Van der Sluis (met West) in ‘de Gemeenstem’: Wob-misbruik; beperking van aantal in te dienen verzoeken

Annotatie

1. Een aantal uitspraken waarbij (vermeend) misbruik van procesrecht in het kader van de uitoefening van bestuursrechtelijke bevoegdheden centraal staat. Waar de uitspraak van 12 december 2013 (hiervoor opgenomen onder Gst. 2014/57) de indruk wekt dat de Rotterdamse bestuursrechter het gehad heeft met een bepaalde wijze van procederen in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur dat ogenschijnlijk gericht is op het innen van dwangsommen, volgt uit de uitspraak van 19 december 2013 (hiervoor opgenomen onder Gst. 2014/58) dat zij een stuk strenger is tot het aannemen van enig misbruik van procesrecht ten aanzien van het instellen van bestuursrechtelijke rechtsmiddelen. Daarnaast een bevestiging en uitbreiding door het Hof ’s-Gravenhage inzake de Dordtse huisjesmelker die de gemeente Dordrecht aan het werk zet (een vervolg op Rb. Rotterdam 21 maart 2013, Gst. 2013/86). Gegeven de al meer (Gst. 2013/86, 87, 128 en 129) genoemde discussie over misbruik van de Wet openbaarheid van bestuur reden genoeg voor een bespreking van de Rotterdamse lijn die afwijkt van de Oost-Brabantse lijn en bevestiging ziet in de uitspraak van het Hof.
2. Een bestuursrechtelijke bevoegdheid kan, zo volgt uit art. 3:13 jo. art. 3:15 BW, onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met een ander doel dan waarvoor zij is verleend, met het doel een ander te schaden of door haar uit te oefenen terwijl daarvan had moeten worden afgezien vanwege de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad. De aard van de verhouding tussen de overheid en de burger, een rechtsbetrekking tussen feitelijk twee verschillende partijen – een die het algemene belang behartigt binnen de grenzen van het democratisch bestel, en de ander die opkomt voor naar eigen inzicht, op individueel niveau bepaalde belangen – maar die ondanks die verschillen in een wederkerige verhouding tot elkaar staan, dienen derhalve met elkaars positie rekening te houden (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, MvT, p. 13). Het is die relatie die volgens de bestuursrechter met zich brengt dat niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik van de uitoefening van bestuursrechtelijke bevoegdheden. Een burger dient de nodige ruimte te hebben om tegen besluiten van de overheid te kunnen opkomen (vgl. Rb. Oost-Brabant 26 april 2013, Gst. 2013/87, r.o. 1.7). Recent wordt wel gesteld dat de bestuursrechter hierin wat meer activistisch kan optreden (F.S. Bakker, ‘Misbruik van de Wet openbaarheid van bestuur’, NJB 2014/137).
3. Die roep werd (al voor het verschijnen van het artikel in de NJB) gehoord met de hier ook opgenomen uitspraak van 12 december 2013 (zie Gst. 2014/57). Hier betrof het – vergelijkbaar met voornoemde casus waarover de Rechtbank Oost-Brabant zich uitsprak – de gevoegde behandeling van een aantal WOB-verzoeken gedaan aan de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM), in het kader van aan eiser opgelegde verkeersboetes. Blijkens de website van de gemachtigde van eiser en gezien de door eiser ondertekende algemene machtiging, zou de gemachtigde erin gespecialiseerd zijn ontvangers van verkeersboetes (op no cure no pay basis) bij te staan en alle daarvoor benodigde werkzaamheden uit te voeren, waaronder het opvragen van informatie en het starten van bezwaar- en beroepsprocedures. Deze ‘core business’ van de gemachtigde speelde in de uitkomst van deze zaak (voor zijn cliënt) een belangrijke, zo niet een doorslaggevende rol. De rechtbank oordeelt namelijk dat gelet op de (proces)houding en handelswijze van gemachtigde in deze én andere beroepszaken, sprake is van ontwrichtend gedrag jegens het CVOM. De grote hoeveelheid aan correspondentie van de gemachtigde – ter illustratie: in 2013, 1000 WOB-verzoeken namens 300 cliënten – zou bij het CVOM tot vertraging in de verwerking en afdoening van inkomende post hebben geleid, als gevolg waarvan het CVOM betaling van dwangsommen aan gemachtigde verschuldigd was.
4. Waar de Rechtbank Oost-Brabant in een andere procedure oordeelde dat het van een professionele organisatie als de CVOM verwacht mag worden dat deze zijn administratieve processen afstemt op veranderende omstandigheden zodat adequaat kan worden ingesprongen op mogelijke fluctuaties in de hoeveelheid inkomende post (Rb. Oost-Brabant 11 september 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5201), voegt de Rechtbank Rotterdam aan die overweging toe dat van het CVOM alleen verwacht hoeft te worden dat zij haar zaken op orde moet hebben en tijdig dient te reageren in geval van een redelijke hoeveelheid correspondentie sprake is. Fluctuaties in de hoeveelheid inkomende post vindt naar het oordeel van de Rotterdamse rechtbank zijn begrenzing in het door de gemachtigde van eiser vertoonde ontwrichtende gedrag. In het licht van art. 3:13 en 3:15 BW geeft dit ontwrichtende gedrag blijk van het met een ander doel uitoefenen van bestuursrechtelijke bevoegdheden door de gemachtigde (namelijk het incasseren van dwangsommen) dan waarvoor zij zijn verleend. Dit misbruik van procesrecht, waarbij ook het niet noemen van kenmerken op de correspondentie van gemachtigde een rol speelde, leidde tot de niet-ontvankelijkverklaring van alle beroepen.
5. De uitspraak van 19 december 2013 (zie Gst. 2014/58) betrof een drietal door eiser – beter bekend als de Dordtse huisjesmelker – bestreden beslissingen op bezwaar inzake de aan een ander gerichte beschikkingen. Eiser was door de voorzieningenrechter reeds in kort geding verboden zich gedurende twee jaar vaker dan 10 keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente Dordrecht te richten, behoudens door (of namens) hem ingediende vergunningaanvragen of bezwaar- of beroepschriften inzake aan hem gerichte beschikkingen (zie Rb. Rotterdam 21 maart 2013, Gst. 2013/86). In deze uitspraak ging het, anders dan in die van 12 december, niet om een procedure in het kader van de WOB en werd de procedure bovendien niet gevoerd door een gemachtigde. De bezwaren van eiser tegen voornoemde drie besluiten waren – in het licht van het aantal en de aard van alle procedures die eiser inmiddels (ook als gemachtigde van anderen) heeft aangespannen – door de burgemeester respectievelijk het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht wegens misbruik van procesrecht niet-ontvankelijk verklaard. Eerdere procedures van eiser in het kader van gelijksoortige besluiten waren reeds kansloos gebleken, zodat met deze repeterende bezwaarschriften het misbruik volgens de gemeente Dordrecht evident was en daarmee bovendien van het horen van eiser kon worden afgezien.
6. In het kader van de beoordeling die de rechtbank maakt of eiser door het instellen van het beroep tegen de aan de orde zijnde beslissingen op bezwaar misbruik van procesrecht maakt, merkt zij allereerst op dat de bestuursrechter een dergelijk oordeel slechts in uitzonderlijke situaties uitspreekt. Van misbruik is pas sprake als het evident had moeten zijn dat het instellen van een rechtsmiddel kansloos was. Wat betreft de bevoegdheid om beroep in te stellen, merkt de rechtbank op dat misbruik daarvan aan de orde is als sprake is van onevenredigheid tussen het belang van de uitoefening van die bevoegdheid en het belang dat daardoor wordt geschaad. Gezien het uitgangspunt van laagdrempeligheid van het bestuursrecht en het feit dat misbruik als uitzondering moet worden beschouwd, mag niet zonder meer worden aangenomen dat iemand op een dermate buitensporige wijze gebruik maakt van zijn wettelijke mogelijkheden om beroepschriften in te dienen, dat hem in alle beroepszaken die aan de orde zijn op voorhand misbruik van procesrecht wordt verweten. Anders dan in de 12 december uitspraak, is de rechtbank in het licht van het voorgaande per aanhangige zaak nagegaan of sprake is van misbruik van procesrecht, en in het verlengde daarvan, of eiser tot betaling van de proceskosten van verweerder dient te worden veroordeeld (zie art. 8:75 lid 1 Awb).Nu de bezwaarschriften ruim voor het vonnis in kort geding van 21 maart 2013 zijn ingediend en omdat niet aannemelijk is gemaakt dat eiser al een groot aantal vergelijkbare procedures geeft gevoerd waarin hij zowel in bezwaar, beroep als hoger beroep niet in het gelijk is gesteld en hij daaruit de conclusie had moeten trekken dat doorprocederen in deze zaken kansloos zou zijn, komt de rechtbank tot het oordeel dat de bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard.
7. Het Hof ’s-Gravenhage leert ons tot slot dat de huisjesmelker nog maar eens na moet denken als hij een volgend schrijven aan de gemeente Dordrecht richt. Het hof oordeelt immers dat ook de bevoegdheid van de burger om bij de overheid aanvragen en verzoeken in te dienen kan worden misbruikt, en dat het dientengevolge mogelijk is dergelijk misbruik, als zijnde een onrechtmatige daad, in kort geding te doen verbieden. Ook het hof wijst op de terughoudendheid die betracht moet worden. Hierbij wijst hij op het fundamentele karakter van de bevoegdheid van een burger om een geschil aan de overheid voor te leggen en derhalve art. 6 EVRM. Gezien het gegeven dat het in deze zaak ging om het doen van verzoeken en aanvragen lijkt aan het door het hof gebezigde woord ‘geschil’ ruim te worden opgevat. Expliciet merkt het hof op dat aan een dergelijk verbod niet in de weg staat dat in de Awb, buiten de gevallen voorzien in art. 4:5 Awb, geen voorziening is opgenomen om een eenmaal ingediend verzoek niet in behandeling te nemen. De gemeente vordert in de hier aanhangige procedure niet dat ingediende verzoeken niet worden behandeld, maar dat aan het indienen zelf beperkingen worden gesteld, een resultaat dat op grond van de Awb niet kan worden bewerkstelligd. Van een ongeoorloofde doorkruising van het systeem van de Awb acht het hof dan ook geen sprake, Een publiekrechtelijke bevoegdheid bestaat in dit kader immers niet, zodat aan het vraagstuk van de twee-wegenleer niet kan worden toegekomen. Hierover zou slechts anders kunnen worden gedacht indien uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb naar voren zou komen dat op dit gebied voor aanvullende bescherming door de burgerlijke rechter geen ruimte bestaat, maar uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 4:5 Awb blijkt daarvan niet, aldus het hof. In zoverre vormt het oordeel van het hof een bevestiging van de Rechtbank Oost-Brabant (26 april 2013, Gst. 2013/87) waaruit kan worden opgemaakt dat bestuursrechtelijk weinig te halen valt uit de Awb of anderszins. Het bestuursrecht biedt simpelweg geen mogelijkheid om aanvragen buiten behandeling te laten. In zoverre lijkt het door Bakker (2014, par. 2.4-2.6) gestelde, hoe ogenschijnlijk wenselijk ook, minder goed mogelijk.
8. Dat daargelaten, de Rechtbank Rotterdam doet in de uitspraak van 12 december 2013 een poging om in lijn met Bakker ook in een bestuursrechtelijke context te komen tot een niet-ontvankelijkverklaring van het beroep vanwege misbruik van bevoegdheid als bedoeld in art. 3:13 BW. Ogenschijnlijk heeft de Rechtbank Rotterdam meerdere vormen van misbruik voor ogen, waarbij wel in lijn met Oost-Brabant de uitzonderlijkheid van het geval voorop moet staan. Meer specifiek op ‘bevoegdhedenniveau’ volgt uit de uitspraak van 12 december 2013, dat de hoeveelheid ingediende WOB-verzoeken, ingebrekestellingen en verzoeken om het vaststellen van verbeurde dwangsommen, door een gemachtigde die werk lijkt te hebben gemaakt van het incasseren van dwangsommen van belang wordt geacht voor het al dan niet vaststellen van misbruik. In de uitspraak van 19 december 2013 toetst de rechtbank of verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat eiser al een groot aantal vergelijkbare procedures geeft gevoerd waaruit hij de conclusie had moeten trekken dat doorprocederen in deze zaken kansloos zou zijn. De (Rotterdamse) bestuursrechter lijkt volgens ons terecht een onderscheid te maken tussen de grenzen die gelden voor het inzetten van rechtsmiddelen en voor de uitoefening van andere mogelijkheden die het bestuursrecht de burger biedt, en dan met name het indienen van WOB-verzoeken. Niet alleen vanwege het verschil in aard en strekking tussen het instellen van rechtsmiddelen en het doen van WOB-verzoeken, maar ook omdat aan laatstgenoemde ‘bevoegdheid’ de dwangsomregeling gekoppeld is die misbruik in de hand kan werken. Dat de bestuursrechter steeds kritischer wordt vanwege deze, nog steeds actuele misbruikdiscussie in het kader van de WOB, blijkt ook uit recente uitspraken van de Afdeling waaruit volgt dat steeds kritischer wordt gekeken of wel gesproken kan worden over een verzoek om informatie als bedoeld in het kader van de WOB en derhalve of termijnen zijn gaan lopen en mogelijk dwangsommen zijn verbeurd door het bestuursorgaan (vgl. ABRvS 13 november 2013; ECLI:NL:RVS:2013:1929; ABRvS 23 april 2014; ECLI:NL:RVS:2014:1403; ABRvS 23 april 2014; ECLI:NL:RBGEL:2013:1954; ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1438).
9. Andere aspecten die bij het al dan niet aannemen van misbruik van procesrecht dan meer procedurele en inhoudelijke, lijken voorts de meer met de persoonsamenvallende aspecten te zijn. Zo lijkt uit de uitspraak van 12 december 2013 opgemaakt te kunnen worden dat een rol kan spelen, het feit dat het uitoefenen van bevoegdheden door een professionele gemachtigde geschiedde en zijn intentie daarbij (die weer zou blijken uit openbare bronnen en machtigingen). In dit kader lijkt ook relevant (zie de uitspraak van 12 december 2013) dat eiser(s) niet in persoon zijn verschenen en dat afspraken tussen de gemachtigde en zijn cliënt zijn gemaakt over griffiekosten en te ontvangen dwangsommen. Kennelijk onderzoekt de rechtbank of de gemachtigde (door)procedeert vanwege eigen belangen (het ontvangen van dwangsommen) of ter behartigen van het belang van zijn cliënt(en). Tot slot valt in de uitspraak van 12 december 2013 op dat het daarbij ging om de gevoegde behandeling van meerdere zaken, waarbij het gedrag van de gemachtigde in al die zaken samen bezien centraal stond. Daarmee lijkt dat ‘algemene’ gedrag doorwerking te hebben in de uitkomst van concrete zaken, en daarmee hoewel het aparte zaken betreffen, voor elk van zijn afzonderlijke cliënten. Hoewel de rechtbank oordeelt dat ook in deze specifieke zaak gelet op de (proces)houding en handelswijze van gemachtigde sprake is van ontwrichtend gedrag jegens het CVOM, dringt ons de vraag op of ook echt in elk van de beroepszaken apart misbruik van procesrecht aan de orde is; hetgeen niet direct uit de uitspraak blijkt. Nu “gemachtigde van” steeds tussen haken wordt genoemd in de uitspraak, lijkt het erop te duiden dat de rechtbank op impliciete wijze wil zeggen dat het gedrag van een gemachtigde is toe te rekenen of op gelijke wijze geldt voor diegene die door deze gemachtigde wordt bijgestaan, ook al blijkt dat gedrag uit handelswijzen van de gemachtigde in andere zaken dan die van die specifieke cliënt. Juridisch bezien is dit laatste natuurlijk hoogst merkwaardig te noemen. Iedere zaak dient op zichzelf te worden beschouwd, waarbij wel geldt dat het inherent is aan het begrip ‘vertegenwoordiging’ dat het gedrag in die zaak van de gemachtigde kan worden toegerekend aan zijn cliënt. Dit rechtsgevolg – het toerekenen van handelingen van de vertegenwoordiger aan de vertegenwoordigde – volgt uit art. 2:1 lid 1 Awb, op grond waarvan het eenieder vrij staat om zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen te laten vertegenwoordigen (Kamerstukken II, 1988/89 21 221, nr. 3, p. 48). De Centrale Raad van Beroep oordeelde in dit verband uitdrukkelijk dat de door de keuze voor een vertegenwoordiger ontstane relatie tussen de vertegenwoordigde en vertegenwoordiger, met zich brengt dat het handelen en nalaten van de vertegenwoordiger in beginsel aan de vertegenwoordigde kan worden toegerekend (CRvB 25 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4527, r.o.. 5.1.2). Het gaat ons inziens evenwel te ver dat het gedrag van de vertegenwoordiger vervolgens iedere andere vertegenwoordigde kan gaan raken. Op bestuurlijk niveau had art. 2:2 lid 1 Awb mogelijk uitkomst kunnen bieden voor het CVOM. Zij had de bijstand of vertegenwoordiging door de gemachtigde (niet zijnde een advocaat) – bijvoorbeeld vanwege verstoring van de normale gang van zaken – op grond van voornoemd artikel kunnen weigeren. Uit de jurisprudentie volgt echter dat van deze bevoegdheid slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik mag worden gemaakt, zodat niet op voorhand sprake lijkt te zijn van ernstige bezwaren tegen de gemachtigde als bedoeld in art. 2:2 Awb. De rechtbank lijkt in ieder geval in zekere zin in te grijpen op de bedrijfsvoering van een vertegenwoordigerdoor zijn gedrag door te laten werken in verschillende, van elkaar gescheiden zaken. Hierdoor zal hij – in ieder geval bij de Rechtbank Rotterdam – niet snel meer voet aan de grond krijgt. De gevolgtrekking die de rechtbank omtrent de persoonlijke aspecten van de gemachtigde maakt staat ook overigens op gespannen voet met het uitgangspunt van vormvrijheid (zie daarover ook het naschrift onder Gst. 2013/129) en het uitgangspunt dat een verzoek op grond van de WOB zonder specifiek belang kan worden gedaan.
10. Vermoedelijk zal de no cure no pay gemachtigde het niet laten zitten bij deze uitspraken. De broodwinning is immers in gevaar en het voorgaande laat ook zien dat er voldoende aanknopingspunten aanwezig zijn voor een hoger beroep. We zijn benieuwd op welke wijze de Afdeling hierover zal oordelen. Bij een bekrachtiging van de uitspraken van de Rechtbank Rotterdam mag worden verwacht dat de noodzaak van de aanpassing van de WOB met het wetsvoorstel Wet open overheid – waarin een antimisbruik bepaling en een ontkoppeling van de dwangsomregeling met de WOB is opgenomen – voor een groot deel wordt weggenomen. Over dat laatste heeft Van der Sluis al eerder geopperd dat dit wellicht niet nodig is (Gst. 2013/87), maar dat eerder kan worden gekozen voor een regeling waarmee met vaste aanvraagformulieren het indienen van WOB-verzoeken kan worden gekanaliseerd door het bestuursorgaan. Voortschrijdend inzicht leert dat we ons afvragen of een dergelijke voorziening niet nu al kan worden getroffen op grond van art. 14 WOB waarin immers voor zowel de centrale overheid als ook de andere onder de WOB vallende bestuursorganen een bevoegdheid wordt gecreëerd nadere regels te stellen omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB bepaalde. In dat perspectief lijkt het nader kanaliseren van schriftelijke verzoeken aan de hand van een formulier tot de mogelijkheden te behoren. Voor zover ons bekend zijn in ieder geval de gemeenten Ermelo en Zevenaar tot het voorschrijven van een dergelijke aanvraagformulier al overgegaan. Anderen lijken te opteren voor een voortzetting van de lijn van de Rechtbank Rotterdam (zie Bakker (2014)) dan wel het nu reeds loskoppelen van de dwangsomregeling en de WOB (zie de Kamervragen van lid Fokke d.d. 24 januari 2014, Kamerstukken II 2013/14, Vragen 2014Z01175).