Invoeringstoets Wet open overheid

De Wet open overheid is per 1 mei 2022 in werking. De verwachtingen waren hoog gespannen of de belofte van de wetgever, dat met de wet meer transparantie in de hand zou worden gewerkt dan onder de Wob, ook tot uitdrukking zou komen in de praktijk. Ook meer algemeen rees de vraag of de wet wel uitvoerbaar is in de praktijk. Om dit alles te bezien, is een zogeheten invoeringstoets uitgevoerd. Het eindrapport is inmiddels verschenen door de aanbieding ervan aan de Tweede Kamer. Een eerste korte bespreking (nog niet alles is indringend bestudeerd), volgt in dit blog.

Bekend maar niet minder belangrijk

De bevindingen van de onderzoekers die de invoeringstoets hebben uitgevoerd zijn bekend voor hen die in de praktijk werken met de Woo. Knelpunten die niet zozeer samenhangen met de komst van de Woo overigens, want de meeste bevindingen waren ook al een thema onder de Wob. Dat een en ander al bekend is, maakt niet dat het daarmee ook onbelangrijk is wat uit de invoeringstoets blijkt.

Wat is de onderzoekers opgevallen:

1. De uitvoerbaarheid van de Woo is lastig
2. De capaciteit is te beperkt
3. De aandacht bij de ambtelijke top is te beperkt
4. Uitgangspunten van de Woo zijn debet aan de uitvoering (omvangrijke verzoeken)
5. Contact met de verzoeker helpt, maar vindt te weinig plaats
6. Vertrouwen in de overheid is beperkt
7. De Woo leidt tot juridisering
8. Ambtenaren worden terughoudend in de advisering
9. Nederland doet het anders dan andere landen
10. Het Adviescollege stelt zich stevig op, maar de positie (zeker bij bemiddeling) is kwetsbaar.

Veel valt samen te vatten met de conclusie dat de ingang van de Woo (en de Wob) – laagdrempelig en zonder de noodzaak van het hebben van een belang bij de informatie waarom wordt verzocht – en de potentiële reikwijdte (alle gegevensdragers) maakt dat ‘het systeem’ niet (goed) werkt. De afhandeling duurt daardoor te lang wat tot frustratie aan beide ‘kanten’ (bestuursorgaan en verzoeker) leidt. Dit is weer een voedingsbodem voor argwaan en leidt tot procedures. Een en ander valt mogelijk op te lossen met meer capaciteit maar tot welke prijs dit mag leiden (en ten koste van wat dit mag gaan) is de vraag (zie eerder over het ‘verdelingsvraagstuk’ van de Woo deze column). In dat kader is aanbeveling B.4 het opvolgen waard: laat maar eens zien wat die Woo kost.

Enkele aanbevelingen besproken

Sommige aanbevelingen zijn best opmerkelijk of verstrekkend (zie pagina 79 e.v.). Want hoewel wordt aanbevolen het document-begrip niet te beperken (A.1 en A.2), wordt wel via andere wegen de toegang tot bepaalde documenten stevig beperkt. Zo wordt geopperd in aanbeveling A.3 dat niet-journalisten maar een maximum aan documenten mogen opvragen. Wat iets precies een journalistiek of professioneel Woo-verzoek maakt, is hierbij al snel een voedingsbodem voor discussie (die nu ook al speelt als we het hebben over de klachtmogelijkheid voor o.a. journalisten bij ACOI, zie deze column). Laat staan of dit onderscheid wel past bij het uitgangspunt van de Woo o.a. verdisconteert in artikel 1.1 Woo waaruit volgt dat eenieder het recht op publieke informatie toekomt.

Ook wordt voorgesteld om via een nieuwe uitzondering (voor documenten met beperkt bestuurlijk belang) alleen gegevensdrager die een bepaald ambtelijk niveau hebben bereikt onder de Woo te laten vallen. Voor andere documenten moet de verzoeker dan aantonen dat een lagere ambtenaar een belangrijke rol heeft gespeeld bij een aangelegenheid. Hoe de verzoeker dit moet kunnen onderbouwen zegt aanbeveling A.8 niet. En ook overigens legt het een motiveringsplicht bij de verzoeker die zich toch lastig laat rechtvaardigen vanuit het uitgangspunt dat een belang niet hoeft te worden gesteld.

Aparte verdagingstermijnen wegens de omvang van het verzoek (A.5) klinkt charmant (weer terug naar de Wob termijnen van 4 + 4 weken), maar zal al snel knellen met de Europese richtlijnen en het Verdrag van Aarhus die iets zeggen over de toegang tot milieu-informatie binnen een bepaalde termijn. Op dit punt knelt dat wat de Woo nu al regelt overigens (zie eerder dit artikel, in paragraaf 1 onder 3). Wat iets een groot verzoek maakt (hoeveelheid documenten zal zijn bedoeld) is ook voer voor discussie. Bovendien zal ook blijken dat 8 weken totaal ook nog ontoereikend is in veel gevallen.

Verlaging van de bewijslast voor bestuursorganen om van misbruik uit te mogen gaan, wordt ook voorgesteld (A.6). Wie die eisen moet verlagen is de vraag, maar het lijkt een oproep aan de rechter. Die heeft daar ook best – zo schreven we eerder al – een aanknopingspunt voor vanwege de door de wetgever genoemde termijn van twee weken in artikel 4.6 Woo. Iets waar de Rechtbank Zeeland-West-Brabant recent nog niet in mee wilde gaan (zie dit bericht). Maar de redenen die hierbij moeten worden betrokken volgens de onderzoekers (hoeveelheid verzoeken, een achterliggend conflict etc.) zijn al bekende factoren die de rechter betrekt bij het stellen van misbruik. Ook wordt hier overigens weer het toch ongemakkelijke onderscheid aangebracht tussen particulieren en anderen. Particulieren zijn kennelijk eerder misbruiker dan professionele verzoekers (wie dat ook mogen zijn). Overigens blijkt uit de rechtspraak ook dat de aard van de verzoeker een factor van belang is bij de vraag of sprake is van misbruik.

Processtappen bij omvangrijke verzoeken verankeren (A.1) is al gebeurd in de Woo zelf natuurlijk (artikel 4.2a en artikel 4.4) dus wat deze aanbeveling toevoegt is de vraag. Een en ander nog meer inkaderen leidt waarschijnlijk juist tot minder flexibiliteit die nodig is omdat elk verzoek en elke verzoeker uniek zijn en maatwerk vragen.

Een handreiking – zoals voorgesteld in aanbeveling A.4 – om meer richtlijnen te krijgen over hoe om te gaan met vertrouwelijke inzage (artikel 5.7) is zeker aan te bevelen gelet op de vele vragen in de praktijk. De wetgever deed overigens al de suggestie dat het bestuursorgaan beleid formuleert over de omgang met deze bevoegdheid.

Een strengere formulering van ‘het goed functioneren van de overheid’ (artikel 5.1 lid 2 onder i) (aanbeveling A.7) moet het gebruik door de overheid van deze grond nog maar eens inperken. Hoewel het signaal belangrijk is (en ook in navolging van bijvoorbeeld ACOI; zie dit bericht) lijkt een aanpassing van de wet niet direct nodig. De rechter heeft duidelijk oog voor de bedoeling van de wetgever door in zijn beoordeling van het inroepen van deze grond zeer kritisch te zijn (zie dit bericht). Een apart bezwaarinstituut (aanbeveling A.9) doet weer deels denken aan de al zeer vroeg in het wetstraject van de Woo gesneuvelde Informatiecommissaris (zie eerder deze column). Nog altijd lijkt de huidige opzet van bezwaar en beroep die de Algemene wet bestuursrecht ons geeft meer dan genoeg. Ook in dit traject is vooral capaciteit (en kennis) meer waar het knelt.

Wat vindt de minister van BZK?

Dat blijft nog even ongewis. Eerst wordt een reflectie van de Regeringscommissaris Informatiehuishouding en het Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding afgewacht. Die adviezen komen in het eerste kwartaal van 2024. Of de geluiden uit de wandelgangen (zie dit bericht van Follow the Money) dan terug komen in de kabinetsreactie – dat men het document-begrip wil inperken zodat minder gegevensdragers onder de Woo zouden vallen en verzoeken dus makkelijker en sneller afgehandeld zouden kunnen worden – valt dus nog te bezien. Ook zullen we dan bezien of de ongemakkelijke Rijksbrede lijn over concepten – zie dit bericht van Cornelis van der Sluis op LinkedIn naar aanleiding van een recent bericht eveneens van FTM – verder wordt uitgelegd of toch eindelijk maar eens wordt ingetrokken. Op beide aspecten geven de onderzoekers van de invoeringstoets wel de dus nodige suggesties om in die lijn de toegang tot overheidsinformatie te beperken.

En het NKOO?

Gelet op onze ervaringen in de praktijk kunnen wij niet anders dan stellen dat kennis van de wet, begrip over en weer en een serieuze aandacht binnen de overheid voor het belang van de Woo  (dat die wet voor iedereen geldt en dus net zozeer bij het werk hoort als al het andere werk dat betrokkenen moeten doen) uiteindelijk vooral van belang zijn om de Woo uitvoerbaar te laten zijn. En uiteindelijk natuurlijk ook simpelweg capaciteit. Aspecten die de onderzoekers ook onder de aandacht brengen.

Een aanpassing van de wet lijkt niet direct nodig. Meer een juiste toepassing ervan is waar het vaak aan lijkt te schorten, maar dus ook de handen die het werk moeten verrichten. Een toepassing van de wet dus waarbij gebruik wordt gemaakt van alle mogelijkheden (van overleg en fasering) bijvoorbeeld. Uiteraard in gang gezet door een serieus optredende overheid, die er blijk van geeft verzoeker serieus te nemen en die de bereidheid toont om documenten te verzamelen en te beoordelen. Die overheid mag vervolgens ook verlangen dat verzoeker zich meewerkend opstelt, niet overvraagt in tijd of aantal documenten. Een andere wet of andere instanties nodig? Niet direct, te meer omdat ook de rechter voldoende tools heeft om de redelijk opstelling van alle betrokken partijen te verlangen. Zowel als het gaat om omvangrijke verzoeken (zie recent dit bericht nog maar), maar ook dus als het vermoeden bestaat dat het iemand niet te doen is om het openbaar maken van publieke informatie.