besluit van 2 december 2015 heeft het college de weigering in zoverre gehandhaafd. Het college heeft daarbij de motivering aangevuld. De documenten die het krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd openbaar te maken kunnen ook niet in niet tot personen herleidbare vorm worden openbaar gemaakt. Daarbij heeft het college van belang geacht dat bekend is dan wel vrij gemakkelijk te achterhalen is welke ambtenaren bij het project betrokken zijn.
5. RTV Noord-Holland betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de documenten onder 1, 2, 3a, 3b, 4, 6 en 7 niet volledig konden worden geweigerd wegens intern beraad. Deze documenten bevatten informatie van feitelijke aard die niet zodanig is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet van elkaar kunnen worden gescheiden. De feitelijke informatie moet worden verstrekt, zo volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4877. De financiële bijlagen in de documenten onder 1 en 2 bevatten alleen cijfers en hebben daarmee een feitelijk karakter. Hetzelfde geldt voor de juridische en communicatieve bijlagen. Verder heeft het college te grote delen uit de nota’s zonder motivering weggelakt. De eerste paragrafen van deze nota’s bevatten een opsomming van de besluiten van het college. Nu hierin ook grote delen zijn weggelakt, ontstaat de indruk dat verschillende besluiten zijn weggelakt. De nota’s verwijzen ook naar meerdere bijlagen, terwijl geen van deze bijlagen is overgelegd. RTV Noord-Holland wijst op het grote belang van openbaarmaking. Het ligt bovendien voor de hand dat de documenten milieu-informatie in de zin van de Wet milieubeheer bevatten. Deze informatie is dan ook ten onrechte geweigerd. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college in redelijkheid kon besluiten geen toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Het door het college gestelde dat openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm niet mogelijk is omdat een beperkte en aanwijsbare groep ambtenaren betrokken is, gaat niet op. RTV Noord-Holland wijst erop dat alleen de teamleider van het project bekend is en derhalve het risico op herleiding niet aanwezig is.
   1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd “dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota’s te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren.” (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
      Artikel 11 Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
   2. De Afdeling ziet aanleiding om haar rechtspraak hierover te preciseren. Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onder- deel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
   3. Voorzover in documenten voor intern beraad sprake is van feitelijke gegevens waarvan verstrekking niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, geldt voorts het volgende. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoe- ven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die reeds van overheidswege openbaar is gemaakt is de Wob niet van toepassing (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563, en van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165).
   4. Na kennisneming van de geheime stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank het college terecht is gevolgd in diens standpunt dat de nota’s zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. In de nota’s zijn voorstellen van een ambtenaar tot te nemen besluiten neergelegd. Met het voorgestelde besluit geeft de ambtenaar zijn persoonlijke beleidsopvatting weer, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Ten aan- zien van de financiële, juridische en communicatieve bijlagen heeft de rechtbank eveneens terecht overwogen dat deze zijn bestemd voor intern beraad omdat zij zijn opgesteld met het oog op een door het college te nemen besluit. Ook de bijlagen zijn opgesteld door ambtenaren vanuit hun eigen deskundigheid. Zo wordt in de juridische bijlagen onder meer uiteengezet waarom een bepaald wettelijk instrument al dan niet zou moeten worden ingezet. Anders dan RTV Noord-Holland stelt, zijn de door ambtenaren opgestelde bijlagen niet vergelijkbaar met door een externe deskundige opgestelde planschaderisicoberekeningen, die in de uitspraak van 16 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK6716 aan de orde waren. Deze documenten bevatten verder geen afzonderlijke onderdelen waar- in de feiten en/of het juridisch kader worden geschetst, maar alleen een juridische analyse. Anders dan RTV Noord-Holland
      aanvoert, bestaan de financiële bijlagen niet alleen uit cijfers. Hierin wordt onder meer uiteengezet hoe de beschikbare financiële middelen kunnen worden ingezet en wat de financiële consequenties van de voorgestelde besluiten zijn. Ook de communicatieve bijlagen zijn terecht geweigerd, aangezien hierin voorstellen staan over hoe ten aanzien van een bepaald onderwerp naar buiten toe moet worden gecommuniceerd en waarom het de voorkeur verdient dat op die manier te doen. Voorts heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat de documenten geen milieu-informatie bevatten. Anders dan RTV Noord-Holland ter zitting bij de Afdeling heeft aangevoerd, bevatten de documenten evenmin informatie over de gevolgen en de eventuele risico’s die zijn gemoeid met de aanleg of ingebruikneming van de tunnel.
      Voor zover in de documenten ook feiten zijn opgenomen, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen.
   5. Het besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is aan het bestuursorgaan. Ook indien degene die de persoonlijke beleidsopvattingen heeft geuit, heeft ingestemd met openbaarmaking, komt aan het bestuursorgaan – gelet op de op hem rustende verantwoordelijkheden – nog steeds de vrijheid toe om die informatie niet te verschaffen.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om tot openbaarmaking van de geweigerde passages over te gaan in niet tot personen herleidbare vorm omdat bij het project een beperkte en aanwijsbare groep ambtenaren is betrokken van wie de identiteit gemakkelijk kan worden achterhaald. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college nader toegelicht dat de projectgroep uit ongeveer vijf of zes ambtenaren bestaat die ook aanwezig zijn bij informatiebijeenkomsten over de aanleg van HOV en dat de individuele ambtenaren daarom ook gemakkelijk zouden zijn te herleiden als de informatie in geanonimiseerde vorm openbaar zou worden gemaakt. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college op grond van het voorgaande in redelijkheid heeft kunnen afzien van toepassing van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. Dat alleen de teamleider van het project bij RTV Noord-Holland bekend is maakt dit niet anders, omdat het niet alleen om verstrekking van de geweigerde passages aan RTV Noord-Holland gaat maar om openbaarmaking voor een ieder.
   6. Het betoog faalt.
6. RTV Noord-Holland betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de feitelijke informatie uit het document onder 18 ten onrechte niet heeft openbaar gemaakt. Deze informatie is niet zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat die daarvan niet kan worden gescheiden.
   1. Na kennisneming van dit stuk is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat voor zover in het document ook feiten zijn opgenomen, deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden.
      Het betoog faalt.
7. Ten aanzien van de documenten onder 19 betoogt RTV Noord-Holland dat de rechtbank heeft miskend dat de documenten ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. Daartoe voert zij aan dat het overleg ten tijde van het bestreden besluit zodanig was gevorderd dat het overleg door openbaarmaking van de verslagen niet meer zodanig zou worden benadeeld dat het belang van betrokkenen zwaarder diende te wegen dan het belang bij openbaarmaking.
   1. Het college heeft in de schriftelijke uiteenzetting nader toegelicht in gesprek te zijn met bedrijven uit het Venetapark over te nemen maatregelen als gevolg van de aanleg en de komst van HOV. Het openbaar maken van de verslagen van deze gesprekken zou de vertrouwensbasis die na veel inspanningen met alle betrokken partijen tot stand is gekomen, kunnen schaden. Als de voortgang van de gesprekken met deze bedrijven wordt belemmerd, kan dit tot vertraging van het project leiden. Bedrijven zullen mogelijk minder snel bereid zijn mee te werken aan oplossingen. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college hieraan toegevoegd dat de documenten ook inzicht geven in de financiële gevolgen van HOV voor de bedrijven waarmee werd onderhandeld. Op grond hiervan heeft het college de documenten onder 19 geweigerd openbaar te maken.
      Na kennisneming van de geheime stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de vrees van het college dat de voortgang van de gesprekken door bekendmaking van de informatie kan worden belemmerd en tot vertraging van het project kan leiden niet ongegrond is. Ten tijde van het besluit van 2 december 2015 was het overleg met de bedrijven uit het Venetapark nog niet afgerond. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college het economische en financiële belang van de provincie en het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de betrokken partijen in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven het algemene belang van openbaarmaking.
      Het betoog faalt.
8. RTV Noord-Holland betoogt tot slot dat de documenten onder 8 ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. De rechtbank heeft deze documenten ten onrechte niet in haar beoordeling meegenomen.
   1. In beroep heeft RTV Noord-Holland aangevoerd dat de documenten onder 8 openbaar moeten worden gemaakt als deze overeenstemmen met de definitieve besluiten. De rechtbank heeft deze beroepsgrond niet behandeld. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
      De onder 8 genoemde documenten zijn stukken ter ambtelijke voorbereiding van de onder 1 tot en met 7 genoemde documenten. Anders dan waar RTV Noord-Holland van uitgaat, zijn de documenten onder 8 geen conceptteksten, maar zijn dit dezelfde interne stukken als die onder 1, 2, 3a, 3b, 4, 6 en 7 zijn genoemd en waarover hiervoor reeds is geoordeeld.
      Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. Zowel de tussenuitspraak als de einduitspraak van de rechtbank dienen te worden bevestigd voor zover bestreden met verbetering van de gronden waarop deze rusten.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraken voor zover bestreden.