27. jul, 2011

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Verruiming doorzendplicht

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 27 juli 2011

Annotatie

  1. Inleiding
    Een interessant niet alledaags thema is in de hier opgenomen uitspraak aan de orde, de besluitvorming omtrent de inlijving van een familie in de Nederlandse adel. Opname in dit tijdschrift heeft echter meer te maken met enkele interessante aspecten in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB).
  2. Doorzendplicht
    Wanneer kan worden vastgesteld dat de gevraagde informatie bij een ander bestuursorgaan aanwezig is, moet verzoeker zo nodig worden verwezen naar dat bestuursorgaan, aldus art. 4 WOB. Indien het WOB-verzoek schriftelijk is gedaan wordt het doorgezonden. Dit is dwingend opgenomen in de WOB. Daarvan wordt mededeling gedaan aan de verzoeker. De doorzendplicht geldt uitsluitend wanneer de gevraagde documenten bij een ander bestuursorgaan berusten. Indien een WOB-verzoek wordt doorgezonden naar het wel bevoegde orgaan en de verzoeker daarvan mededeling wordt gedaan, moet deze mededeling worden aangemerkt als een weigering een besluit te nemen in de zin van art. 6:2 onderdeel a Awb (Rb. Alkmaar van 24 november 2003, LJN AN9220). Het kan voorkomen dat, nadat de beslissing op bezwaar is genomen, pas blijkt dat informatie bij een ander bestuursorgaan berust. Het bestuursorgaan dat het verzoek heeft behandeld, dient dan alsnog contact te zoeken met de verzoeker en dient aan te geven dat het verzoek voor het overige wordt doorgezonden. Blijkt zulks ter zitting, en kan worden gesteld dat het bestuursorgaan niet te kwader trouw heeft gehandeld, dan kan de rechter met gebruikmaking van art. 8:72 lid 5 Awb het bestuursorgaan opdragen alsnog het verzoek door te zenden naar het bestuursorgaan waarvan het redelijkerwijs moet aannemen dat daar de door verzoeker gevraagde documenten aanwezig zijn (Rb. Amsterdam 4 december 2009, LJN BL1140). Het schenden van de doorzendplicht kan ook leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit (ABRvS 19 maart 2003, AB 2003/301) (zie verder uitgebreid het ‘Artikelsgewijs commentaar Wob’ bij art. 4 van M.G.J. Maas-Cooymans, (losbl.) Alphen aan den Rijn: Sdu Uitgevers). In het onderhavige geval had de minister het verzoek eerst te beperkt opgevat — het zag ook op de financiële afronding van de inlijving — en werd hem dat duidelijk door het hoger beroepschrift. Hierop zond hij de stukken alsnog. Voor de overige documenten, die mogelijk niet (meer) onder de minister berustten, maar — gelet op andere stukken — wel duidelijk bij een ander (de Hoge Raad van Adel) aanwezig waren, geeft de Afdeling een bijzondere overweging aangaande de doorzendplicht. De Afdeling stelt dat een redelijke uitleg van art. 4 WOB met zich brengt dat, in geval een bestuursorgaan weet dat andere documenten onder de reikwijdte van een verzoek vallend, niet bij hem maar bij een ander bestuursorgaan berusten, hij het verzoek zal moeten doorsturen. Dit is een aanzienlijke uitbreiding van de doorzendplicht. Immers, in geval verzoeken zodanig ruim zijn opgesteld — wat in de praktijk eerder regel dan uitzondering is — dat gevraagd wordt om specifieke documenten ‘en alle overige documenten’ over een specifieke bestuurlijke aangelegenheid, dan zal dat bij een groot aantal gevallen waarbij meerdere bestuursorganen zijn betrokken bij eenzelfde dossier, standaard moeten leiden tot een doorzending. Die lijn wordt in de praktijk die ik ken vooralsnog niet toegepast. Bijzonder in dit geval is vervolgens dat de Afdeling — vanwege de toelichting van de minister ter zitting — accepteert en vaststelt dat de minister ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar (na vernietiging door de Afdeling eerder) er van mocht uitgaan dat het dossier compleet was. Dat biedt bestuursorganen in de toekomst dus nog enige mogelijkheid om de uitbreiding van de doorzendplicht weer enigszins in te perken. Als een verzoeker het bestuursorgaan vervolgens wijst op documenten die mogelijk elders zijn, is het bestuursorgaan weer gehouden om het verzoek door te zenden. Deze plicht vervalt weer in geval verzoeker zelf tot actie is overgegaan en een verzoek heeft gericht aan dat andere bestuursorgaan, zoals ook in dit geval uiteindelijk aan de orde was (zie r.o. 2.10). Dat is wellicht ook de meest snelle en simpele weg voor de verzoeker om aan informatie te komen.
  3. Reeds openbare stukken
    In een eerder naschrift (ABRvS 16 maart 2011, nr. 201007168/1/H3, Gst. 2011/45) wees ik al op de discussie over de toepasselijkheid van de WOB bij reeds openbare informatie. In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat sprake was van informatie die op (hoofdlijnen) reeds openbaar is, zodat een onevenredige bevoordeling of benadeling niet aan de orde kon zijn. Ik stelde in dat naschrift dat de Afdeling had kunnen (of moeten) oordelen dat op die aspecten de WOB niet van toepassing was. In de hier opgenomen uitspraak lijkt de Afdeling die lijn wel te volgen. Immers, onder r.o. 2.5.1 oordeelt zij dat de verstrekking van een reeds openbaar stuk, niets meer is dan een feitelijke handeling. Van een besluit is dan ook geen sprake. Geheel in lijn dus met eerdere jurisprudentie waaruit volgt dat gegevens die al eerder openbaar zijn gemaakt niet vallen onder de reikwijdte van de WOB (ABRvS 29 september 2010, LJN BN8563). Overigens merkt de Afdeling verder op dat de minister reeds openbare informatie (de persoonlijke gegevens van de familie) niet had mogen weigeren. Strikt genomen had de Afdeling hiervan moeten of kunnen opmerken dat die — reeds openbare informatie — niet aan een beoordeling in het kader van de WOB kan worden blootgesteld. Blijkbaar wil de Afdeling deze lijn niet per onderdeel van een document doorzetten, maar enkel voor hele documenten. Een aanknopingspunt in de WOB tref ik voor die lijn niet aan. De WOB vraagt immers ook voor een beoordeling per onderdeel van een document (vgl. ABRvS 19 januari 2011, AB 2011/154 m.nt. Stolk).
  4. Persoonlijke beleidsopvattingen van de Hoge Raad van Adel
    Voorts speelt een belangrijk aspect aangaande art. 11 WOB waarin is neergelegd dat persoonlijke beleidsopvattingen in stukken van intern beraad in beginsel niet openbaar worden gemaakt. De stappen die bij een beoordeling van een document in het licht van art. 11 WOB moeten worden gezet zijn achtereenvolgens:
    — is sprake van een document van intern beraad;
    — zijn er persoonlijke beleidsopvattingen;
    — noopt een goede en democratische bestuursvoering toch tot openbaarmaking of heeft de opsteller geen probleem met verstrekking (zie uitgebreid M.G.J. Maas-Cooymans & C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur: Jurisprudentie 2009 tot begin 2010 inzake de weigeringsgronden en beperkingen’, Gst. 2010/32, p. 140-142).
    De Afdeling merkt in de hier opgenomen uitspraak op dat inderdaad nog sprake is van een document van intern beraad. Het maakt de Afdeling derhalve ook niet uit of het document al is vastgesteld door de Hoge Raad van Adel of dat het nog in concept tussen de ambtenaren circuleert. Dat lijkt niet in alle gevallen de vaste lijn in de jurisprudentie. Zo oordeelde bijvoorbeeld Rechtbank Amsterdam (Rb. Amsterdam 8 januari 2007, LJN BL1087) dat een jaarverslag geen intern beraad-karakter meer kende door het feit dat het was vastgesteld door een directeur-generaal. Een onjuiste gevolgtrekking. Het oogmerk dat de opsteller van het stuk heeft, is immers bepalend en niet het moment in de tijd of degene die het heeft vastgesteld. Wel acht de Afdeling in dit geval van belang dat de Hoge Raad van Adel het advies heeft opgesteld op grond van een wettelijke bepaling. Gelet daarop meent de Afdeling immers dat geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de parlementaire geschiedenis en jurisprudentie valt af te leiden dat het doel van de in art. 11 lid 1 WOB neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen, is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (zie bijvoorbeeld ABRvS 24 november 2004, nr. 200308272/1). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Nu het advies op grond van een wettelijke bepaling is gegeven door een college — de Hoge Raad van Adel — is de Afdeling van oordeel dat niet meer gesproken kan worden van persoonlijke beleidsopvattingen. Heel uitgebreid wordt dit overigens niet toegelicht. Hieruit kan evenwel de conclusie worden getrokken dat door colleges opgestelde adviezen, opgesteld ter uitvoering van een aan hem opgedragen taak, nimmer persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten (maar wel opgesteld kunnen zijn ten behoeve van het interne beraad). De vraag is overigens of de Afdeling terecht heeft geoordeeld dat sprake is van intern beraad. Het interne karakter van een document wordt — ik merkte dat hiervoor al kort op — bepaald door het oogmerk waarmee een stuk is opgesteld (vgl. ABRvS 8 februari 2006, AB 2006/151). Om het oogmerk van een stuk te bepalen, is de casuïstiek van belang. In algemene zin volgt uit de jurisprudentie dat het oogmerk aanwezig is als de opstellers van het document de bedoeling hebben gehad dat het zou dienen voor gebruik binnen de overheid (ABRvS 8 februari 2006, nr. 200505098/1 en ABRvS 26 november 2003, LJN AN8855).
  5. Geen intern beraad bij advisering of gestructureerd overleg
    In de jurisprudentie is voorts bepaald dat beraad tussen externen en het bestuursorgaan niet langer als intern wordt beschouwd, wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Van dat laatste is sprake als een partij concept-rapporten heeft opgesteld en met het bestuursorgaan heeft besproken teneinde informatie en advies te krijgen met behulp waarvan die partij tot een volwaardig milieueffectrapport kan komen. De Afdeling meende in een dergelijk geval dat dan geen sprake is van uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid. Dan was, volgens de Afdeling, sprake van vooroverleg ten behoeve van die partij, gericht op de totstandkoming en indiening door die partij van een in de wet geregeld stuk (zie ABRvS 8 februari 2006, nr. 200505098/1). Hierbij is met name de gestructureerdheid van belang. Hoe de aanduiding ‘advisering’ moet worden gelezen, is niet uitgemaakt. Duidelijk is wel dat advisering door advocaten e.d. (dus ad hoc) gewoon als intern beraad wordt beschouwd (ABRvS 17 juli 2002, AB 2002/375). De Afdeling lijkt uit te maken in de hier opgenomen uitspraak dat geen sprake is van advisering. Ik zou zeggen dat bij wettelijk vastgelegde vormen van advisering (Afdeling 3.3Awb advisering en andere ‘publiekrechtelijke’ vormen van advisering) zeer wel sprake kan zijn van advisering als bedoeld in de jurisprudentie waaruit mijns inziens dan ook volgt dat geen sprake is van een document van intern beraad. Blijkbaar is de Afdeling het hier (onbewust) niet mee eens. Recent heeft Rechtbank Rotterdam in dit kader geoordeeld dat bij adviezen van de DCMR (regionale milieudienst Rijnmond), Stadstoezicht, GHOR, VRR, Politie-Rijnmond, NS, Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam aan de burgemeester van Rotterdam bij evenementen geen sprake is van intern beraad (Rb. Rotterdam 30 juni 2011, LJN BQ9881). De rechtbank komt tot dit oordeel nu ter zitting naar voren is gekomen dat de burgemeester per evenement, afhankelijk van het karakter daarvan, beziet welke adviezen van welke diensten of organisaties nodig zijn. Nu in alle gevallen — hoewel niet in beleid vastgelegd — sprake is van ten minste één dienstoverleg per evenement, is volgens de rechtbank sprake van gestructureerd overleg. Derhalve kan openbaarmaking van de notulen van de dienstoverleggen volgens de rechtbank niet geweigerd worden. De rechtbank meent evenwel ook dat sprake is van advisering, zodat ook openbaarmaking van de adviezen niet geweigerd kan worden. Ten onrechte lijkt de rechtbank dit overigens te stellen na te hebben vastgesteld dat sprake is van gestructureerd overleg. Hierbij lijkt de rechtbank derhalve niet het hiervoor geschetste onderscheid tussen advisering en gestructureerd overleg door elkaar te gebruiken.
  6. Ambtshalve toetsing
    Bijzonder is nog het gedeelte uit r.o. 2.6.3 waarin de Afdeling stelt dat voorts niet is gebleken dat een andere in de WOB genoemde weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking daarvan verzet. Blijkbaar toetst de Afdeling ambtshalve of er andere weigeringsgronden aan een besluit ten grondslag kunnen worden gelegd. Dit gaat mijns inziens te ver, zeker waar het de relatieve uitzonderingsgronden uit de Wob betreft.

Essentie

Verruiming doorzendplicht, mededeling dat stukken niet onder de minister berusten niet ongeloofwaardig. Advies van de Hoge raad van Adel bevat geen persoonlijke beleidsopvattingen.

Samenvatting

Art. 4 WOB bepaalt dat een bestuursorgaan een schriftelijk WOB-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat deze doorzendplicht evenzeer geldt indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en derhalve zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die eveneens onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Een dergelijke situatie is niet aan de orde nu de minister er ten tijde van het nemen van het besluit van uit mocht gaan dat hij zelf de beschikking had over het volledige inlijvingsdossier nu er op dat moment geen aanwijzingen waren dat dit dossier niet volledig was. Nu de Hoge Raad van Adel aldus het advies heeft uitgebracht in zijn hoedanigheid van adviescollege, ter uitvoering van de in art. 6 lid 2 Wet op de adeldom aan hem opgedragen taak, kan hetgeen in dat advies is neergelegd niet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Het hiervoor omschreven doel van de in art. 11 lid 1 WOB neergelegde bescherming van deze opvattingen is in dit geval dan ook niet aan de orde. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2008), dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen en is in zaken zoals deze, die een bezwaarschriftenprocedure en twee rechterlijke instanties hebben doorlopen, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren. Deze termijn van vijf jaar geldt ook indien, zoals in deze zaak het geval is, de behandeling meer procedurele rondes heeft omvat. Voorts volgt uit de uitspraak van 24 december 2008 dat in procedures als deze, de redelijke termijn aanvangt op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 14 oktober 2010 in zaak nr. 09/274 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 18 mei 2006 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie met betrekking tot de inlijving van de [familie] in de Nederlandse adel gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 3 oktober 2006 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 6 november 2007 in zaak nr. 06/3352 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 augustus 2008 in zaak nr. 200800078/1 heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 oktober 2006 vernietigd voor zover daarbij de weigering tot volledige openbaarmaking van de achterliggende stukken bij het inlijvingsbesluit is gehandhaafd. Bij besluit van 5 januari 2009 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2006 gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten verstrekt. Bij uitspraak van 14 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 januari 2009 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 december 2010. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Bij besluit van 4 januari 2011 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2006 gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten verstrekt. [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend. [appellant] heeft aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, is verschenen.


  2.

     

    Overwegingen

     

    1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Ingevolge artikel 4 wordt de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wet op de adeldom is er een Hoge Raad van Adel. Ingevolge het tweede lid heeft de Raad tot taak de minister te adviseren over verzoeken tot verlening van adeldom. Ingevolge artikel 8 kan inlijving in de Nederlandse adel plaatsvinden ten aanzien van personen wier geslacht behoort tot de wettelijk erkende adel van een staat met een vergelijkbaar adelsstatuut en die daartoe een verzoek om inlijving hebben gedaan binnen vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van deze wet.
    2. [appellant] heeft de minister verzocht om openbaarmaking van ‘alle mogelijke informatie die u mij per post kunt doen toekomen, met betrekking tot de inlijving in de Nederlandse adel van de [familie]’. Volgens de minister berusten de volgende documenten die onder de reikwijdte van dit verzoek vallen bij hem:
      a. brief van de [familie] van 8 januari 1999 aan de Hoge Raad van Adel, met 21 bijlagen;
      b. verzoek om inlijving in de Nederlandse adel van de [familie] van 5 april 1999 aan het Kabinet van de Koningin;
      c. brief van de minister van 15 juni 1999 aan de Hoge Raad van Adel;
      d. advies van de Hoge Raad van Adel van 25 juni 1999 aan de minister;
      e. ontwerpbesluit van 2 juli 1999, met voordrachtsbrief van de minister aan de Koningin;
      f. koninklijk besluit van 17 juli 1999;
      g. brief van de minister van 26 augustus 1999 aan de Hoge Raad van Adel.
      Bij het besluit van 18 mei 2006 heeft de minister de documenten c, f en g aan [appellant] verstrekt. Bij het besluit van 5 januari 2009 heeft de minister bijlage 3 bij document a, te weten de stamboomgegevens van de [familie], openbaar gemaakt. Bij brief van 22 juni 2009 heeft hij de voordrachtsbrief van 2 juli 1999 aan [appellant] toegezonden. De minister heeft verdere openbaarmaking van document a en openbaarmaking van document b geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Openbaarmaking van document d en verdere openbaarmaking van document e heeft hij geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    3. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 oktober 2010, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008, overwogen dat de minister ten aanzien van de documenten a en b niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom en in welke mate openbaarmaking van de in het betrokken document opgenomen gegevens een inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer en waarom aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt. De rechtbank heeft het besluit van 5 januari 2009 in zoverre vernietigd. Ten aanzien van de documenten d en e heeft de rechtbank overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Aangezien die opvattingen afkomstig zijn van een beperkte kring van personen, die bovendien bezwaar hebben tegen openbaarmaking daarvan, heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid.
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.7.1. van de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008 heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de geloofwaardigheid van de mededeling van de minister, dat onder hem geen andere dan de onder 2.2. genoemde stukken berusten. Volgens [appellant] kan deze rechtsoverweging hem niet worden tegengeworpen, aangezien de minister eerst in het besluit van 5 januari 2009 kenbaar heeft gemaakt welke documenten hij bij de beoordeling van het Wob-verzoek heeft betrokken. Volgens hem blijkt uit die opsomming, gelezen in samenhang met een e-mail van de Hoge Raad van Adel van 1 november 2010 en de bij het besluit van 4 januari 2011 verstrekte documenten, dat een aantal documenten ten onrechte niet onder de reikwijdte van zijn verzoek is gebracht, te weten: het antwoord van de Hoge Raad van Adel op document a, het Nederlandse adeldiploma, de intekening in het wapenregister, een verzoek van de [familie] om betaling van taxa en leges, een rekeningafschrift met ontvangst van taxa en leges, een brief van de Hoge Raad van Adel van 22 april 1992 aan de [familie] en een brief van de [familie] van 25 november 1996 aan de Hoge Raad van Adel. Voor zover deze documenten niet onder de minister zelf berusten, had hij het Wob-verzoek op grond van artikel 4 van de Wob moeten doorzenden naar de Hoge Raad van Adel, aldus [appellant].
      1. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat van de door [appellant] genoemde documenten alleen die met betrekking tot de betaling van taxa en leges onder hem berusten. Aangezien deze stukken zich niet in het inlijvingsdossier zelf bevinden en hij van mening was dat het verzoek van [appellant] geen betrekking had op informatie over de financiële afronding van de inlijving, heeft hij deze niet bij het Wob-verzoek van [appellant] betrokken. Hij heeft deze documenten naar aanleiding van het hogerberoepschrift van [appellant] alsnog verstrekt. Naar het oordeel van de Afdeling is deze handelwijze van de minister niet onjuist en is voorts door de verstrekking de openbaarmaking van deze documenten niet langer in geschil. Ten aanzien van de overige onder 2.4. genoemde documenten, wordt als volgt overwogen. [appellant] voert terecht aan dat, nu hij eerst bij het besluit van 5 januari 2009 een duidelijke omschrijving heeft gekregen van de documenten die de minister bij de beoordeling van het Wobverzoek heeft betrokken, de rechtbank niet zonder meer mocht verwijzen naar voormelde rechtsoverweging van de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008. Dit baat hem echter niet, aangezien de Afdeling het oordeel van de rechtbank onderschrijft, dat de mededeling van de minister dat de desbetreffende documenten niet onder hem berusten niet ongeloofwaardig voorkomt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze mededeling van de minister onjuist is.
      2. Ten aanzien van het betoog dat de minister het verzoek had dienen door te zenden naar de Hoge Raad van Adel, wordt als volgt overwogen. Artikel 4 van de Wob bepaalt dat een bestuursorgaan een schriftelijk Wob-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat deze doorzendplicht evenzeer geldt indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en derhalve zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die eveneens onder de reikwijdte van het verzoek vallen. De Afdeling is evenwel van oordeel dat een dergelijke situatie zich in dit geval niet voordoet. De minister mocht er ten tijde van het nemen van het besluit van 5 januari 2009 van uitgaan dat hij zelf de beschikking had over het volledige inlijvingsdossier nu er, zoals de gemachtigde van de minister ter zitting heeft toegelicht, op dat moment geen aanwijzingen waren dat dit dossier niet volledig was. De minister heeft het verzoek daarom niet hoeven doorsturen naar de Hoge Raad van Adel.
      3. Het betoog faalt.
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de omstandigheid, dat de minister na het besluit van 5 januari 2009 alsnog de voordrachtsbrief van 2 juli 1999 heeft verstrekt. Volgens hem diende de rechtbank zijn beroep ook in zoverre gegrond te verklaren, het besluit van 5 januari 2009 in zoverre te vernietigen en het besluit van 18 mei 2006 in zoverre te herroepen.
      1. De minister heeft niet weersproken toegelicht dat hij [appellant] bij brief van 22 juni 2009 de voordrachtsbrief van 2 juli 1999 heeft verstrekt, omdat hij die brief naar aanleiding van een door een ander ingediend Wob-verzoek openbaar heeft gemaakt. De Afdeling is van oordeel dat, gezien deze openbaarmaking, de voordrachtsbrief een openbaar stuk is, zodat de verstrekking daarvan aan [appellant] een feitelijke handeling is en geen besluit dat met toepassing van de Wob is genomen. In dat licht bezien kan de brief van 22 juni 2009 niet worden aangemerkt als een besluit op het bezwaar van [appellant] en hoefde de rechtbank die brief niet bij het beroep tegen het besluit van 5 januari 2009 te betrekken.
      2. De klacht van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de omstandigheid dat de minister hem eerst na het besluit van 5 januari 2009 kenbaar heeft gemaakt dat zich onder de documenten een buitenlands adeldiploma bevindt, faalt reeds omdat het buitenlandse adeldiploma een bijlage is bij document a en de rechtbank ten aanzien van de weigering dit document te verstrekken het beroep gegrond heeft verklaard en het besluit van 5 januari 2009 heeft vernietigd.
    6. [appellant] betoogt verder, onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.9.2. van de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008, dat de rechtbank ten aanzien van de documenten d en e ten onrechte heeft overwogen dat de in die documenten vermelde feiten niet los kunnen worden gezien van de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Volgens hem kunnen deze feiten desnoods in een andere vorm aan hem worden verstrekt. Bovendien zijn feiten uit adviezen van de Hoge Raad van Adel over andere inlijvingen bij een Wob-besluit van 6 oktober 1999, kenmerk BK99/91188, wel aan een ander verstrekt, zodat de minister zich schuldig maakt aan discriminatie, aldus [appellant].
      1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten en overweegt als volgt.
      2. Ten aanzien van het ontwerpbesluit dat deel uitmaakt van document e wordt overwogen dat in dit ontwerpbesluit niet meer of andere informatie is neergelegd dan in het reeds openbare koninklijk besluit van 17 juli 1999. Deze informatie is derhalve reeds openbaar gemaakt, zodat de Wob daarop niet van toepassing is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010 in zaak nr. 200910061/1/H3; www.raadvanstate.nl. De rechtbank is derhalve, zij het op andere gronden, terecht tot het oordeel gekomen dat de minister document e niet openbaar hoefde te maken.
      3. Ten aanzien van het advies van de Hoge Raad van Adel aan de minister, document d, heeft de Afdeling in de uitspraak van 13 augustus 2008 het volgende overwogen:‘Ook met betrekking tot de documenten waarvan openbaarmaking met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob is geweigerd, heeft de minister niet voldoende gemotiveerd waarom hij zich tot volledige geheimhouding van deze documenten gehouden heeft geacht. Met name ten aanzien van de eerste twee alinea’s van een tot deze stukken behorend advies van de Hoge Raad van Adel, valt zonder motivering niet in te zien waarom niet tot openbaarmaking is overgegaan, zo nodig met toepassing van het tweede lid van artikel 11 van de Wob.’In het bij het besluit van 3 oktober 2006 gehandhaafde besluit van 18 mei 2006 heeft de minister openbaarmaking van het advies geweigerd, omdat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. In het besluit van 5 januari 2009 heeft de minister zijn bij dat besluit gehandhaafde weigering nader gemotiveerd met de overweging dat het advies persoonlijke beleidsopvattingen bevat over de vraag, of aan de vereisten van artikel 8 van de Wet op de adeldom voor inlijving is voldaan, dat de daarin opgenomen feiten niet zijn te scheiden van deze opvattingen, dat het niet mogelijk is deze opvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken en dat hij het ook overigens niet in overeenstemming acht met een goede en democratische bestuursvoering om die opvattingen te verstrekken. Volgens de minister geldt dit ook voor de eerste twee alinea’s van het advies. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt ten aanzien van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 november 2004 in zaak nr. 200308272/1) blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob dat het doel van de in die bepaling neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het advies een document is dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Anders dan de rechtbank is de Afdeling evenwel van oordeel dat de nadere motivering bij het besluit van 5 januari 2009 niet leidt tot het oordeel dat het advies persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Daartoe wordt als volgt overwogen. De Hoge Raad van Adel is bij de Wet op de adeldom ingesteld en heeft op grond van artikel 6, tweede lid, van die wet tot taak om de minister te adviseren over verzoeken tot verlening van adeldom. Het advies, waarvan [appellant] openbaarmaking heeft verzocht, is een advies dat is verzocht en uitgebracht. in het kader van de uitoefening van die publieke taak. In dat advies, in het bijzonder in de tweede alinea, heeft de Hoge Raad van Adel het verzoek van de [familie] aan de hand van door die familie overgelegde bewijsstukken getoetst aan de in artikel 8 van de Wet op de adeldom neergelegde voorwaarden om voor inlijving in aanmerking te komen. Nu de Hoge Raad van Adel aldus het advies heeft uitgebracht in zijn hoedanigheid van adviescollege, ter uitvoering van de in artikel 6, tweede lid, van de Wet op de adeldom aan hem opgedragen taak, kan hetgeen in dat advies is neergelegd niet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Het hiervoor omschreven doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van deze opvattingen is in dit geval dan ook niet aan de orde. Gelet op het voorgaande mocht de minister openbaarmaking van het advies niet met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob weigeren. In dit geval is ten aanzien van de in het advies neergelegde informatie voorts niet gebleken dat een andere in de Wob genoemde weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking daarvan verzet, aangezien de in dat advies genoemde persoonlijke gegevens van de [familie] reeds blijkens andere documenten openbaar zijn. De minister heeft het advies derhalve ten onrechte niet openbaar gemaakt. In dit verband zij nog opgemerkt dat, anders dan de minister aanvoert, uit de uitspraak van 13 augustus 2008 niet volgt dat de minister openbaarmaking van het advies, behoudens de eerste twee alinea’s, mocht weigeren. De Afdeling heeft deze twee alinea’s genoemd ter illustratie van haar oordeel dat de weigering om het advies openbaar te maken ondeugdelijk was gemotiveerd. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister openbaarmaking van het advies mocht weigeren. Het betoog slaagt. Het betoog van [appellant] dat de minister het advies openbaar had moeten maken met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob, behoeft derhalve geen bespreking.
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van de minister van 5 januari 2009 in stand heeft gelaten ten aanzien van de weigering van de minister om document d openbaar te maken. Dat besluit komt in zoverre wegens strijd met artikel 11 van de Wob voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal het besluit van 18 mei 2006 in zoverre herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 5 januari 2009, voor zover dat is vernietigd. De Afdeling zal, gelet op hetgeen is overwogen onder 2.6.3, de minister gelasten document d alsnog te verstrekken aan [appellant]. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8. Bij besluit van 4 januari 2011 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de documenten a en b, met bijlagen, deels openbaar gemaakt. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet geheel aan de bezwaren van [appellant] is tegemoetgekomen, wordt zijn hoger beroep, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    9. De minister heeft in de documenten a en b, met bijlagen, een aantal passages weggelakt. Door middel van Romeinse nummering heeft hij in het besluit van 4 januari 2011 aangegeven op welke soort informatie de weggelakte passages betrekking hebben. [appellant] betoogt dat de minister ten onrechte de passages met nummer IV niet openbaar heeft gemaakt.
      1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de inhoud van de weggelakte passages met nummer IV en stelt vast dat deze uitsluitend namen, adressen en telefoonnummers van personen bevatten. De minister heeft openbaarmaking van deze strikt persoonlijke gegevens in redelijkheid kunnen weigeren op grond van het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vermelde belang van de persoonlijke levenssfeer. Het betoog faalt.
    10. Voor zover [appellant] betoogt dat de minister de doorzendplicht als bedoeld in artikel 4 van de Wob heeft geschonden door na de uitspraak van de rechtbank van 14 oktober 2010 het verzoek niet door te zenden naar de Hoge Raad van Adel, wordt als volgt overwogen. Zoals overwogen onder 2.4.2. dient een bestuursorgaan, indien het weet dat bij een ander bestuursorgaan andere stukken berusten waarop het bij hem ingediende Wob-verzoek eveneens betrekking heeft, niet alleen zelf een besluit te nemen op dat verzoek, maar dat tevens door te zenden. Ten tijde van het besluit van 4 januari 2011 wist de minister dat hij niet alle stukken in zijn bezit had met betrekking tot de inlijving in de Nederlandse adel van de [familie], aangezien [appellant] in zijn aanvullend hogerberoepschrift van 13 december 2010 stukken noemt die volgens de minister niet bij hem, maar bij de Hoge Raad van Adel berusten. Op de minister rustte daarom in beginsel de plicht om het verzoek alsnog door te zenden naar de Hoge Raad van Adel. In dit geval doet zich echter de situatie voor dat [appellant] na de uitspraak van 14 oktober 2010 reeds zelf een Wob-verzoek had ingediend bij de Hoge Raad van Adel, waarop deze bij e-mail van 1 november 2010 heeft gereageerd. In zijn hogerberoepschrift refereert [appellant] aan deze mailwisseling, zodat de minister van de indiening van dit verzoek op de hoogte was. Onder deze omstandigheden bestond geen belang meer bij het doorzenden van het bij de minister ingediende verzoek en was er in dit geval aanleiding om een uitzondering te maken op de doorzendplicht. Het betoog faalt.
    11. Het beroep is ongegrond.
    12. [appellant] heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1, verzocht om vergoeding van de immateriële schade die hij heeft geleden ten gevolge van trage besluitvorming van de minister. De Afdeling begrijpt dit verzoek aldus, dat [appellant] zich op het standpunt stelt dat hij recht heeft op schadevergoeding omdat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), in deze procedure is geschonden.
      1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 mei 2005 in zaak nr. 200407087/1), is artikel 6 van het EVRM niet van toepassing op procedures ingevolge de Wob, aangezien hierin het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde is en niet enig burgerrechtelijk recht of enige burgerrechtelijke verplichting van de verzoeker. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200704652/1), geldt de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van het EVRM ten grondslag ligt, echter evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling. Dit beginsel noopt er toe dat een verzoek op grond van de Wob en het eventueel daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste als neergelegd in artikel 6 van het EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (hierna: het EHRM) over de uitleg van deze verdragsbepaling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in voormelde uitspraak van 24 december 2008), dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen en is in zaken zoals deze, die een bezwaarschriftenprocedure en twee rechterlijke instanties hebben doorlopen, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren. Deze termijn van vijf jaar geldt ook indien, zoals in deze zaak het geval is, de behandeling meer procedurele rondes heeft omvat. Voorts volgt uit voormelde uitspraak van 24 december 2008 dat in procedures als deze, de redelijke termijn aanvangt op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
      2. De minister heeft het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2006 op 18 juni 2006 ontvangen, zodat de redelijke termijn was afgelopen op 18 juni 2011. Dit betekent dat in deze procedure de redelijke termijn is overschreden. Er zijn geen omstandigheden die deze overschrijding kunnen rechtvaardigen. Nu de uitspraken van de rechtbank en de Afdeling binnen een redelijke termijn zijn gedaan, moet deze overschrijding, die het gevolg is van de herhaalde besluitvorming van de minister op het Wob-verzoek, volledig worden toegerekend aan de minister. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in voormelde uitspraak van 24 december 2008), volgt uit de jurisprudentie van het EHRM (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134) dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de minister met overeenkomstige toepassing van artikel 8:73 van de Awb veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [appellant], als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
      3. De immateriële schade die [appellant] stelt te hebben geleden als gevolg van het door de minister niet binnen redelijke termijn vergoeden van zijn griffierecht in deze en twee andere procedures, komt niet voor vergoeding in aanmerking, reeds omdat het gestelde niet tijdig vergoeden van het griffierecht geen rechtstreeks verband houdt met de besluitvorming in deze procedure. Overigens heeft de gemachtigde van de minister zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de griffierechten wel zijn vergoed.
    13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

  3.

     

    Beslissing

     

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 14 oktober 2010 in zaak nr. 09/274, voor zover de rechtbank het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 5 januari 2009, kenmerk 2008-0000627627, in stand heeft gelaten ten aanzien van de weigering van de minister om het advies van de Hoge Raad van Adel van 25 juni 1999 aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties openbaar te maken;
    (Enz., enz., red.)