Raad van State: concept beleidsregel, beoordelen per onderdeel van een document

Veel reuring laatst naar aanleiding van een artikel van Follow The Money (zie dit bericht). Hoewel de rijkslijn tenenkrommend genoemd mag worden, loopt de rechter netjes het kader af dat de Wob gaf (en de Woo geeft). Illustratief is deze uitspraak van de Raad van State. Een concept kan best een document van intern beraad zijn, maar vervolgens moet worden bezien per onderdeel van het document of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Want alleen die opvattingen komen eventueel voor lakken in aanmerking.

De kwestie

Aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat is verzocht om openbaarmaking van de (concept)beleidsregel die voortkomt uit de aanwijzing van 25 maart 2020 aan de Inspectie Leefomgeving en Transport omtrent het afzien van handhaving bij de uitgifte van vouchers door luchtvaartmaatschappijen bij vluchtannuleringen in het licht van COVID-19. Het concept is nooit vastgesteld wat de minister doet vervallen in de inmiddels toch oude, maar hardnekkig aangehangen gedragslijn dat het simpelweg niet openbaar gemaakt wordt.

Intern beraad, hoe te beoordelen?

Deze rijkslijn staat haaks op de uitgangspunten van de Wob en de Woo en concreet het al langer bekende stappenplan bij het beoordelen van documenten van intern beraad (zie uitgebreid deze annotatie):

1. Is het document opgesteld ten behoeve van intern beraad?
2. Zo ja, bevat het persoonlijke beleidsopvattingen? Dat moet worden vastgesteld per onderdeel van een document. Waarbij, in Woo-verband, nog van belang is aandacht te besteden aan de beperktere definitie van het begrip persoonlijke beleidsopvatting (zie bijvoorbeeld deze update).
3. Kan of moet een en ander anoniem openbaar gemaakt worden (aan de hand van het beoordelingskader inhoudende dat de opvattingen al lang geleden zijn geuit en het een groot maatschappelijk thema betreft; zie deze annotatie over strengere lijn sinds 2021)?
4. Onder de Woo is voorts van belang dat bestuursorganen op het niveau van rijk, provincie en gemeente (en na inwerkingtreding van de Verzamelwet BZK 20XX ook de waterschappen) nog eerder anoniem openbaar moeten maken.

Stap 1: De Raad van State maakt (onder rechtsoverwegingen 4 e.v. in de uitspraak) op basis van “het is een concept” makkelijk de stap om aan te nemen dat sprake is van een document van intern beraad. So far so good, zou je denken vanuit het perspectief van het rijk.

Stap 2: Maar vervolgens gaat de Raad van State (in de rechtsoverwegingen onder 5 e.v.) mee in de beoordeling door de rechtbank, per onderdeel van een document. Daaruit volgt dat niet elk onderdeel een persoonlijke beleidsopvatting is. Dat volgt dus ook niet uit het feit dat het document een concept is.

De rechtbank heeft over een aantal passages in het concept geoordeeld dat deze geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten maar feitelijke gegevens. Die kunnen worden geopenbaard, aldus de rechtbank. Dit oordeel is in hoger beroep niet bestreden. Men zou kunnen denken (positief gedacht) dat toch niet (altijd) sprake is van een strikte gedragslijn van het rijk dan door FTM aangenomen.

De Raad van State stelt verder vast dat bepaalde onderdelen louter feiten bevatten. Die moet de minister dus openbaar maken. Andere onderdelen bevatten een interpretatie van ambtenaren over hoe uitvoering kan worden gegeven aan eerdergenoemde aanwijzing. Daar vond nog discussie over plaats. Dat mag geheim blijven. Of dat laatste ook het geval is onder de Woo moet worden bezien gegeven de al genoemde meer beperkte definitie van persoonlijke beleidsopvattingen. Algemeen bekende informatie valt ook niet te beschermen met een beroep op artikel 11 Wob (of artikel 5.2 Woo).

Stap 3: De minister meende geen toepassing te moeten geven aan de mogelijkheid om opvattingen anoniem openbaar te maken. Daarin volgt de Raad van State de minister. Reden hiervoor is gelegen in meer casus-specifieke omstandigheden waaruit kan worden opgemaakt – vanwege een ontwikkeling in het dossier – geen belang van een goede en democratische bestuursvoering is gemoeid met het openbaar maken van het concept.