09. mrt, 2011

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Verzoek om informatie te algemeen geformuleerd. Bestuursorgaan voldoende behulpzaam geweest bij nader concretiseren van het verzoek

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 9 maart 2011

Annotatie

  1. De hier opgenomen uitspraak is interessant wat betreft de vraag wat in het kader van verzoeken om informatie over en weer mag worden verwacht van zowel de verzoeker om informatie als het bestuursorgaan dat het verzoek moet behandelen. Een veelgehoorde klacht in de praktijk is dat de WOB het wel erg gemakkelijk maakt om te pas en te onpas informatie op te vragen (zie ook de recente discussie over misbruik van de WOB en antimisbruikbepalingen; o.a. G.C.W. van der Feltz, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie: onbetaalbaar goed’, Gst. 2011/2, in het bijzonder p. 8-13).
  2. Algemeen uitgangspunt is en blijft dat alle informatie die berust bij de overheid in beginsel openbaar is, tenzij een belang (zoals opgenomen in art. 10 of 11 WOB) zich daartegen verzet. Hieruit vloeit dan ook voort dat een ieder informatie moet kunnen opvragen en daarbij geen belang hoeft te stellen. De ‘ingang’ wordt verzorgd door de begrippen ‘document’ (art. 1 onderdeel a WOB) en ‘bestuurlijke aangelegenheid’ (art. 1 onderdeel b WOB). Beide begrippen zijn zeer ruim geformuleerd en in de jurisprudentie nog ruimer opgevat (zie M.G.J. Maas- Cooymans & C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010/24).
  3. Helemaal onbeperkt is dit ‘recht op informatie’ en de mogelijkheid om een verzoek in te dienen niet. Volgens art. 3 lid 2 WOB dient bij een verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het ‘daarop betrekking hebbend document’ waarover verzoeker informatie wenst te ontvangen, te worden genoemd. Het informatiestelsel dat aan de wet ten grondslag ligt, houdt in dat het niet nodig is naar concrete documenten te vragen, maar dat een aanduiding van het onderwerp waarop het verzoek betrekking heeft volstaat. De aanduiding van de bestuurlijke aangelegenheid kan echter ook besloten liggen in een verzoek om informatie uit een bepaald document. Zo kan een verzoek om bepaalde beleidsnotities of briefwisselingen te mogen inzien uit de aard van de gevraagde documenten al duidelijk een concrete bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Het is aan verzoeker om de bestuurlijke aangelegenheid zo concreet mogelijk te laten zijn. Een verzoeker slaagt hier niet in als het verzoek ziet op een onbegrensde verscheidendheid aan onderwerpen.
  4. Het bestuursorgaan mag het bij het beoordelen van het verzoek niet laten bij de constatering dat het niet voldoende concreet is en het vervolgens afwijzen. Behulpzaamheid moet worden getoond. Dit is wettelijk verankerd in de WOB met de wijziging van de WOB als gevolg van de implementatie van het Verdrag van Aarhus (wet van 30 september 2004, Stb. 2004, 519) in het nieuwe vierde lid van art. 3 WOB: indien een verzoek te algemeen is geformuleerd, verzoekt het bestuursorgaan verzoeken zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren. Het bestuursorgaan is hem daarbij behulpzaam. Voorheen was dit al de praktijk, aldus de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 24). Ook op andere wijzen wordt concreet invulling gegeven aan deze verdragsverplichting van behulpzaamheid in de vorm van het aanwijzen van contactpersonen, het oprichten van informatiecentra en zoekmachines via het internet. Voor wat betreft de toegang tot de rechter voorzien art. 3:45 en 6:23 Awb in een adequate regeling.
  5. In onderhavige geval verzocht verzoeker om informatie over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder. De minister achtte dit te ongespecificeerd en verzocht om nadere concretisering. Op verschillende wijzen (schriftelijk en mondeling) en op verschillende momenten (zowel voorafgaand aan het primaire besluit als ook tijdens de hoorzitting ten behoeve van de behandeling van het bezwaarschrift) is hierover contact geweest. Verzoeker kon het verzoek daarbij niet concreter krijgen dan vermeld en leek daarbij ook nog te wisselen van omschrijving van de informatie die hij verzocht. Dit maakt dan ook dat de Afdeling oordeelt, in navolging van de rechtbank, dat het verzoek niet voldoende concreet is en dat de Minister voldoende behulpzaam is geweest.
  6. Uit deze en ook andere jurisprudentie (zie bijvoorbeeld Rb. Amsterdam 26 februari 2010, LJN BL9989) kan worden afgeleid dat het behulpzaam zijn door bestuursorganen vooral zijn neerslag moet vinden in concrete, persoonlijke pogingen van medewerkers van het bestuursorgaan om het verzoek scherp te krijgen. Een standaard reactie vanuit het bestuursorgaan lijkt dan ook niet toereikend.

Essentie

Verzoek om informatie te algemeen geformuleerd. Bestuursorgaan voldoende behulpzaam geweest bij nader concretiseren van het verzoek

Samenvatting

Met de rechtbank is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van oordeel dat het WOBverzoek, zoals vervat in de brief van 22 maart 2006, ten aanzien van de gevraagde informatie over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder, te algemeen is geformuleerd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister [appellant] voldoende behulpzaam is geweest bij het nader concretiseren van zijn verzoek. Voorts is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat [appellant] het WOB-verzoek, ondanks zijn inspanningen daartoe, niet voldoende heeft gepreciseerd.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 14 juli 2010 in zaak nr. 09/4531 in het geding tussen:
[appellant]
tegen
de minister van Economische Zaken, thans: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 30 juni 2008 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 13 mei 2009 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 27 september 2010 en 12 november 2010. De minister heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2011, waar [appellant], in persoon, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.P. Hasper en D.E. Rufi, werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: deWob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. Ingevolge het vierde lid verzoekt het bestuursorgaan, indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
    2. Bij brief van 22 maart 2006, gericht aan de minister-president, heeft [appellant] verzocht om openbaarmaking van documenten met betrekking tot:
      1. het toezicht op de Telecommunicatiewet;
      2. het in dienst treden van prof. dr. M.W. de Jong bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: de OPTA);
      3. het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder;
      4. het afhandelen van een aangifte bij arrondissementsrechtbank Den Haag;
      5. het afhandelen van een klacht bij het Openbaar Ministerie. Op verzoek van de minister van Justitie heeft de minister van Economische Zaken de behandeling van het verzoek overgenomen voor zover dat betrekking heeft op het terrein van het Ministerie van Economische Zaken, te weten de punten 1 tot en met 3.
    3. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 juni 2008 heeft de minister, voor zover thans van belang, het verzoek om openbaarmaking van documenten die informatie bevatten over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder, afgewezen. Volgens de minister is het verzoek op die punten te algemeen geformuleerd en heeft [appellant], ook na daartoe mondeling en schriftelijk in de gelegenheid te zijn gesteld, de bestuurlijke aangelegenheid niet zodanig concreet omschreven dat het verzoek kan worden ingewilligd.
    4. [appellant] betoogt dat, gelet op de voorgeschiedenis van de zaak, de rechtbank in navolging van de minister de omvang van het geschil ten onrechte heeft beperkt tot een beoordeling van het Wobverzoek. Het Wob-verzoek maakt onderdeel uit van verscheidene vragen die in de brief van 22 maart 2006 aan de orde worden gesteld, aldus [appellant]. Door alleen op het Wob-verzoek in te gaan, en dan ook nog slechts op de punten 1 tot en met 3, worden de overige vragen ten onrechte niet beantwoord door de overheid. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte niet onderkend dat de minister en de overheid op deze manier onder hun verantwoordelijkheid proberen uit te komen.
      1. Zoals overwogen onder 2.2. is de brief van 22 maart 2006 niet gericht tot de minister, maar tot de minister-president, die de brief kennelijk heeft doorgezonden aan de minister van Justitie. In de begeleidende brief van de minister van Justitie van 23 mei 2006 wordt de minister slechts verzocht de behandeling van de brief over te nemen, voor zover het betreft het Wob-verzoek aangaande de onderwerpen OPTA en het toezicht op de telecommunicatiewetgeving. Gelet hierop heeft de minister met juistheid alleen een besluit op het in de brief van 22 maart 2006 vervatteWob-verzoek genomen, voor zover het de onderwerpen betreft die op het terrein van het Ministerie van Economische Zaken liggen. Tegen dat besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt, hetgeen heeft geleid tot het besluit van 13 mei 2009. Op grond van het bepaalde in artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht lag laatstgenoemd besluit bij de rechtbank ter beoordeling voor. De rechtbank heeft de omvang van het geschil daarom terecht beperkt tot de afwijzing van het Wob-verzoek van [appellant], voor zover dat verzoek betrekking heeft op openbaarmaking van documenten die informatie bevatten over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder. Gelet hierop heeft zij de beroepsgronden van [appellant] die zien op de achterliggende kwesties die aan dat verzoek ten grondslag liggen, te weten de door hem gestelde storingen met betrekking tot een ISDN-aansluiting van KPN en het gebrek aan effectief toezicht van de overheid op KPN, terecht niet inhoudelijk behandeld. Om dezelfde reden zullen de in hoger beroep aangevoerde gronden van [appellant], voor zover deze eveneens zien op voormelde kwesties, niet worden behandeld.
    5. Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Wobverzoek onvoldoende concreet is gemaakt door [appellant] en dat de minister voldoende behulpzaam is geweest bij het nader concretiseren van dat verzoek, wordt het volgende overwogen.
      1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het Wob-verzoek, zoals vervat in de brief van 22 maart 2006, ten aanzien van de gevraagde informatie over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder, te algemeen is geformuleerd. De minister heeft [appellant] bij brief van 26 juni 2006 verzocht zijn verzoek zoveel mogelijk te preciseren qua tijd en onderwerp. [appellant] heeft bij brief van 5 juli 2006 medegedeeld dat de gewenste informatie onder meer de correspondentie betreft vanaf 28 november 1997 tot heden tussen [appellant] en verscheidene met naam genoemde bedrijven en overheidsinstanties, waaronder KPN en de OPTA, en de correspondentie tussen die bedrijven en instanties onderling. Bij brief van 26 juli 2006 heeft [appellant] de minister de namen van 26 personen medegedeeld die betrokken zouden zijn bij voormelde correspondentie. Vervolgens heeft op 1 maart 2007 een telefoongesprek plaatsgevonden tussen een medewerker van het ministerie en [appellant], waarin onder meer is afgesproken dat [appellant] zal trachten het verzoek nader te concretiseren. In een e-mail van 6 maart 2007, die [appellant] naar aanleiding van dat telefoongesprek naar de minister heeft verstuurd, geeft hij te kennen dat het voor hem ondoenlijk is om een selectie te maken van situaties waarover hij informatie wenst te ontvangen, ‘omdat onduidelijk is welke regels en wetten worden gehandhaafd, wie waar over gaat en wat het uiteindelijke doel is van de diverse overheden.’ Ook tijdens de op 8 april 2009 gehouden hoorzitting in bezwaar is de formulering van het Wobverzoek aan de orde geweest en is aan [appellant] gevraagd over welke concrete bestuurlijke aangelegenheid hij informatie wenst te ontvangen. Blijkens het verslag van de hoorzitting heeft [appellant] desgevraagd medegedeeld dat hij het moeilijk vindt het Wob-verzoek te preciseren en dat hij met dat verzoek beoogt te achterhalen waar het toezicht van de overheid begint en waar het eindigt. Tevens wil hij aantonen dat KPN onjuiste informatie aan de overheid heeft verstrekt
      2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister [appellant] voldoende behulpzaam is geweest bij het nader concretiseren van zijn verzoek. Voorts is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat [appellant] het Wob-verzoek, ondanks zijn inspanningen daartoe, niet voldoende heeft gepreciseerd. Voor dat oordeel wordt in aanmerking genomen dat [appellant] zich schriftelijk en mondeling wisselend en veelal in algemene termen heeft uitgelaten over de bestuurlijke aangelegenheid waarover hij informatie wenst te ontvangen. Gelet op de brief van 22 maart 2006 en de overige door [appellant] overgelegde stukken, heeft hij vooral vragen over de rol van de overheid bij de problemen die hij heeft ondervonden met KPN. Omdat hij daarop geen afdoende antwoorden zou hebben gekregen, heeft hij het Wob-verzoek ingediend. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat de directeur van de Directie Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken tijdens het gesprek is ingegaan op de kwestie die aan het Wobverzoek ten grondslag ligt en de rol van diverse toezichthoudende overheidsinstanties in dat kader heeft toegelicht. Zoals hiervoor overwogen heeft [appellant] ook na dat gesprek de bestuurlijke aangelegenheid waarop zijn Wob-verzoek ziet niet nader kunnen aanduiden. Het betoog faalt.
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: bevestigt de aangevallen uitspraak.